国家赔偿是指国家机关及其工作人员因违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成的损害由国家负责赔偿。国家赔偿责任是国家由此产生和承担的赔偿责任。国家赔偿责任的主体是国家；产生原因是国家机关及其工作人员在执行职务过程中的违法行使职权行为；范围包括行政赔偿、刑事赔偿和非刑事司法赔偿三部分。需要说明的是，以上是明确了我们的观点，实际上，理论界和实务界对国家赔偿责任的性质、主体以及责任承担中国家、个人和单位之间关系等问题，争议很大。本文仅对此作初步探讨。
一、国家赔偿责任应是国家的自己责任
（一）我国立法中没有明确国家赔偿责任的主体
考察我国有关国家赔偿责任的立法规范，没有明确国家赔偿责任的主体究竟是国家、单位（国家机关）还是个人（国家机关工作人员）。
《宪法》第41条规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”《行政诉讼法》第６７规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”《国家赔偿法》第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”上述条款只规定了公民、法人和其他组织受国家机关及其工作人员违法行使职权侵害的求偿权，没有明确承担国家赔偿责任的主体。
《民法通则》第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”该条也只是笼统地规定了公务侵权应承担的民事责任，并未明确区分国家赔偿责任与公务员个人责任，未明确责任主体。
《国家赔偿法》第2条第2款规定“国家赔偿由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务”，提出了国家赔偿义务机关的概念，即本文所说的“单位”（国家机关）。以行政赔偿为例，即“行政机关”。《行政诉讼法》第６８条第1款规定：“行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民，法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。” 该规定虽明确了行政机关或其工作人员侵权应承担国家赔偿责任而非公务员责任，但仅限于行政机关具体行政行为侵权所造成的损害。我们不能据此推定所有执行公务的侵权行为均应由国家单独负赔偿责任，而不及于公务员。
法律规定了追偿权。《行政诉讼法》第６８条第２款“行政机关赔偿后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者其全部赔偿费用。”《国家赔偿法》第１４条第１款规定“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”上述规定引出了本文要说的“个人”责任问题。国家机关承担赔偿责任，国家机关保留对责任个人的追偿权，是否改变国家赔偿责任是国家责任的性质？
国家赔偿责任的主要方式是支付赔偿金，“返还财产或者恢复原状”不能的，最终也落实为赔偿金，关键是“支付赔偿金”的履行。《行政诉讼法》第６９条“赔偿费用，从各级财政列支。各级人民政府可以责令有责任的行政机关支付部分或者全部赔偿费用，具体办法由国务院规定。”《行政诉讼法》明确规定了政府可以责令有责任的行政机关支付部分或者全部赔偿费用，《国家赔偿法》无此规定，《国家赔偿费用管理办法》第8条“国家赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政机关申请核拨。”第10条规定“财政机关审核行政赔偿的赔偿义务机关的申请时，发现该赔偿义务机关因故意或者有重大过失造成国家赔偿的，或者超出国家赔偿法规定的范围和标准赔偿的，可以提请本级政府责令该赔偿义务机关自行承担部分或者全部国家赔偿费用。”对此，两者是一致的。但行政机关或国家赔偿义务机关对其工作人员的追偿是“应当”；而国家财政向有责行政机关或国家赔偿义务机关的追偿（严格上不能说是追偿）则仅是“可以”。可以说，所有被确定承担赔偿责任的行政机关都是有责任的，那政府何时何种情况下可以责令行政机关支付赔偿费用就没有操作标准了。实践中，法院的赔偿决定判令行政机关支付赔偿金，其推三阻四，迟迟不支付，道理在于此，究竟是国家责任还是单位责任，单位先支付了赔偿金能否从财政上收回，都不确定，没有几个单位痛快支付的。能否说谁支付赔偿金就是谁承担国家赔偿责任，就是国家赔偿责任的主体？
