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基层法院辅助性事务社会化购买服务模式研究 ——以H省Z市法院外购社会服务为样本

  发布时间:2017-11-13 09:32:10


    左嘉龙,郑州市惠济区人民法院研究室书记员。

    鲁维佳,郑州市惠济区人民法院研究室书记员。

    当前,基层法院“案多人少”矛盾突出,事务性工作较多,一线法官从前期送达应诉通知书、起诉状副本等案件材料到联系当事人、整理案卷材料、审判流程系统操作到后期案卷归档、文书上网等一系列繁琐的程序,都需要事无巨细、亲力亲为,真正用来居中裁判的时间比重较低,法官大量的时间精力被占去,不利于裁判质量的提升。法官员额制改革后,承担了大量审判任务的基层法院一线办案法官数量进一步精简。将审判辅助事务和综合行政事务进行社会化购买服务的方式可以有效减轻法官工作负荷,让法官集中精力裁判。基层法院的社会化服务购买方式需如何推行?首先对当前法院社会化服务购买的政策理论进行透析,按照最高法院人员分类改革顶层设计的有关做法,同时紧密结合司法实践,对H省Z市法院一线法官及行政人员进行调查研究,掌握当前最耗费一线法官时间精力的事务性工作内容,了解当前基层法院需要购买的服务类型,并以此为基础从经费保障、购买方式、社会服务的专业程度、管理制度、晋升薪酬制度等方面,分析当前基层法院购买社会化服务过程中存在的问题及原因。其次,针对工作需求和现状问题,从社会服务的购买方式、服务监管和考核评价角度,提出人民法院购买审判辅助和综合辅助等服务模式的对策建议。

    引 言

    政府购买服务(Government Purchase of Services)是政府提供公共服务的一种方式, 是指政府将为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交由社会组织等服务提供者来完成, 并根据其提供服务的数量和质量, 按照一定的标准进行评估并支付服务费用的做法。2015年我国实施立案登记制以后,立案门槛降低,案件不断涌进,法院受理案件处于“井喷”状态。在司法人员分类管理改革背景下,人民法院适当引入购买服务该模式,将部分与裁判有关联的辅助性事务外包,有利于降低法官事务性工作量,提升法官专心裁判时间精力所占比,同时对裁判质量提高、保证法律适用方面大有裨益。

    一、社会服务引入法院工作的政策基础

    法院购买社会服务主要是指人民法院根据自身工作需要,设立服务岗位,出钱向民间社会组织购买这些服务,由这些组织负责选聘人员,协助法官处理事务性工作,同时为案件当事人提供更加优质高效的司法服务的一种形式。在人民法院进行人员分类改革进程中,所设置购买的岗位主要包括审判辅助岗位和综合行政岗位,以法官助理、书记员、司法协助员为主。这种向社会组织购买的方式,是推进审判权运行机制改革的一种创新形式,有利于解决相对固定的法官数量与持续增长的案件数量之间的矛盾。最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见 》(法发〔2015〕3号 )中提出了推动法院人员分类管理制度改革中引入社会服务购买的可行性,即“科学确定法官与审判辅助人员的数量比例,建立审判辅助人员的正常增补机制,切实减轻法官事务性工作负担。拓宽审判辅助人员的来源渠道,探索以购买社会化服务的方式,优化审判辅助人员结构。探索推动司法警察管理体制改革,完善司法行政人员管理制度。”可见社会化服务作为一种新型用人模式,对法院人员分类改革过程中优化人员结构层次、提升审判质效的重要意义。此外,按照《最高人民法院关于深化人民法院改革的意见》中的相关要求,2015年5月1日全国法院全面实行立案登记制后,诉讼立案门槛降低,人民法院受理案件时对当事人的起诉不再进行实质审查,仅仅只核对形式要件,客观上将导致案件量进一步增加,在法院法官数量普遍“瘦身”情况下,工作量增加必然导致法院必须增加事务性工作人员,引入社会购买服务人员则可以为法官专司裁判腾出来空间,最大限度解决“案多人少”矛盾。

