政府对公民“从摇篮到坟墓”广泛管理，而政府依法行政状况却与公民的心理预期有很大差距，再加之行政机关为被告的特殊性，致使行政案件的信访形势严峻。“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。” 我们秉持“尊重和理解”的态度来探讨信访制度，来分析信访行政案件的类型、成因及解决路径。
一、信访行政案件的主要类型
行政审判实践中，易引起信访的行政案件主要有：
1、征地、拆迁案件。随着我国城镇化推进和城市改造，一些被征地农民、被拆迁户未得到补偿或合理补偿，未得到妥善安置，利益受损，而政府的征地或拆迁审批手续不完善、不合法，更有甚者未经批准野蛮征地、拆迁，当事人寄希望于法院裁判。法院裁判时，如政府征地拆迁手续合法，但补偿安置存在问题，这本身不是行政审判所能解决的，法院会尽力与政府协调，协调不成维持政府决定，相对人对行政裁判不服上访；如政府征地拆迁手续存在程序问题，但关涉公共利益，或整个区域绝大部分已征地、拆迁完毕，极少数人起诉，法院不能为少数人利益而否定征地拆迁的合法性，通常支持政府，引起相对人对法院的不满和上访；如政府野蛮征地或拆迁，而法院有时迫于政府压力，或考虑地区稳定、发展大局，不敢受理案件或不敢裁判政府违法，更易导致群众上访。
2、国家赔偿案件。赔偿请求人本来就因国家机关及其工作人员违法侵害而倍受委屈，如再遇赔偿不顺或不能，极易上访。一是国家赔偿要经赔偿义务机关的违法确认程序，未经确认法院无权受理赔偿申请，很多申请人对此不理解、不理睬，固执认为是法院不受理而针对法院信访。二是对国家赔偿的原则、范围、规范等认识不够，缺乏理性，坚持自己的赔偿要求，法院未达到其要求就信访。三是赔偿决定缺乏执行机制，申请人拿到赔偿决定却拿不到赔偿金，还会对法院信访。
3、土地和房产案件。土地和房产是重大财产权益，随之价格的不断飙升，不服有关土地和房产行政裁判的信访案件也不断剧增。政府对土地权属争议进行确权或颁发国有土地使用权证、宅基地使用证，当事人不服起诉，法院裁判后仍不服上访。房产案件上访的主要原因是法院只审查房管部门的登记颁证行为是否符合法定要件和程序，对当事人的房产民事争议一般不予审查，如购房款是谁交付等，要通过民事确权，行政诉讼一般不解决，但当事人不打民事官司，全依赖行政诉讼维权，达不到目的便上访。大量的“一房两证”案件，法院裁判时有的保护了登记在先的，有的两证都撤销让当事人民事确权，裁判不一，当事人不服上访。还有“一房二卖”案件，一方取得房产证，对方付款在先，法院裁判时颁证行为合法予以维持，但对方坚持“要房不要钱”，要求撤销房产证，不服上访。
4、涉及职工身份、工龄、退休、养老、社保等案件。这关涉职工尤其退休职工的生计问题，不论职工所在单位向行政主管机关申报错误，还是主管机关办理错误，职工在所不问，其要求的是纠正、补救。法院裁判时，如职工单位错误，则不会否定行政主管机关行为的合法性，告知当事人通过行政途径纠错。如行政主管机关错误，法院判令其纠正。但实践中，当事人常常无法通过行政途径得到纠正，或长期得不到纠正，或对改正结果不满意，都会引发当事人对原行政裁判的上访，且退休职工有充足时间上访。
5、企业改制、政策性破产、资产重组等案件。在改革过程中，大量国有企业、集体企业改制、破产、资产重组是依据政府批文进行的，有的企业对出售土地、厂房、产权转让、职工接受、安置、拖欠职工工资、养老保险金等问题未能妥善解决，或者破产重组时没有争议，因新企业经济效益不好等原因，职工又回溯原企业的破产重组问题，起诉政府批文。法院审理后认为，政策性破产重组，政府主导，政策性很强，是特定历史时期的产物，无法严格依法来评价政府行为，历史遗留问题需由政府协调解决，法院维持政府批文，但职工的生计问题得不到解决，就对法院判前信访施压、判后信访申诉。
