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基层人民法院司法行政机构 职能定位和管理体制研究

  发布时间:2017-11-10 16:28:59


    人民法院司法行政工作,主要是对人民法院各项行政事务的管理,集中体现在在对人、财、物的管理和保障。党的十八大报告提出,要“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。十八届三中全会提出“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”,十八届四中全会进一步指出,“改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”,为人民法院司法行政管理的改革,指明了方向。人民法院司法行政管理,长期受地方化和行政化的影响,在实践中普在存在机构臃肿、效率不高等问题,对法院司法行政机构职能定位和管理体制进行深入分析,对推进司法行政管理体制改革,实现“人、财、物”省级统管,进而与审判权相分离,具有重要的现实意义。目前,人民法院司法行政改革与审判业务改革同步推进,司法行政的改革作为司法体制改革的重要部分,在支持和保障改革顺利进行方面,对改革的效果也会产生重大影响。

    一、现状:分工明确,各负其责,管理模式“地方化”、“行政化”

    (一)司法行政管理的定义

    行政管理是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理,行政管理的主要职能包括行政决策、行政执行、行政协调与行政监督。人民法院的行政管理是指法院的行政部门及其组成人员,依据法院的职能、性质和特点,利用行政管理的理论、手段和方法,对法院自身的行政事务进行管理的过程。法院行政管理的目标,就是逐步实现法院行政事务管理制度化、规范化和科学化,保证各项任务的顺利完成,并逐步向现代化的法院管理方向发展。司法行政管理的机构,是为辅助审判权而设置,按照美国学者亨利·戈里科的观念,这种管理主要涉及两个领域,一是法院的组织和人事管理,另一个是诉讼的运行管理,前者表现为对一般行政事务管理,集中体现在对人、财、物的管理,如对法院工作人员的考察、考评、晋升;司法考试与法官培训、法官惩戒,对法院经费的预算与保障,国有资产的管理,机关安全保卫与庭是秩序维护等,后者表现为对审判事务的管理,主要是通过对案件运行和处理过程中各个节点进行监控,对案件各项数据进行统计分析、调查研究,对审判活动规范、科学运行提供决策和指导。本文研究的司法行政管理机构,主要指对一般行政事务管理机构。

    (二)司法行政管理机构设置

    目前,我国人民法院的设置,基本与行政区划相对应,基层人民在同级党委领导下开展工作,在这种体制下,党委政府对法院的管理,特别是在对法院人员、经费等方面的管理,按照政府职能部门进行管理,从人民法院内部而言,机构设置、人事管理、经费保障、装备采购等日常行政事务管理,受制于地方党委政府和政府职能部门,比如,在机构设置上一般由劳动人事部门进行批准,法院经费由地方财政部门统一预算安排,院长、副院长、庭长、审判员等法律职务由同级人大任免,办公充设备由政府统一采购等,同时,法院也要作为行政单位,参与党委政府安排的中心工作,完成党委政府下达的各项指标任务。

    在机构设置上,地方党委政府往往参照上级法院的组织机构对基层人民法院内部机构进行设置,同时,受地方化和行政化的影响,在内部管理和日常运行上,都沿袭普通党政机关的管理方式和运行机制,从行政机构设置来看,主要设置有办公室、政治处、纪检监察室、审判管理办公室、研究室、工会等部门。