（二）国家赔偿责任应是国家自己责任的理论分析
理论界对国家赔偿责任的认识一直存在着“国家责任说”和“代为责任说”的分歧。“国家责任说”认为，国家赔偿责任是国家的自己责任，国家对其公务人员在其职务行为范围内的损害赔偿承担责任。一方面，国家赔偿能更好的保证损失的及时足额偿付，国家的财力较之公务人员个人更为雄厚；另一方面，国家应当承担公务人员工作的损失风险，以鼓励公务人员的创造精神和进取心。国家公权力本身具有被滥用、侵犯第三人合法权益的危险，国家既然将行使权力委托给公务人员，就必须对其委托行为所带来的危险自负其责。只要损害的发生是执行公务的结果，即使公务人员无过错，国家也应负赔偿责任。受害人无需指明具体加害人，也无需证明该人存在主观上的过错。即使公务员执行职务中有故意或过失，但受害人只能向国家请求赔偿，不得直接向公务员请求赔偿。
尽管国家自己责任说有利于保障受公务侵权的行政相对人，但各国《国家赔偿法》对其运用都很谨慎，仍以代位责任说为通说。代位责任说认为，作为雇主的国家必须对雇员公务员执行职务上的侵权行为负责，国家代替公务人员向受害人承担赔偿责任，国家向受害人赔偿后，再向有过错的公务人员追偿。该说的国家赔偿仍然要以公务人员存在过错为要件，这是国家承担赔偿责任的前提，也是国家向公务人员追偿的理由。公务员没有过错，不构成赔偿责任的，国家也没有理由代位赔偿。实践中大量存在公务员无过错、纯公务过错，但相对人却受到损害的情形，如公有公共设施致害，相对人不能获得赔偿是不合理的。
随着社会管理事务的日益复杂，区分个人行为与公务行为变得十分困难，公务过错和个人过错的区分对相对人而言也是不容易的，受害人常因无法区分国家承担责任还是公务员个人承担责任而投诉无门，即使确定了由公务员个人承担的赔偿责任，也因公务员个人财力有限而无法获得圆满的赔偿。基于此，各国逐渐呈现出国家责任与官员个人责任一体化的趋势，总的方向是扩大政府责任，减少官员个人责任，直到公务员个人责任完全为政府责任所吸收。1961年美国联邦侵权赔偿法的修正案规定，对于因政府雇员驾驶机动车导致的赔偿中，被诉人只能是政府而不是雇员。 法国也把绝大多数公务员侵权行为均归结为公务过错，拓宽了公务过错的内涵和外延，凡与公务有瓜葛的过错，均可视为公务过错，造成损害的赔偿责任均由公务部门承担。实践中，公务员个人承担赔偿责任的情况日趋减少。
（三）国家对国家机关及其工作人员赔偿费用的追偿不能否定国家自己责任的性质
公务员个人赔偿责任被国家责任所吸收的趋势并不排斥追偿权的存在，即大多数国家对有故意或过失的公务员享有追偿权。但在实践中，追偿权更多是一种纪律责任追究，而不是赔偿费的追偿。少数构成犯罪的公务员，会在刑事附带民事诉讼中被刑事判决判令支付给受害人赔偿金。有的公务员心里有愧自愿赔偿受害人，或者为了争取受害人的谅解、免除自己被纪律处分或刑事责任的追究，与受害人协商赔付部分费用。实践中绝大多数情况是国家机关支付赔偿金后，对相关责任人员不了了之，或者简单行政处分了之，更有甚者虽作了处分、离职决定但等事件平息后又官复原职。这实际上就把行政诉讼法和国家赔偿法设定的国家对责任人员的追偿权架空了。还有政府可以责令有责任的国家机关支付部分或者全部赔偿费用的规定，实践中也是形同虚设。通常是有责任的行政机关抵制、拒不先行支付赔偿决定书决定的赔偿金，赔偿决定也没有法定的执行机制，也未发生过政府责令有责任的国家机关支付赔偿费用的情形。与其实践中将立法架空，不如理顺国家赔偿责任承担主体的顺次。