6、涉及生产安全、食品卫生安全的案件。如关闭小煤矿、化工厂、食品厂等，尤其是关闭小煤矿。党和政府高度关注人民生命、财产安全，一旦发生事故，从上至下红头文件，一律强行关闭。地方政府在实施关闭时单纯依据上级文件，不经听证、不讲程序，一纸决定或通知就强行关闭，当事人投资很大却无法收回，有的负债累累、倾家荡产，只能对政府的关闭决定或通知起诉。对此类案件，法院一般不愿受理，受理的也认为无法严格按行政行为程序合法的标准来审查特殊情形下的政府行为，基于公众生命财产安全的更大利益，法院维持政府关闭决定，当事人不服上访。
7、清查违法占地、拆除违章建筑案件。一些地方政府为了发展地方经济，招商引资，违法违规批准用地，或明知违法占地长期存在却不查处，等国家集中整治违法占地时，不讲程序，不讲诚信，收回土地或作出处罚决定。法院基于国家保护土地资源的公益，一般对政府行为审查相对宽松，相对人不服上访。拆除违章建筑，同样有违法长期存在未被拆除的情况，当事人没有合法手续但长期居住，有些是历史变故、政策变化等原因导致未取得合法手续的。法院认为欠缺建设手续，维持政府拆除决定，而当事人认为拆除法律依据不足、程序不合法，没有考虑其利益，不服上访。
8、行政不作为案件。对行政不作为案件的信访，如未颁发证照，未依法发放抚恤金或给予待遇等，是随公民法律意识的增强而出现的。当事人起诉行政机关不作为，法院审查后认为，原告没有提出申请，或不属于行政机关的职责范围，或行政机关已经履行了职责，依法判决驳回诉讼请求。实践中原告可能提出过申请，但行政机关拒不接受也不出具相关凭证，或原告坚持认为属于行政机关职责范围，或认为行政机关没有保护或及时保护其人身权或财产权，或行政机关的作为没有达到其预期程度，都导致原告不服裁判上访。还有原告申请复议而复议机关不作为的，法院认为已超过复议期限或不属于复议范围或复议机关的权限范围，当事人对此不理解，坚持上访。
二、涉诉信访行政案件的成因分析
1、司法公信力下降，群众信“访”不信“法”，是导致行政案件信访的根本原因。
司法公信力是司法机关依法行使司法权的客观表现，是裁判过程和裁判结果得到民众充分信赖、尊重与认同的高度反映。司法公信力的高低，直接决定着行政案件的信访数量的多少。“在一个秩序良好的社会中，司法部门应得到人民的信任和支持，从这个意义出发，公信力的丧失就意味着司法权的丧失。” 社会争议司法权无法最终解决了，社会公众就转向信访途径。近年来，司法公信力下降，群众信“访”不信“法”，是导致行政案件信访的根本原因。具体有以下几方面原因：
一是裁判质量不高。因法官司法水平和办案态度的差异，在证据和事实的认定、法律适用、责任划分等方面存在不足，产生一些差错案件。加之，裁判文书质量不高，说理不透彻，难以令当事人服判息诉，部分申诉人甚至抓住裁判文书中的个别病句、错字等瑕疵反复申诉。二是审判程序存在瑕疵。案件开庭审理不重视审判程序，有时承办人一人审理，合议庭其他成员不尽职责，或因回避，或因没有平等对待双方等问题，虽然判决认定事实和适用法律没有错误，但败诉方利用审判程序上的瑕疵到处信访。三是审判效率较低。受主客观因素制约，有些案件审理期限过长，极少数案件严重超期，致使当事人来回奔波，倍受煎熬，对法院极不信任，以上访来引起上级关注，给法院施压，以求尽快解决。与民刑案件相比，因行政案件的特殊性，行政案件超审限的情况更严重，久拖不决的案件更多，引发当事人上访的案件也更多。四是裁判执行低效。消极执行、乱执行、违法执行等时有发生，再加上败诉方对法院执行采取瞒、拖、逃等手段，以及地方保护主义、部门保护主义、个人权力滥用等，大量执行案件迟迟得不到执行，当事人权益难以兑现，产生“法律白条”，公众对法院的信任度大打折扣。有的被执行人确无履行能力，申请执行人将其应承担的风险归责于法院，以法院执行不力为由上访。五是办案社会效果差，官了民难了。有的法官缺乏社会责任感，就案办案，机械办案，能协调的不协调，一判了之，不解决争议，当事人不断信访以求解决。当然，有些当事人输了官司不问自身原因，全归责于司法不公，或案外人基于人情、亲情、个人利益来评判司法不公，并向社会扩散，也是导致司法公信力下降的原因之一。