    (三)行政管理机构职能定位

    因各地法院机构设置不同,各司法行政管理部门的定位也不尽相同,司法行政管理部门机构设置和职责主要是:办公室主要职能有负责信息、简报等信材料息的编辑、上报及部分综合文秘材料,负责人大代表、政治委员联络工作,负责督查督办工作;负责本院会议和活动的组织协调工作,负责机要保密、公文处理工作,负责院值班、印章、车辆管理工作,负责档案的收集、管理、利用工作;政治处主要负责各类人员的考录、调配、考核、任免、工资福利、退休等工作,负责管理科级以下人事档案、人事信息的采集等工作,负责本院队伍的思想政治教育、宣传教育工作,负责联系本院各类新闻宣传工作,科负责本院各项日常考核工作的管理工作。行装科负责本院财务管理、经费保障、装备管理、“两庭”建设、诉讼费管理、执行款管理等工作。监察室负责本院纪检监察工作,监督、检查本院工作人员执行国家法律、法规、政策及工作纪律的情况,受理对法院及其工作人员违法、违纪行为的检举、控告,查处本院工作人员违法、违纪行为,并做出处分决定等工作。机关党委负责本院机关党的建设工作,负责本院党组织的思想建设、组织建设和作风建设,做好对党员的管理、教育、培训工作等。网络中心负责本院计算机网络的日常维护和使用,负责本院信息化建设的规划和项目建设,负责对数字法庭、视频会议等终端设备的管理和维护。审管办负责对本院案件流程信息系统的管理和监控,通过管理和监控,定期向院党组汇报审判运行情况,提供各类统计分析数据和情况报告。研究室负责本院重要文件、报告及综合文秘材料的撰写和起草工作,负责本院重大工作部署的调查研究和各种案例的编报,负责本院文书上网的统计和上传等工作。法警大队负责本院法庭值庭、刑事押解等工作,负责机关保卫工作,维护机关秩序工作,负责法警日常训练、教育培训等工作。技术科负责本院对处委托司法鉴定、审计、评估等司法委托案件的办理。立案信访部门负责对本院依法受理的各类案件审查立案,对申诉、申请再审案件立案、复查工作,负责立案分案、诉前调解和信访等工作,开展诉讼引导,提供查询咨询服务,协调原审主审法官和相关审判庭对生效裁判案件判后答疑等工作。

    (四)行政管理机构人员配置

    目前,我国人民法院在人员管理上,仍然由党委政府相关部门按照公务员或者参照公务员进行管理,这种管理模式,以管理对象的资格条件或者以职级高低为依据进行分类,这种分类下,法官或审判人员具有审判职务和行政职务双重身份,法官在承担审判业务的同时,还要承担行政管理事务和司法辅助事务。司法行政管理机构在岗位和人员设置上,由法院按照行政化管理模式,按照职务高低进行管理,在部门中设立科长、主任、副科长、副主任等行政职务,工作职责涉及文秘、档案、政工、机要、财务、计算机技术、宣传等多方面的内容。

    二、问题:机构庞大,人员众多,审判与后勤比例失调

    随着人民法院各类司法行政工作越来越具体,各类管理事务也不断细化,每项工作就成立相应的管理部门对相应的事务进行管理,造成目前法院行政管理组成部门类别繁多,职能分散,有些还存在机构臃肿、遇事推诿、互相扯皮的现象,严重影响和制约着人民法院各项工作的发展。目前,存在的主要问题有以下几方面:

    (一)机构设置方面的问题

    1、机构设置混乱。人民法院依行政区划设置,机构设置受地方党委政府相关职能部门管理,因各地经济发展水平、受理案件数量等因素存在较大差异,造成各地人民法院行政管理机构设置存在较大差异。以H省Z市14个基层法院为例,行政管理机构设置上,X市人民法院设置司法行政管理机构15个,G区法院为新设立法院,设置行政管理机构4个。

    2、机构设置臃肿。目前,由于我国法院对于法官和行政人员没有实行分类管理,人民法院司法行政管理仍然由地方党委政府沿用行政化管理模式,机构设置上受法院和党政领导个人因素影响,有些法院甚至根据自己与当地党委政府部门的关系进行设定,关系好的,多设几个部门解决职级待遇问题,机构设置冗大,以H省X市法院为例,就有内设机构32个,其中综合行政管理部门有15个,约占所有机构的一半。

    3、权力分工不一。由于我国多数法院的行政管理部门设置和机构职责也不尽统一,在纵向上,法院内部部门行政管理部门职责交叉,对一些工作简易,易见成效的工作多个部门争着管,对于一些推进过程复杂、难见成效的工作,则出现多个部门互相推诿,均不愿承担责任的情况。在横向上,各地法院职能分工也不尽相同,比如,有的法院没有设立宣传部门,宣传任务仍归研究室负责,文秘材料的写作,有的是办公室负责,有的是研究室负责。