    二、法院购买社会服务的现实需要

    莫里斯•罗森伯格说:“司法是人和制度的集合体,即使有最明晰的规则、最透明的程序、最精巧的法庭技术,法官仍然是最关键的因素。”纵观美国、日本、英国等法治成熟国家,其法院辅助人员大多是法官的数倍。在这些国家,每名法官都有一个强大的“助手团”,成员由法官助理、书记员及法警组成,法官可以送达、庭审记录、庭前调解、证据交换、整理卷宗、值庭等事务性工作,都交给他们去做,自己仅仅负责主持庭审、合议案件、起草或审核判决等案件审理的核心环节。而我国的情况却与此有很大不同。通过对H省Z市一线法官及等行政工作人员关于工作内容、工作满意度等的问卷调查,分别得到有效问卷380份、270份,得出了如下结论:

    (一)一线法官事务性工作量较大

    在Z市380份针对一线办案法官的有效问卷中,选择对目前工作“满意”的为250份,得出目前工作满意度为65.8%。从“每天花费最多时间进行的事务性工作”问题的回答,可以看出法官在审判过程中承担了大量记录、送达、案卷材料整理等任务,大大增加了法官的工作量和工作压力。92.10%的受访者表示,同意并且非常乐意将事务性工作由服务外包方式进行。(如下图)

    南京市中级人民法院的王静法官等曾经对不同辅助人员配置的情况下民事法官结案量做了测算: 在同样的时间段内,一审一助一书的配比下,结案量可以达到286件; 一审一书的配比下,为 242件; 三审一助一书的配比下,为 192件。由此也可见减少事务性工作对提升审判质效的有利影响。

    (二)行政部门事务性工作占比较重

    在收回的270份针对行政部门人员的有效问卷中,选择对目前工作“满意”的为210份,得出目前工作满意度为77.77%。 74.04%的受访者表示,除涉密工作如人事档案管理、内外系统配置等外,其他事务性工作可由服务外包方式进行。(如下图)

    (三)一线法官人员缺口大难补充

    人民法院司法实践的历史发展表明,公正司法不但须有依法独立公正行使审判权的司法体制构建及其制度安排作保障,而且也须臾离不开一支高素质、过硬的法院队伍的精心锤炼和打造。作为一种以形成判断为主要职责的机构, 司法的活动规律对专业性具有较高的要求。而现有的人员分类改革方案,对于法官及行政部门人员的工作年限、考评方式等都进行了较为严格的限制,成为法官除了需要深厚的法律功底外还需要丰富的审判经验外,不少法官招录入法院后从书记员做起,历经“书记员——助理审判员——审判员”的成长过程,培养周期较长,现有的法官又面临着退休、离职、调动等等问题,法官队伍老化断层、青黄不接现象一定程度存在。如Z市H区法院2012-2016年来,共有7名审判员退休,3名审判员因各种原因离职,新招录公务员两批共10名,目前这些公务员仍处于助理审判员阶段,办理疑难复杂案件的能力仍有待提高,仍需一定时间的培养。

    三、法院购买社会服务的类型

    按照法院人员分类管理方案的制度设计,法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员,实行分类管理。通过问卷调查及走访座谈等形式结合Z市法院现状,综合分析,在法院进行人员分类管理改革的过程中,可以购买的服务类型主要有:整理、装订、归档案卷材料,庭审记录、审判流程系统操作(报结案件、裁判文书上网等),案件审理过程中记录,维护法庭秩序、协助提押罪犯,协助送达司法文书,警卫法庭(法院)安全,协助拘留、押解刑事案件被告人出庭受审,参于重大案件执行,协助执行人员采取强制执行措施,财务管理,新闻宣传,文字材料的撰写及向各级机关报送报表及综合材料、机关保洁及安保工作等。