2、我国正处在社会变革转型期，社会矛盾凸显，利益冲突激烈，是引发行政案件信访的社会原因。
我国正处在社会变革转型期，经济结构调整，利益分配不公，贫富差距加大，一些社会转型期问题如征地拆迁、土地调整、企业破产、改制、产权转让、职工安置、养老保险等，很大程度上是行政权主导运行的，市场无力调节，矛盾归结到法院。 而“乡村社会”向“法治社会”转变中的中国百姓，“官就是法”、“法就是官”、唯官唯上、清官情节等封建思想残存，法治思想淡薄、法律知识欠缺，这些问题关系其切身利益，对司法公正的期望值又很高，一旦裁判未能满足其要求，就效仿古人 “赴京喊冤”、“上告上访”谋求自救。
我国从计划经济向市场经济的转变，也正是去行政化，行政权逐渐从不必要领域撤退的过程，在这进程中，行政权主导已造成了一大批历史遗留问题，且行政权运行政府意志至上、缺乏程序制约、欠缺民意监督，依据现在依法行政理念考量是有问题的，侵害了当事人权益，但这对起步晚、规范粗糙的行政诉讼而言，远远超出了其消解能力范围。法院无法处理或处理不好，当事人就上访。
3、司法不独立，多元化监督机制的副作用，司法权的消极中立裁判，对行政争议解决的非终极性，是导致行政案件信访的体制原因。
我国的司法独立是法院集体独立，而非法官个人的独立，有时法院集体独立也得不到保障。由于法院的人、财、物权受制于地方，受地方行政限制，受同级人大监督，受地方干涉较多，司法不能够完全独立，尤其行政机关为被告的行政案件，想完全不顾及地方政府独立裁判更是困难。当事人常认为法院就是党委和政府的附庸，无法独立裁判，一旦败诉往往不分析自身原因和法律原因，偏执地归结为“官官相护”、裁判不公，引发上访。
我国对司法权设置了多元化的监督机制，在规制司法权合法行使的同时，也导致裁判的既判力低下。司法系统内部有法院内设审判监督庭，上级法院对下级法院，检察院对法院的监督，外部有地方党委作为领导机关，人大作为立法机关，对法院的审判工作的监督，并能启动申诉复查程序，还有新闻舆论监督也给法院施压。只要于己不利，当事人思想上就不承认它的最终效力，找上级法院提审，找检察院抗诉，找地方党委干预，找人大个案监督，力图通过上访推翻已生效的终审判决。
法院的职能是消极、中立裁判，其处理信访事项的权能有限，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。行政诉讼仅评价具体行政行为的合法性，很多行政争议的解决最终还依赖于政府作为。如大量群访的拆迁案件，表面是诉政府的拆迁许可手续，但群访人最终目的是以此给政府施压，迫使政府提高拆迁补偿标准，这不是行政诉讼所能解决的。在政府作为之前当事人对法院裁判是不会满意的。
4、法官的原因
“法官之司法活动常常处于民主与自由、规则与裁量、权力制约与司法独立等多种微妙的紧张关系之中，这就对法官的决疑技术与平衡技巧提出非常高的要求。除非经过严格专门训练的法律家，常人是难以具备司法所要求的特殊的技术理性的。” 我国的法官队伍承载着繁重的审判任务，其总体是好的，但与扎实的法律专业知识，以人为本的崇高法治精神，娴熟的法律适用技巧等要求相比，还相差甚远，这是导致行政案件信访的法官因素。有的在证据和事实的认定、法律适用等方面存在不足，有的只注重实体处理，不注重程序公正，在举证、质证、认证上草率行事，不让当事人充分发言、辩论，有的实体和程序处理并无不当，但审理过程中流露出偏向性，或审理程序、裁判文书有瑕疵，使当事人不信任法院和法官，怀疑审案过程和结果而上访。有的缺乏大局意识、稳定意识，拘泥法条，就案办案，不注重司法公正与社会公正的结合，不注意当事人心理需要。有的不注重司法礼仪和形象，对当事人冷、横、硬、推、拖，“门难进、脸难看、话难听、事难办” ，造成当事人对法官的对立和怨恨，赌气上访。有的怕办难案、缠案，遇到疑难不是积极寻求解决办法，草草下判，推给上级，引起当事人不满。有的不做当事人的思想疏导、法律讲解、判后答疑和服判息诉工作，当事人心中疑虑得不到疏解，留下信访隐患。还有少数法官贪污受贿、枉法裁判，办关系案、人情案、金钱案，造成当事人怨愤上访。