    4、工作效率不高。因没有办案资格的人员,除了从事书记员的工作外,大部分都在司法行政管理部门,还有部分不愿意办案的法官、退二线的领导等,都安置在行政管理部门,基层法院行政管理部门人数在全院占较高比例,甚至超过一线办案人数,机构庞大,人数众多,但是实际工作效率不高。

    (二)日常管理中的问题

    1、不被领导重视。长期以来在基层法院内部普遍存在着重视审判工作,忽视行政管理工作的现象,行政管理部门人员晋升空间小,晋升慢,工作积极性不高,以致行政管理部门办事效率得不到提升。随着司法改革的不断深化,对审判为中心的各项改革被纳入法院党组重要工作日程,法院行政管理部门只是作为行使司法行政管理职能的机构,其地位和职能却被不断弱化。

    2、人员素质不高。随着审判业务部门的调整,精兵强将都选到了业务部门,老弱病残留在了办公室等司法行政管理部门,这与基层法院综合事务繁、多、杂、细、精等要求极不相适应,因为司法行政部门每项工作都有很强的专业性,比如审管办、研究室等部门更是需要既懂业务又善写作的高素质人才,就目前的形势而言,大多基层法院无法适应新形势对司法行政工作的要求。

    3、工作任务繁重。司法行政管理工作,点多面广,琐碎而又细致,各项工作的开展具有一定的专业性,信息、调研、宣传、案例编报、司法统计等工作,不仅要有一定的写作知识和技能,而且还要精通审判业务,属于“高层次的审判”,需要耗费大量的精力。目前人才配备上,还有一定的缺口,事多人少的矛盾,特别是“能干事,善干事”的精英人才缺乏,制约了各类司法行政管理事务开展。

    三、对策:机构整合,人员分流,建立统一的管理机构

    司法改革即将全面展开,基层法院无论是审判业务方面还是行政管理方面都将迎来重大调整和新的制衡,审判权力的改革,自上而下统一做出要求即可,对法院人员分类管理、人财物省级统管为主要内容的司法行政管理部门的改革,涉及全体法官和法院工作人员的切身利益,备受广泛关注。对司法行政管理机构进行改革,首先要解决好机构资源整合、人员分类管理等问题。而摆在最前面的就是机构的调整问题,机构调整要针对管理内容进行,主要分为以服务审判业务为主要内容的审判事务管理机构和以综合保障为主要内容的司法政务管理机构。

    (一)机构设置

    1、机构设置原则。一是对现有具有司法行政管理职能的部门,按照职责范围进行整合,以法官和审判机构为中心,与审判工作实际相结合,与司法改革目标相结合,与优化审判资源相结合,与新时期法院面临的工作重点相结合,在管理规范上要做到减少层级、提高效率,目标清楚、责任分明,实施到位、注重效果。二是行政管理机构的设置遵循司法工作的客观规律,坚持必要有限原则,即根据必要的职能需求设置有限的机构,努力达到机构少功能多,尽量统筹兼顾,力求精简。

    (1)司法行政管理要紧紧围绕司法改革的内容,在优化司法职权配置方面,改革和完善人民法院内部职权配置、改革和完善人民法院上下级关系、改革和完善人民法院接受外部监督与制约机制、加强司法职业保障制度。在加强人民法院队伍建设方面,完善人民法官管理和培训机制,完善法官行为规范和职业保障制度,加强人民法院党风廉政建设,改革和完善法官待遇和任职保障制度以及人民法院队伍管理制度。在加强经费保障方面,建立分类保障政策和公用经费正常增长机制,制定完善各类业务装备配备标准,规范基础设施建设的经费保障,加强人民法院信息化建设。