    (一)协助执行工作

    《中华人民共和国民事诉讼法》第209条第1款规定:“执行工作由执行员进行。”而在执行工作中,常常碰到被执行人难找、“被执行财产难寻、执行现场不明等问题,特别是在执行过程中,有的被执行人常常躲在家中紧闭院门逃避执行,有的被执行人家里豢养大型犬只,有的暴力抗拒执行等等,诸多因素给执行工作的顺利开展增加了不确定性。而依据《人民法院司法警察条例》,在生效法律文书的强制执行中,司法警察可配合实施执行措施,必要时依法采取强制措施。而实践中随着法院的工作量增加,司法警察的任务自然大大加重,而法院的编制没有增加,入警和授衔条件依然严格,法警工作量和人员编制少的矛盾更加突出。因此,可通过向社会购买服务,聘用人员协助查询冻结、协助强制执行。购买协助查询冻结服务配合执行员负责查询、冻结被执行人的银行存款及其他财产,并将符合条件的失信执行人上网,协助查封、扣押、冻结被执行人的银行存款及其他财产进行划拨、评估、拍卖、变卖。购买协助强制执行服务负责安全保卫工作,配合执行员实施送达、查封、扣押、搜查、拘传、拘留、强制搬迁等强制措施,处置执行突发事件,防止被执行人的阻挠或破坏,改变在执行时因不了解案情的复杂性而导致的被动局面,做好执行现场的保障工作,从而增强执行工作威慑力和强制力,提高执行工作效率。

    (二)诉讼调解服务工作

    最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》明确规定:“人民法院进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制,加强诉前调解与诉讼调解的有效衔接,为人民群众提供更多纠纷解决方式。”最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》、《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》中也明确规定,在法院全面推进多元化纠纷解决机制改革的过程中,可进行“委托调解”。法院进行委托调解,借助专业社会化或第三方机构的专业优势,由社会机构接受人民法院委托,能有助于减少双方当事人之间的对抗情绪,为当事人带来极大便捷,减轻了诉累,促使其在提起诉讼与达成和解之间进行理性权衡,能有力化解社会矛盾,促进社会和谐。

    (三)信息科技服务工作

    信息化建设催生出当前法院科技人员的迫切需求,除了必要的设备保障外,更多的则是需要专业化人才队伍的支撑。将繁琐、重复等工作交由专业的社会组织,既拓展了科技在审判工作中的应用范围,能在短时间内迅速提升信息技术专业化水平,为业务系统的运行和使用环境提供更好的技术和安全保障,也有利于将人民法院有限的人力从复杂的事务性工作中解脱出来。人民法院可以引入服务外包模式开展档案数字化工作,从立案、移送、分案、排期、公告、结案到案件归档,整个过程均在网上实施,电子卷宗全部输入电脑,确保每个审判环节都有据可查,全过程监督、全方位管理,增加办案透明度,也在很大程度上也节约了办公、办案经费。同时,人民法院可在已有的信息化和审判管理的基础上,按照中央关于探索实行法院司法行政事务管理权和审判权相分离的审判方式改革的要求,建设审判质效评估系统、大数据分析系统等评估系统,对于审判工作进行实时动态监控。可以开发安装文书智能校对系统、司法速算系统等审判辅助系统,对法官法律文书等的规范化和自动化提供支持,帮助法官改善案件质量,减少人为因素造成的差错。还可开发诉讼服务系统,提供全流程的诉讼服务,直接利用互联网实现网上立案、网上审理、网上缴费、网上执行、网上接访、信息公开、网上阅卷等功能,为社会公众、当事人和律师提供全程无纸化、全体24小时、全流程覆盖的网上诉讼服务。

    (四)物业管理服务工作

    法院可以统一由一部门进行协调,向专业物业公司购买保洁、门卫等服务,可以避免多部门的多头管理,提升管理质量和效率。法院可采取通过自我管理与外部管理相结合的模式进行该项服务的购买,作为服务提供方,保安及保洁员的招聘和补充、入职培训由专职公司进行,法院采用定期检查与随机抽查相结合的方式对卫生及安保状况、履职情况进行检查和考核评比。

    四、购买社会服务现状及问题

    (一)经费保障方面

    2009年,我国政法经费保障政策由“分级管理、分级负担”转换为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”,确立了基层法院财政由中央、省和同级财政共同保障的体制。但是,基层法院经费保障的地方化特点仍然较为明显,即地方同级财政仍是基层法院的最重要经费来源。虽然按照司法改革的要求,改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,但这一制度尚有待推进,配套改革方案也有待落实。比如,Z市H区法院一直存在办公经费紧张的现象,在各方面的努力协调下,这一得到了一定程度的缓解,但由于基础差、底子薄,H区法院所面临的问题和困难还很多。在购买社会服务过程中,存在着为审判中心工作“让路”的现象,一些服务项目基于经费紧张问题并未开展。如电子签章系统、数字化审委会会议室、远程视频提讯系统等对提升审判质效有较大促进作用的项目均未建设。