我们认为，出现法定国家机关应予赔偿的情形，并被法院的赔偿决定确定赔偿金额后，受害人拿着赔偿决定书直接向同级政府财政申请支付赔偿金，即国家首先对外整体承担赔偿责任。国家对受害人赔偿后，分情况对有责任的国家机关追偿，责令其承担部分或全部赔偿费用。国家机关无论是否被政府追讨赔偿费用，其应当依公务员过错程度向公务员追偿部分或者全部赔偿费用。按照这种思路，受害人再不必担心拿到法院生效的赔偿决定却拿不到赔偿金的问题；国家不必担心其国家机关不负责任、不依法谨慎用权或者滥用职权，因为由此产生的赔偿费用，国家财政是要向其讨要的；国家机关要从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中拿出国家代其支付的赔偿费用，那他就必须向有责任的工作人员追偿。理顺这样的赔付次序，就能扭转现在受害人得不到赔偿金，国家不向有责国家机关追要，国家机关不要有责工作人员追偿的恶性循环。
按照现行立法，赔偿义务机关先行支付赔偿金，然后向同级财政申请核拨，或者按我们提出的思路，由财政先向受害人支付赔偿金，然后再向由则国家机关，或者国家机关向有责的工作人员一级一级追偿，这关涉的都是赔偿费用从哪支出，如何支付的问题。这是立法机关和国家政府基于适度赔偿责任约束公务员依法行使职权和确保工作积极性、行政效率平衡考虑后，进行的制度设计。对受害人而言，他们关注的是受到国家机关不法侵害时，更有保障的得到赔偿金，而不管哪家赔钱，最好是路径越简便越好。国家赔偿责任作为国家自己责任，国家整体赔付后再向有责机关和个人追偿的路径是最顺畅，最利于实现国家赔偿制度约束国家及其工作人员和赔付受害人的双重目的。
（四）国家单独承担赔偿责任的情形
可以分为两类，一类是受害人只能向国家请求赔偿，不得向公务员个人请求赔偿。国家对受害人赔偿之后，也不再追究公务员的责任，这类赔偿发生在无过错或只有公务过错而无个人过错或轻微过错时；另一类是国家赔偿受害人之后，还可要求有故意或重大过失的公务员支付全部或部分赔偿费用，这类赔偿则发生在公务员个人有一定过错情形下。不论国家是否追偿，应当明确的是，是国家在承担赔偿责任，追偿只是国家与其机关和机关工作人员之间内部责任的分担。
国家机关及公务员的纯公务行为，造成特别损害的，公务员有故意或重大过失的公务侵权行为，或公务员只有轻过失的公务侵权权行为，均由国家负责赔偿，受害人不得向公务员个人请求赔偿。纯公务行为造成的特别损害一般由国家单独赔偿，如冤狱、公有公共设施致害、公共征收造成的损失等；纯公务过错造成的损害，即使公务员执行职务中有故意或过失，但受害人只能向国家请求赔偿，不得直接向公务员请求赔偿，全部由国家赔偿，公务员个人不承担赔偿责任。如日本、美国的刑事补偿冤狱赔偿均承认即使公务员无过错，国家仍须负赔偿之责。瑞士联邦政府对受害人负直接赔偿责任，而国家公务员不负赔偿责任，如公务员行为有故意或重大过失联邦政府可追偿。
二、公务员个人责任
公务员个人责任从两个层面来理解：
一是在国家赔偿责任下，公务员因故意或者重大过失，在行政机关赔偿后被追偿而承担的部分或者其全部赔偿费用。从法律用语来看是追偿赔偿费用，是国家赔偿责任下的公务员个人责任。虽然公务员个人支付部分或者其全部赔偿费用，但这是在国家及其行政机关作为与行政相对人对立的一个整体先行赔偿相对人之后的追偿，不能因此改变国家赔偿责任是国家责任的性质。对行政相对人而言，行政机关和其工作人员只要是因公务行为侵害其合法权益就直接向国家求偿，对国家内部行政机关和其工作人员责任如何分担，行政相对人是不关心的，只要能获得赔偿金。此时，受害人既可向公务员个人请求民事赔偿，也可以向国家请求赔偿，司法机关不得排斥受害人的选择诉权。民事赔偿和国家赔偿不重复计算，民事赔偿的数额要从国家赔偿金中扣除。实际上，我国依然是采用的仅向国家申请赔偿，而公务员无需负直接赔偿责任。除被追偿支付部分或全部赔偿费用外，还要对有故意或者重大过失的责任人员给予行政处分，构成犯罪，应当依法追究刑事责任。行政处分或刑事责任，也是公务员个人责任的承担方式。