    (2)司法行政管理要与优化审判资源配置相结合,对审判资源的优化配置本身就是法院行政管理的过程,法院行政管理就是要解决业务审判法官与行政管理法官职能划分不明晰的问题,避免出现行政管理方面的事务也由业务审判法官承担;建立分类管理制度,对审判法官和法官助理以及从事行政管理等人员进行分类管理的规则;解决业务审判人员与审判辅助部门行政事务人员配比严重失衡问题。

    (3)司法行政管理要与法院新时期工作重点相结合,行政管理应坚持务求实效的原则,要紧密联系党委的中心工作,密切注重人民群众最现实、最关心、最直接的问题,立足于法院实际,努力实现司法公正与效率主题。要紧紧围绕和服务保障法院中心工作,积极参与社会管理创新工作,切实维护良好的社会管理秩序,深入推进公正廉洁司法工作,切实提高司法公信力,加强法院对外的沟通交流,有效借助党委政府与社会各界力量。要紧紧围绕能动司法,密切联系能动司法制度建设的着力点,建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制,促进社会矛盾纠纷多元化解决机制,建立健全参与社会治理机制,能动地促进社会管理创新,建立健全涉诉民意沟通表达机制,能动地提升司法公信力,建立健全便民诉讼机制,能动地服务涉诉群众,建立健全审判经验总结机制,能动地指导法官办案。

    2、组织机构设置。法院承担的行政管理事务,既涉及上级机关、下级法院之间的纵向工作,又涉及与其他法院、外单位之间的外部性工作,既涉及法院办公条件的工作,又涉及干警学习和生活条件的工作,既涉及人的工作,也涉及财、物的工作。按照司法改革的目标和要求,打破原有的设置和管理模式,对现有具有管理事务管理功能的机构进行整合,设立分工明确、精简高效的管理机构,有利于推动法院司法改革的深入开展。但是,对机构的整合和设置,涉及各方面的利益,在一定程度上对基层法院来说,在人员编制、干部职级待遇等方面,可能会丧失部分既得利益。如果对综合行政部门进行整合,需要在不影响自身利益的情况下,自上而上强力推进。

    (1)对办公室、政治处、装备科、后勤服务中心、工会、机关党委等部门进行整合,设置政务管理办公室,负责处理与审判事务非直接相关的保障类综合行政事务,包括文秘、信息、经费、装备、对处联络、宣传、人事管理、党务等管理事务。

    (2)对审管办、技术科、信访科、诉讼服务中心、网络中心等部门进行整合,设置审判管理办公室,主要处理与审判业务相关的支持性行政工作。

    (3)对纪检监察、法警队等部门,因工作职能的特殊性,应予以保留。

    3、工作制度和评价指标。以建立完善法院《绩效目标量化管理规定》为支点,进一步细化审判管理的各个环节,将审判管理与综合目标量化管理规定相结合,完善规范各种审判管理制度。一是完善和严格落实案件流程管理制度、案件审限监督和曝光制度,定期对审理和执行案件流程管理进行跟踪督查,及时启动预警机制。二是建立事前事中监督管理操作规程,将操作规程进一步明确化、具体化,使监督管理有章可循。三是完善案件事后监督检查机制,落实一整套审判质量监督结果运用体系。四是建立畅通多元的奖惩制度,对案件的质量问题实行错案责任和差错责任追究制度,制订《法官办案绩效奖励和处罚办法》,对法官办理的各类案件进行分解计分,按季积分,按分奖励,激发办案法官的效率意识、质量意识和责任意识。

    4、强化内部监督。一是建立案件宣判前的案件质量控制机制。在案件审理中心,主审法官按照合议制或独任制审理案件,形成的裁判文书根据案由分类送相应专业审判指导组审核会签。对主审法官与专业审判指导组意见不一的案件,可在一定范围内沟通协调,协调不成的,原则上由分管副院长提交审判委员会决定。二是建立案件宣判后的案件质量控制机制。规定办结的全部刑事、民事、行政和执行案件必须经案件质量评查合格后方可归档。三是建立执行和信访过程中的案件质量控制机制。对在案件执行中发现的案件质量问题,及时组织原承办人包案;对执行过程中的司法裁决,及时交由原合议庭办理;对审判、执行中的评估、拍卖事项,及时交由专门部门办理。