    (二)购买服务方式方面

    由于法院人员分类改革仍在推进,该项制度仍需在实践中进行不断完善,且缺乏自上而下统一的规范标准,各地法院在进行此项改革,进行社会服务购买的过程中做法尚不能统一,存在购买服务方式不规范的现象。一些法院在使用服务时往往是临时购买、临时管理,不仅录用不规范,而且管理也不规范,随意性比较大。Z市14家法院目前采取自行委托的方式进行社会服务购买。譬如审判辅助类购买主要通过签订协议,由派遣公司同劳动者签订合同,将该名人员派遣至法院提供案卷整理、审判流程系统操作等服务。而对于所派遣人员标准、派遣服务内容、人员分类等设置还不够规范统一,且购买过程中对于所选公司的资质、选择该公司的标准等相关信息仍不能做到全程公开,购买工作透明度仍有待提高。

    (三)购买服务内容划分方面

    法院人员分类改革中,一项重要的内容就是进行“法官+法官助理+书记员”的审判团队的构建,而在实践过程中,基层法院对于法官、法官助理、书记员等的岗位、职责分工仍不够清晰明确,这就导致了所购买的服务存在“交叉”现象。如所购买的审判辅助工作职责内容不明确具体,如庭审记录、案卷资料整理等一些工作内容是由社会化服务提供,还是应由法官或是部分法官助理自行完成,是长期以来约定俗成的,缺乏统一规范化的标准,在人员分量管理的方案中也没有明确界限。再如送达工作是全部进行服务外包,还是部分外包,外包的范围、内容、是否应由法院保留一些工作内容,没有清楚明确的规定。对于一些行政管理类的服务如材料报送、综合协调等,更是缺乏明确具体的量化标准。工作内容的不明确规范,也不利于法院后续对服务质量开展有效的督查、评价和责任追究。

    (四)购买服务非专业化倾向明显

    虽然法院向社会购买的服务内容同审判工作有着本质区别,但大都于法律密切相关,如同当事人沟通的方式及场所、开庭的通知时间、通知内容、法律文书的送达期限、送达方式等等,都有相对确定的法定程序且必须依照进行。因此,要求服务提供者其拥有相应的法学教育经历以及具备一定的法律专业知识是必要的。但通过调研发现,目前H省三级法院对于所购买服务的提供者专业化程度要求的的标准并不统一,有的并未对在校所学专业进行限制,有的则要求通过国家统一司法考试并取得A、B类法律职业资格证书。以Z市H区法院为例,2016年5月,该院招录的30名审判辅助人员中,具有法学专业高等教育背景的为12名,仅占40%。知识结构的非专业化倾向,不仅增加了法院的培训成本,而且不能适应审判辅助工作的实际需求,不能有效促进审判工作整体质效的提升,一定程度上不能达到购买目的。

    类别

    时

    间 招录人数 学历 司法

    警察

    专业 书记员 专业技术人员

    本科 大专 法本 非法本

    2011年 20 15 5 15 14 6 5 0

    2012年 2 2 0 2 0 2 0 2

    2015年 10 10 0 10 10 0 10 0

    2016年 30 30 0 30 12 18 12 3

    合 计 62 57 5 57 36 26 27 5

    所占

    比重 100% 91.9% 8.1% 91.9% 58.1% 41.9% 43.5% 8.1%

    图:2012-2016年Z市H区法院招录司法辅助人员学历构成情况

    (五)工作绩效考核缺失

    对于所购买服务的完成质量、完成效率等尚未制定统一细化的评价标准,所购买服务由使用部门及使用者自行评价。除专业技术服务如财会工作、电子档案扫描录入有详细的工作标准予以考核外,其他如庭审记录、审判流程系统操作、送达裁判文书等往往采取笼统的标准诸如是否完成进行考核,而未对诸如庭审记录质量、操作审判流程系统熟练程度、送达裁判文书的工作效率等进行评价。不能涵盖全部工作内容,而且考核结果不能与薪酬、晋升等挂钩,不同服务提供者之间不同劳却同酬,一定程度上损伤了他们的工作积极性,也难以实现考核目的。