5、信访人自身原因
行政案件的信访还源于信访人法律意识薄弱、“信访不信法”、法律知识欠缺、诉讼风险意识差、诉讼能力弱，且对案件处理结果盲目高期望值。 这最终归结为信访人对法律的不信仰。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。它不仅包含有人的理性和意志，而且还包含了他的情感，他的直觉和献身，以及他的信仰。” 民众通过司法本身的独立性与中立性、庄严性与权威性而产生对法律的依赖、信任和尊重。 行政争议通过独立、中立、公正的行政诉讼程序后，无论裁判结果是否达到实质公正，都应当被信任和尊重。如果与事实相悖，未实现个案公正，也是司法预设的应当宽容和接纳的成本，是个人对法律的“献身”。 信访人对此不予理会。多数信访人以自身利益片面理解法律，断章取义，钻法律空子，怀疑裁判的公正性，猜测法官枉法裁判；忽略法院的被动裁判，忽视法定的诉讼时效、举证责任、举证期限等规定，只要裁判于己不利，就认为法院不公，将自身原因引起的败诉归责于法院；不遵守法律规定，不履行法定义务，案件尚在审理中就信访，给法院施压，对结果不服的，不走正常法律程序，上诉期内不上诉，过上诉期后到处申诉上访，引起领导关注、督办，达到起既省钱又解决问题的目的。信访直接引起上级领导重视，成本低，收效快，当事人出于成本考虑，不走诉讼途径坚持信访。有的上访人心理扭曲，“吃上访饭”，以上访为业，滥用申诉权和国家“稳定压倒一切”的政策，故意选择在节假日、重要会议期间上访，引起领导重视，满足个人要求。
三、涉诉信访行政案件的解决路径
(一) 转变司法观念和工作作风
信访既是法律问题，又是社会问题和政治问题。行政案件信访关涉官民关系和谐，考量着法院化解行政争议、维护社会稳定的能力，也检验着政府依法行政的能力和水平，更应引起法院和政府的高度重视。就法院而言，应当树立“大信访”理念，涉及行政信访案件的立案庭、行政庭、审监庭、纪检部门等相关部门要齐心协力、共同面对，而不能相互推诿，要强化信访责任制；树立申诉信访是诉讼行为的理念，严格依法处理申诉信访，摒弃“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”观念，做到大问题大解决，小问题小解决，没问题不解决；强化审判与信访并重的观念，纠正重审判、轻信访的司法偏向，切实保护公民的信访申诉权利，同时又要防止正常案件搁置不办造成新的上访案件；强化换位思考，培养责任意识，牢固树立“群众利益无小事”的思想，切实杜绝门难进、脸难看、话难听、事难办等官僚作风，切实克服粗暴、简单的工作方法，强化一视同仁、平等对待当事人的观念，文明接访、礼貌待访，减少缠诉缠访问题。
（二）维护司法权威，提高司法公信力
司法权威是现代法治国家的标志，没有司法的权威就失去了法律的本质意义，而司法权威来源于独立公正的司法制度。“一个独立公正的司法制度必不可少，而这种独立公正的司法制度将给整个社会带来一种长期的信用体系，司法公信力本身也将得到极大的提高。”
要减少信访行政案件首先就要维护司法权威，总体上从以下思路去建设：其一要完善法律，从法律上确立司法机关应有的社会地位。其二要提高法官素质，增强法官公正裁判、化解社会矛盾的能力。其三要在全社会创造尊重法制、维护司法权威的氛围和环境，让社会每一个成员都自觉承担维护司法权威的义务。其四要改革现有司法体制，如法院的人、财、物由上级垂直管理等，从体制上保障司法独立和司法权威。