    (二)人员管理

    根据法院从业人员的职责和性质,法院工作人员大致分为三类:法官、司法辅助人员、行政管理人员。法官享有审判权,直接参与案件审理,是法院人员组成的主体。司法辅助人员是法官开展审判工作的协助者,没有独立的审判权,但是在法律规定的职责范围内有一定的司法权力,包括法官助理、书记员、司法警察等。行政管理人员依职责,主要包括行政人员、后勤人员、党务人员、政工人员及专业技能人员。机构改革后人员管理。对行政管理部门机构进行精简,按照岗位合理配置人员,要坚持以下原则:

    1、以岗定员。目前,法官与行政管理人员均照公务员进行管理,具体人数、级别由地方编制委员会确定,因受地方化和行政化的影响,容易造成冗员。在改革时,要明确司法行政机构的职能,明确每个岗位的职责和目标任务,根据工作量核定人员配置标准,实行绩效考核,切实提高工作效率。

    2、依职定员。司法改革后,对人员按照法官、辅助人员和行政管理人员分别进行管理,行政管理人员依然要按照公务员行政管理模式进行,设置一定的职级和职务,行政管理部门中具有审判资格的人员,应当在法官和行政管理人员中作出选择,以确保人员管理的统一性。同时,作为审管办和研究室,因其工作职能是服务审判,其负责人应具备审判资格,应当按照法官序列进行管理,其法官员额依实际情况确定,其他行政管理机构人员,应当完全按公务员进行管理,以促使具有审判资格的人员,尽可能回归审判一线,充实审判力量。

    3、引入社会购买服务。从目前情况来看,在法院工作的行政管理机构工作人员中,仍以法学类专业人数较多,与行政管理机构职能的专业性是不适应的,随着行政管理职能分工的细化和专业化,行政管理机构也需要更专业的服务,大量的法学专业的人员留在行政管理部门从事非法律专业的管理事务,是不科学的。为做到人尽其用,应将这些法学专业的人员充实到审判业务部门,以缓解基层法院普遍存在的案多人少的矛盾。为解决行政管理的空缺,对非法学类的行政管理机构、部分审判辅助岗位,可以通过外包的方式,向社会购买服务。如书记员、档案员、网络技术员等,可以由法院自行聘用或者由统一的劳务派遣单位向法院派遣。在这类部门中,除保留少量具有法院编制的正式人员负责管理处,具体承担管理事务的人员,均可以是法院编制以外的派遣人员。通过购买社会服务,引入市场竞争节约成本,也可以提升行政管理专业化水平,提高行政管理机构工作效率。

    4、人员的衔接。近年来,随着改革开放的不断深入和经济社会的不断发展,大量矛盾纠纷涌入法院,各类案件数量不断增加,且呈逐年上升趋势,案件明显增多,办案的质量、效率、信息化要求也越来越高,增加了很多工作量。随着案件的不断增长,法院各类工作人员也不断增加,而受编制限制,各地法院都有或多或少的超编人员,有的是地方行政或事业编制,有的是经费自理人员。同时,为缓解案件增多带来的压力,法院采取招录合同制司法辅助人员、劳务派遣等方式,招录了一批人员到法院工作,如果解决不好,将极大影响其工作积极性,进而影响审判工作的正常开展。

    5、经费保障。按目前经费保障来看,财政部门按照普通行政机关进行管理,编制预决算,虽然相比其他单位已经较高,但随着物价上涨,办案数量和办案难度增加,办公和办案成本也相应提高,目前的保障水平已不能满足实际工作所需,实行人财物省级统管后,经费保障上应当综合考虑各地经济发展水平和地区差异。

    结   语

    通过对基层人民法院现行的行政机构的职能定位和管理体制的现状进行了研究分析,分析了在目前行政管理体制下存在的问题,针对问题提出了对现在行政管理机构进行整合的构想,对即将全面开展的司法体制改革提供参考。

责任编辑:郑州法院网编辑 禄亚楠    


 

 

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