    (六)服务提供者队伍稳定性差

    社会服务购买人员所享受的工资、福利等不能纳入国家财政预算,目前只能在办公经费中列支。但由于办公经费有限,而服务提供者队伍却随着工作需要日益壮大,导致其工资福利短期内难以提高。且相较于法院工作人员,职业荣誉度不高,上述两方面因素造成了服务提供者队伍稳定性较差,而社会组织新招录人员及培训也需要一定的时间。以Z市H区法院为例,2011年至2016年,先后有12名审判辅助人员辞职。这些辞职者中,工作年限在1-2年以上的5人,占比最高,为41.67%,其次为工作年限在2-3年的,人数为3人,占比25%,工作年限在1年以下与3年以上的均为2人,占比均为16.67%。购买服务人员队伍稳定性差,不仅增加了法院投入的培训成本,也给法院正常开展审判辅助性工作带来一定的困扰。

    五、基层法院社会化服务购买模式的对策建议

    (一)设定科学合理的购买方式

    1.以公开招标模式外购服务

    基层法院要重点针对三年以来的平均结案量、法定审限内结案率、审理时间指数、等审判质效指标进行分析研判。在对相关数据分析的基础上,针对审判活动急需的或人民群众满意度较低的项目确定服务需求,并按照厉行节约的原则,建立科学的服务项目质量标准和项目定价体系,委托专业人员合理测算购买服务所需资金。同时强化对于服务提供方的筛选审查,着重对服务供应方的资质、服务质量、服务计量、服务成效等建立多个维度的评估指标体系。对申请、招标、实施、结项、评估、反馈等一系列具体环节都制定实时动态的管理办法,实行社会公众、审计部门、监察和纪检部门对招投标的全过程参与,形成从准入到履行合同到退出的实时动态监管体系,增强购买服务招投标过程的透明性和公开性。将招投标筛选出来的购买服务项目即时向社会公示,在规定的期限内无人提出异议,方可同该社会组织签订购买合同。

    2.以派遣方式购买服务

    法院根据工作需要,同提供服务的公司签订协议,由该公司从社会上招聘工作人员派遣至法院工作,该公司与聘用人员签订劳动合同,以合同形式约定权利义务和工资待遇,法院为提供服务人员缴纳“五险”(养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险),所有提供服务人员工资数额均不低于当地政府公布的劳动工资最低标准,提供服务人员享受同等岗位人员福利待遇,经费由法院自行解决。

    3.按照服务内容统一招录门槛

    明确要求服务提供方强化所派遣服务人员的专业教育背景,对提供审判辅助服务的,要求其具有法律专科以上文化程度;对于提供行政管理服务的,可要求具有相关专业资格,如文秘、计算机专业、具有会计证书等;对信息调研宣传等特殊服务的,要求提供服务人员必须具有相关行业两年以上工作经验,较高的文字水平和相应的法律水平;对于提供协助执行、拘留等工作强度高、危险系数大的服务的,要求其身体素质达到司法警察体能素质标准,并主要招聘男性。也可以尝试与有关职业院校合作,由职业院校针对审判辅助工作为法院量身定制所需人才,既可以提高队伍的业务素质,又节约了培训成本。

    4.以精细化管理细化服务内容

    在进行人员分类改革的过程中,将精细化管理细化到每一个部门。针对审判中心工作,修订院庭长工作职责、审判员(含执行员)职责、法官助理职责、书记员(内勤)职责、档案员职责等任务职责,针对行政事务性工作修订信息化管理制度、学习培训制度、文件收发管理办法、办公室工作职责、政治处职责等各项制度及工作规范, 力求把每项工作抓精、抓细、抓实、抓规范,减少所购买服务之间职责交叉现象,避免相互推诿及扯皮现象的发生。

