在我国当前的理论和实务中，为了便于对具体行政行为定位和规范，按照行政主体意思表示的构成要素和行为程序所形成的固定的、共同的典型特征，将其进行类型化，称为行政行为的模式，即行政行为的形态。 从我国当前行政理论和司法实践看，具体行政行为的模式有行政许可、行政确认、行政征收、行政给付、行政处罚、行政裁决、行政强制、行政合同等， 每一类行政行为在进入司法审查时所适用的审查标准和审查方式均有所不同，因此对一些行政行为进行类型化分析显得非常必要。当然，上述这些具体行政行为的模式不可能包容所有的行政行为，一些非模式化的行政行为在现代行政过程中不断出现。本文探讨的即是一种非模式化的行政行为，通过探讨，我们希望能将其类型化，或者能对该行为所呈现的法律特征进行归纳，以便能准确的界定其能否进入司法审查的范围，以及如何进行审查。本文行政行为是教体局作为用人单位的主管机关，在毕业生与用人单位所签订的就业协议上以盖章的方式表现出来。毕业生与教体局的行政争议形成过程大致如下：薛某2007年从某大专院校毕业后，与某高级中学签订了就业协议，该学校的上级主管部门教体局也在该协议上盖了章，薛某凭着就业协议顺利地被派遣，就在薛某准备办理下一步就业手续过程中，教体局却提出薛某不符合他们招聘教师的条件，故通知学校收回与薛某签订的就业协议。薛某以就业协议属于行政合同为由，向法院提起诉讼，要求教体局继续履行合同。

    本文的探讨，首先有一个前提需要确定，即某市教体局在就业协议上盖章究竟起到什么样的作用。本案在二审的庭审过程中，双方对于盖章行为所产生的后果说法大相径庭。上诉人薛某称盖章就意味着教体局同意薛某成为公办教师，应当为上诉人办理相关的就业手续；而教体局却称盖章时为了薛某办理派遣手续的方便，并不代表同意薛某成为公办教师。对各自的说法，双方均没有任何法律、法规或规范性文件作为支持。就在对案件的处理一筹莫展的时候，一次协调的过程中，教体局终于认可，按照以往的惯例，教体局在协议上盖章就意味着同意当事人成为该学校在编教师。对于这种惯性操作，没有任何规范性文件为依据，但多年来都是这样办理。按照教体局的认可，本文就基于这样的一个前提展开。

    一、某市教育局在就业协议上盖章行为的性质

    长久以来，在我国的行政体制中，一直存在着“干部”这个概念，虽然这个概念在近年来的行政立法中已不常使用了，但他在人事管理中却始终存在着，成为国家干部，就意味着纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利。在计划经济时代，毕业生无需和用人单位签订就业协议，毕业生就业完全纳入国家的计划———由国家统一分配，那时候毕业生凭“派遣证”到单位报到就业。而对于用人单位而言如果其没有用人自主权，就要由行政机关任用。在进入市场经济后，随着毕业生分配制度和人事制度改革的不断深入，高校毕业生的就业逐渐执行在国家就业方针指导下的双向选择。于是就有了介于国家分配(派遣)和市场寻找(劳动合同)之间的就业协议，也就有了行政机关在就业协议上的签章的行为。按照习惯做法，本案的当事人与学校签订就业协议后，为了能够成为纳入国家行政编制，由国家财政负担的公职教师，还必须由学校的上级主管部门同意，否则一系列就业手续无法办理。于是在用人单位的主管部门签章一栏里，某市教育局必须盖章同意。因此某市教育局在协议上盖章的行为意味着对当事人薛某的是否成为公职教师的人事问题，这里涉及的是当事人的人事管理事项，因此可以将其定位于人事管理的行政行为。