二是纯粹的公务员个人责任，国家不承担责任。与公务完全无关的公务员个人侵权行为，受害人无国家赔偿请求权，只能通过民法向公务员个人请求赔偿。《国家赔偿法》第5条规定对“行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为”，国家不承担赔偿责任。纯公务员个人赔偿责任具有两个特征：一是公务员行为与公务无关，即使有关，也须以公务员有故意、恶意为条件。在执行公务中，无任何过错或只有过失而无故意的，个人一般不负赔偿责任。二是对公务员作为自然人的纯个人行为，如犯罪行为、公务执行中的个人过错行为，受害人依民法请求公务员个人负赔偿责任，一般不得以国家赔偿法请求国家赔偿。主要情形有：1．与国家公务无关的纯私人民事行为致害的，公务员负个人侵权赔偿责任。如税务管理员与邻居打架致人伤害。这类行为，公务员虽具有公职身份，但其行为与公职没有任何关系，是纯私人行为，国家不承担责任。2．与执行公务无关的个人犯罪行为致害的，由公务员个人承担民事侵权责任。如公务员犯杀人、盗窃等罪致害的，均由个人赔偿。3．公务员执行公务时有严重个人过错致害的，一般由公务员个人负赔偿责任。“个人过错”与公务过错相对，指公务员执行职务中有故意、恶意或重大疏忽、超出职权范围的行为。如执行公务中，公务员有谋取私利或打击报复等个人目的，或公务员行为的性质已不属于公务应有范围，如公务员的殴打、诽谤、恶意引起的侵权行为，在美国对此国家不承担赔偿责任，由公务员个人承担。
三、单位责任
按现行立法，单位国家机关负责赔偿是法定的赔偿责任承担，即国家赔偿责任的具体先行履行。国家机关先行赔偿后，再向政府财政申请核拨，但申请核拨时，财政机关发现赔偿义务机关因故意或者有重大过失造成国家赔偿的，可以提请本级政府责令该赔偿义务机关自行承担部分或者全部国家赔偿费用，这可理解为国家机关被国家追偿赔偿责任。此外，国家机关赔偿后，应当责令有故意或者重大过失的国家机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用，这是国家机关对其工作人员的追偿。
不论立法意图，还是实践运作，国家赔偿责任中国家机关的单位责任与国家责任是密不可分，是一体化的。毕竟国家是个抽象的政治概念，它必须具体化为一个个的国家机关，因此，抽象的国家赔偿责任，国家自己责任，必须由国家的具体机关来承担。国家赔偿责任的最终落实还在于赔偿金的支付。不论现行的国家机关先行支付，再向政府财政核拨，或是受害人直接向政府财政要求支付，政府支付后再向国家机关及其工作人员追偿，选择何种方式都只是国家责任下国家与其机关以及机关工作人员内部责任划分问题。如着眼利于受害人求偿而言，应该是后一种方式更好。眼下“国家赔偿法就是不赔法”的尴尬，也迫使我们思考改变现有的赔偿理念及赔偿费用支付方式。
只有将国家责令赔偿义务机关即单位自行承担国家赔偿费用，以及单位追偿故意或有重大过失的个人的赔偿费用落到实处，受害人的求偿才不会被随便拒绝，法院的赔偿决定才不会因无法执行而沦为空判、白判，国家机关及其工作人员才不会无所畏惧而肆意用权，才会依法行政尽力避免侵权，因为直接关涉到其经济利益。这也更突出了国家赔偿责任中国家、单位、个人三者间的层级关系，国家是国家赔偿责任的主体，国家责任下再由国家机关自行承担赔偿费用，或是向有责任的个人追偿赔偿费用。
综上所述，国家赔偿责任是国家自己责任，国家机关自行承担赔偿费用和对其工作人员的追偿不否认该性质。国家赔偿责任与纯公务员个人责任平行，分情况偿付受害人。国家赔偿责任框架下分成国家责任（国家财政支付赔偿费用，不向国家机关追偿的）、国家机关的单位责任（被政府责令自行承担赔偿费用的）和公务员个人被国家机关追偿的责任三个层次。其中国家责任与国家机关单位责任是一体的，不同仅在赔偿金是单位自行承担还是政府财政负担，而单位经费最终也来自于政府财政，只是单位自行承担赔偿费用的警醒国家机关依法行使职权，尽量避免违法侵权，否则单位的经费将捉襟见肘，工作无法正常进行。
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