    (二)设定科学的服务评价体系

    1.设定科学的绩效考核标准

    从工作实际出发,制定符合法院工作规律的考核标准。如针对审判辅助类的服务,基于三年来的审判质效数据的平均值划定工作任务量。采用百分制量化考核形式,通过民主测评、日常规范、工作绩效三个方面对所购买的服务进行综合评价,其中民主测评 15 分,日常规范 20 分,工作绩效 65 分。考核结果分优秀、良好、合格、不合格四个档次。优秀档次比率最高不超过提供该服务总人数的20%,良好档次不超过30%;优秀指标达不到一人的,良好档次比率可提高到60%。连续两个年度考核等次为不合格的,退回提供服务的公司。规定提供服务人员的工资=月基本工资+月岗位补贴+月工龄补贴+年度奖金+其他补贴(伙食、加班补贴等),奖励工资年终一次性发放,对优秀档次、良好档次、合格档次及不合格档次设定差别化标准。月岗位津贴依据评定等级确定,绩效考核每年进行一次,考核结果作为表彰、等级晋升、期满续聘、解除派遣和奖励工资发放的依据。

    2.建立科学合理的激励机制

    对审判辅助类服务实行单独序列管理,综合服务参照综合管理类的相关规定进行管理,对于不同岗位的服务提供者,按照进行分类定级,设置晋升通道。各类人员等级晋升需通过等级晋升考试,晋升考试每年组织一次,原则上逐级晋升,年度考核优秀档次的,不受此限。如对审判辅助服务提供者,可根据工作年限、打字速度、庭审笔录正确率,并结合等级测试考试,由低到高依次设置为一级至七级七个等级,并综合考虑出勤、工作态度等实行按期晋升;对于从事行政事务性工作者如综合文秘,可以按照工作年限、撰写文稿数量及质量,参考等级考试结果统一考核结果,使各类人员均有上升的渠道和空间。对晋升等级做适当限制,避免“新人旧人一个样”现象的出现。新入院人员,试用期满经考核合格,进行初次评审定级,首次最高可评定为三级。院龄不满三年的,等级最高评定为二级。同时制定轮岗制度规范,服务提供者在工作一定年限后可以适当自主选择工作岗位。建立不合格人员退出机制,对工作态度消极、工作质效低下的,分别予以批评教育、扣奖金、离职培训、辞退等处罚,确保服务质量水平。

    类别

    时

    间 级数 考核标准 文字材料撰写 协调能力 其他专业技术要求 晋级条件

    庭审记录正确率 日常考勤 打字速度 工作年限

    审判辅助服务 七级 √ √ √ √ 审判辅助专业法律知识测试+绩效考核

    司法协警类工作 五级 √ √ √ 专业技能测试+体能测试

    文秘 五级 √ √ √ √ √ 文秘专业测试+绩效考核

    新闻宣传 五级 √ √ √ √ √ 宣传知识测试+绩效考核

    专业技术 五级 √ √ √ 专业水平测试+绩效考核

    其他 三级 √ √ √ 绩效考核

    图:分类定级考核模式(打“√”为考核内容)

    同时要增强购买服务人员的集体归属感,强化人文关怀,吸纳审判辅助人员和综合服务人员加入职工工会和各类组织,消除其与在编人员的心理隔阂,畅通诉求反映渠道,增强非编人员的归属感和集体荣誉感,激发工作积极性。

    结 语

    法院人员分类管理是法院人事制度的一次大事件,不仅关系到广大法院干警的切身利益,而且也关系到法院自身工作的科学发展。如今,司法改革已全面推行,法院向社会购买服务模式也必将全面跟进,其中面临的困难和问题也将逐步得到完善和解决,相信在不久的未来,通过上上下的共同努力,此项工作终将日趋完善,一支分类科学、结构合理、权责明确、管理规范的法院干警队伍终将建立,终将会为人民法院人才队伍建设注入更强有力的动力,为优秀人员提供更加开阔的舞台,为加快建设社会主义法治国家提供更加有力的司法保障。

责任编辑:郑州法院网编辑 禄亚楠    


 

 

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