    二、行政机关对公民的人事管理行为的可诉性。

    本案因某市教育局的人事管理行为而产生争议。对于人事争议能否纳入司法审查的范围，法院一直持以谨慎的态度。在行政诉讼法已经颁布实施十多年后的近两三年内，才有屈指可数的几例人事争议进入了法院的视野。而相当多的法院还是将此类行为作为行政机关的内部行为不予受理。现行的法律对人事管理行为的相关规定是我国《行政诉讼法》第12条第（3）项的规定，“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，不属于行政诉讼的受案范围”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条对上述条文做了进一步的解释：“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的规定”。上述法律和司法解释所排除的行政行为，通常被理解为“内部行政行为”。从上述规定所设定的排除标准看，不属于行政诉讼受案范围的内部行政行为，只发生在行政机关和行政机关的工作人员之间，所涉及的只是对行政机关工作人员的奖惩、任免等人事管理事项。 从上述的两个标准考量本案人事管理行为的可诉性，首先主体标准，当事人并不符合，当事人还没有成为国家公职人员，更不是行政机关的工作人员，某市教育局作出的人事管理行为不可能涉及有关行政机关工作人员的人事管理事项。因此，从理论上讲，本案某市教育局对当事人作出的人事管理行为，并不属于行政诉讼法所排除的内部行政行为，法院受理此案件不存在法律上的障碍。

    但不可否认的是，将人事管理行为纳入司法审查，却存在许多法律适用上的空白和判决生效后执行上的困难。对于人事管理行为，目前还缺少程序法和实体法的规范，予以司法审查，缺乏相应的评价标准。另外行政机关的人事管理行为具有及时性、不可逆转型性的特点，一旦错过了某一时期某一特定的人事政策，即使法院经审查认为人事管理行为违反法律规定，也很难对这种行为进行补救。司法实践中为数不多的几起审查行政机关招录公务员的案例，均以确认违法为主要的判决方式，实际上并没有达到当事人最初的诉讼目的，难以弥补当事人的实际损失。因此，即使在法律上也不存在障碍的情况下，从目前的实际困难考虑，很多法院对涉及人事管理事项的行政行为也较多的选择了不予受理。这也符合现阶段法院自身承受能力的客观状况。当然，处于司法对现实的回应，即便这种状况有其存在的理由，也应该是暂时的。以积极的态度回应现实的司法需求，救济影响当事人的重大权益，分配和维护社会认为是正确的价值，这不仅是社会对司法的制度期待，也是回应性司法所应当承担的时代责任。

    三、在本案的人事管理行为能够纳入司法审查的前提下，看对某市教育局行政行为模式的界定，对诉讼结果的影响。

    对行政行为模式的选择，不仅会影响当事人的诉讼请求，也会限定司法审查的方向。本案某市教育局在就业协议上盖章的行为是不具有典型模式化特征的行政行为。如果将这种行为给予模式化，在其是行政合同、还是行政批准行为的争议中，笔者还是倾向于行政批准行为。因为从行政行为的意思表示要素和其行为程序看，这种盖章的行为具有行政行为的单方性和强制性和无偿性。在签订就业协议的过程中，某市教育局不参与学生与学校之间的是否选择对方的协商，也不在协议中约定某市教育局和毕业生双方的权利和义务，更不明确某市教育局实施行政管理的目标任务，因此很难将其与强调合意、协商等行政民主精神和契约自由精神的行政合同联系起来。 所以，将本案的就业协议作为行政合同，不但缺乏理论基础，而且因为没有权利义务关系的约定，也不具有对当事人进行实体救济的可能。

    本案某市教育局在就业协议上签章的行为，毕业生薛某将其理解为是一种行政聘用合同，所以其诉讼请求是请求继续履行合同。当然，如果法院认为本案的就业协议不属于行政合同的范畴，那么，当事人的该请求在程序上即被驳回。假如当事人将其理解为一种行政批准行为，那么本案某市教育局在就业协议上的盖章的行政行为，是根据当事人的申请所作出的，具有明显的授益性，该行为本身没有损害当事人的合法权益。 其应该就本案中阻却当事人权利实现的后来某市教育局作出的 “收回协议”的通知提起诉讼。对该行政行为的审查，由被告某市教育局承担举证责任，从举证责任的义务负担上对当事人薛某来讲更为有利。

    三、从本案看毕业生就业协议的规范

    从目前对于毕业生就业协议的相关法律规范看，对就业协议上签字的三方：用人单位、学校和毕业生本人的权利和义务，1997年3月24日国家教委颁发的《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》均作了原则性的规定。但对于用人单位的上级主管部门在就业协议签订过程中的相关职责和作用没有相应的规定，导致毕业生和用人单位的主管部门发生争议后不但在解决途径上困难重重，也使法院的司法审查无法可依。从目前我国毕业生就业政策和人事制度改革的发展趋势看，这类就业协议可能还要在相当长的一段时间内被广泛的应用，因此，建议从制度建设的层面上逐步规范此类行为，为大学生就业创造更加规范有序的就业环境。

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