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行政审判的价值目标和实现方式

  发布时间:2008-12-02 09:49:21


    在民事、刑事、行政这三大类诉讼当中,公正与效率各自的内容及价值标准存在较大差异。长期以来,在学术界关于行政诉讼价值目标的讨论中,极少有人提及行政审判在解决争议方面的职能作用,在审判实践中,强调行政审判是对行政机关的司法监督的主张又比较突出。而在2007年召开的全国行政审判工作会议上,罗干同志和肖扬院长都突出强调了行政审判在解决行政争议方面的重要性。因此,对于行政审判的主要价值目标和实现方式,已经到了应当重新审视的时候了。

    一、行政审判的价值目标

    “行政诉讼制度在我国诞生的重要政治意义使我们习惯了更多地从政治的角度认识行政审判的价值功能,即对公民权利的保护和对行政机关的监督,甚至还包括对行政机关依法行政的支持。”而现行行政诉讼法关于行政诉讼制度主要内容的设计也突出体现了司法对行政的监督,比如,行政诉讼法关于对违法的行政行为一律撤销的规定,在对违法行政行为制裁的严厉程度上甚至超过了美国、法国这样的西方国家;而另一方面,行政诉讼法关于受案范围的限制又明显地体现了对行政机关不受法律制约的支持。

    我国正处于经济体制转轨和社会转型期,解决社会矛盾的压力和客观需要给行政审判工作提出了以解决矛盾为主要任务的要求。秩序是社会发展的基础,而争议是对秩序的损害。如果争议得以解决,秩序得以恢复,那么当然会促进社会的良性发展。事实上,在任何社会状态下,人们真正关心的都是自己的利益,而不是他人的行为是否“违法”。在过去的行政审判实践中,不顾当事人的请求,在争议之外对行政机关实行“无情打击”的做法表面上体现了司法对行政的监督,事实上等于在当事人提起的争议之外对行政机关挑起了新的争端,损害了原本稳定的秩序,其根本的问题就在于对行政审判的价值功能认识的错位。因此,应当将公正的解决行政争议作为行政审判的最终价值目标。

    二、影响和制约行政审判价值目标实现的因素

    当前制约和影响行政审判公正与效率的因素多而复杂,如社会因素,法律制度因素等等。总的说来,影响行政审判价值目标实现的因素主要有如下几个方面:

    其一,转型期社会大变革,经济关系重新调整,不仅变化快,而且变动大,一方面使市场经济秩序一度混乱,另一方面也使行政机关不能给自己准确定位。改变原经济主体间的关系及实现政府职能的转变要求法律制度与之适应,但从目前来看相对滞后。

    其二,行政审判作为解决行政争议的机制与手段,很长一段时间不为人们所熟悉与认可,旧机制与手段的干扰严重,政策调整与法律调整并存,破坏了行政审判环境,特别是传统观念在很大程度上制约了行政审判的开展。

    其三,审判组织行政化。在审判实践中,合议庭的裁判意见,往往要经庭长、分管院长甚至审判委员会层层批准,形成了审判工作层层负责的不正常的审判体制。这种行政化审判模式违背了《行政诉讼法》关于人民法院审理行政案件依法实行合议制度的规定,在弱化了合议庭职能的同时,也在人们当中形成了一种错误观念,认为案件的审理结果寄取决于庭长、院长等领导身上,“有事找领导”,而不考虑法律如何规定。这种组织模式不但破坏了合议制度,也是对司法独立原则的否定。

    其四、法院还未能做到真正的依照法律独立行使审判权。由于法院的人、财、物受制于地方政府,因此,法院在行使审判权时,或多或少地受到地方政府的干涉,使法院行政审判工作无法处于一种超然的状态,影响了公正司法。

    三、行政审判价值目标的实现方式

    (一)积极稳妥受理行政案件

    在我国当前的转轨体制下,许多社会转型中的问题属于制度不完善或者发展中的问题。有不少是敏感的社会问题,其中大部分不具有可诉性,即使是可诉的,也有很多不是单靠法官、法院和法律就可以解决的,需要各方面力量互相配合才能取得好的效果。因此,一个具体的行政争议和矛盾纠纷能否在当前纳入行政诉讼的范围,需要从全局的角度作综合考量。这里要注意两个方面的问题:一是要准确理解行政诉讼法和最高院司法解释关于受案范围、起诉条件、诉讼主体资格、起诉期限等规定;对各种新类型行政争议、敏感性大的案件是否应当受理的问题,要极为慎重对待,加强事先调研和预判,确保进来的最终能出得去。对于确实不宜通过行政诉讼解决或受理后将产生难以预计的不良社会后果的,也要善于分解疏导矛盾,指引当事人寻求其他有效的救济途径。二是要防止将法院审理与政府机关、信访部门的调处对立起来,认为行政案件的起因都是行政机关,应由行政机关自已解决而不应将矛盾推向法院。要充分认识到行政诉讼是调节行政关系矛盾的“化解器”和“减压阀”。

    (二)灵活运用裁判方式,实现“两个效果”统一

    审判工作特别是行政审判工作从来就不靠象牙塔里单纯的推理演绎。活生生的现实中的矛盾纠纷,需要法官在社会主义法治理念指引下,充分发挥政治智慧和司法智慧去加以评价和解决。服务大局的社会主义法治理念对司法活动提出的要求是法律效果和社会效果的统一。具体在行政审判活动中,必须要注意以下几个方面:

    其一,要立足法律效果,兼顾社会效果。裁判首先在法律上站得住脚,然后考虑社会接受的程度。如果走法律途径有障碍而社会需要解决,或者法院能够裁判而社会难以接受的,往往要考虑通过其他途径稳妥解决。

    其二,要立足合法性审查,兼顾合理性要求。强调合理性是基于裁判社会效果的考虑,如果大量的行政行为合法不合理而被法院维持,会极大地破坏司法公信。因此,对严重的不合理问题要上升到合法性高度加以判断,并通过裁决加以纠正。但同时也要把握好度,不能走到以司法权代替行政权的极端上去。

    其三,裁判方式选择要立足合法,兼顾其他。要充分、合理、灵活运用行政诉讼法和最高法院司法解释中确立的维持判决、撤销判决、驳回诉讼请求判决和确认违法或合法的裁判方式。认真做好和解工作。选择适当的裁判方式是司法立足法律效果和社会效果的有效结合,不仅可以有效防止因裁判不当使法院形象受到损害,而且可以留有余地,为后续矛盾化解工作争取空间、时间,营造有利于解决当事人实际问题的环境与氛围。

    其四,延伸办案效果,拓展服务领域。首先,探索案结事了的有效途径。有些案件案了事也了,有些案件案了事未了,需要寻找其他方法化解争议,如督促行政机关自行纠错原告撤诉,当事人案外和解原告撤诉等。其次,妥善处理与行政机关之间的关系。沟通联系,处理好诉讼内外关系。法院与行政机关要建立良性互动机制,防止关系过热或过冷,保持信息对称,进一步改善行政审判司法环境。再次,注重发挥司法建议的独特作用。事实证明,向行政机关发出司法建议是监督行政机关依法行政的有效方式和手段。被纳入行政诉讼的具体行政行为,大多数没有原则性和根本性的违法情形。但其中不少也存在着或大或小的瑕疵。对于在行政审判中发现的一些不能或不必要以实体判决方式加以纠正的问题,发出司法建议要求行政机关加以重视并自行完善、纠正,就是最直接有效的方式。同时相对于判决撤销具体行政行为来讲,司法建议也是行政机关更易于接受的方式。

    责编/小黄



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