（三）公正高效司法，维护社会公平正义
1、严格立案审查，防止不当诉讼进入法院。对常规诉讼快速、简便立案，在保护当事人诉权的同时，对符合立案条件但暂不宜立案受理的，做好工作，暂缓立案；对新类型案件的受理，坚持请求报告；对对立情绪严重的政治敏感案件或涉及特困企业、人数众多，可能引起信访的案件，耐心接待，集体研究决定立案。对当事人符合受案条件的应当及时立案，严禁超地域、超级别管辖。对当事人提起的涉及企业改制、落实政策等符合受理条件，但政府或相关行政部门运用行政手段可以解决，或能取得更好社会效果的，做好当事人的工作，建议当事人向政府或相关行政部门申请解决。
2、落实审判公开，防止“暗箱操作”。除法定不公开审理的案件外，都要公开开庭审理，做到有理讲在庭上，有证举在庭上，是非责任划分在庭上，努力提高当庭宣判率和二审案件开庭率，增加审判工作的透明度。要强化裁判文书的改革，增强文书的说理性，在裁判文书后附适用法律的具体内容，使当事人胜得清楚，输得明白，真正做到“辩法析理、胜败皆服”。
3、注重协调办案，实现“案结事了”。行政协调是减少信访的重要手段，要充分发挥诉讼调解定纷止争、化解矛盾、维护稳定的作用，克服简单办案、机械办案，不注重法律效果和社会效果统一而导致的信访。法院经审查认为，被诉具体行政行为违法或者明显不当，可以根据案件具体情况，建议行政机关改变具体行政行为，主动赔偿或补偿原告损失，法院准许原告撤诉，案件所引发的行政争议得到彻底解决，避免了当事人拿着利己裁判，却得不到赔偿或补偿进而上访的可能。法院要积极探索协调新机制，特别是群体性行政争议、因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的行政争议，是最易导致信访的，更要注意最大限度地采取协调方式处理。加大调解力度，加强与行政机关的协调、沟通，坚持调解自愿和调解内容合法的原则，做好庭前、庭中和庭后的调解工作，讲究调解艺术，提高调解的成功率，“以调为主，调判结合，定纷止争，维护稳定”，实现“案结事了”，减少申诉上访。
4、落实司法为民措施，注重审判效果。法官要严格履行诉讼风险、举证责任告知义务，积极宣传法律，让当事人明白诉讼风险和应承担的责任，减少和防止当事人因法律知识和风险意识的欠缺而曲解法律、误解审判工作；要落实便民措施，提高办案效率，减少当事人讼累；要树立大局意识，克服就案办案思想，实现审判工作的政治效果、法律效果和社会效果的有机统一；要强化公正与效率意识、程序意识和自觉接受监督意识，努力提高办案质量、加快办案进度，坚决杜绝案件久拖不决、漠视当事人疾苦、伤害当事人感情的现象，赢得群众认可，提高公信力，从根本上减少信访案件。
5、加大执行力度，防止“空调白判”和“法律白条”。要实行执行分权制约机制和执行流程管理，加强执行时限的跟踪，增强执行力量，提高执行艺术，改善执行环境，穷尽执行措施，努力提高执结率，最大限度地实现胜诉方的合法权益。
6、疏通申诉渠道，降低再审门槛。坚持“依法纠错”的原则，畅通申诉渠道，对当事人的申诉、再审申请，不能人为提高门槛，立案时是形式要件的审查，只要实体裁判可能有错或者违反法定程序可能导致处理不公的，就应裁定进入再审程序。同时，要设置涉诉信访终结机制，促使当事人走依法申诉、合理申诉之路，遏制无限重复信访申诉，终结“申诉－复查－再审－再申诉”的无休止怪圈。
（四）深化审判方式改革，促进行政争议化解，减少信访行政案件
采用何种审判方式，应立足于行政争议的化解。要减少信访行政案件，行政审判方式改革也是一条有效途径。行政诉讼突破不能调解的原则，积极采用协调方式化解行政争议，已经收到了良好的社会效果。为减少因不立案或不及时立案而导致的信访，积极推行简便、快捷、文明的立案方式，通过诉讼指导，让当事人充分行使诉讼权利。为减少因审判程序繁琐，案件久拖不决，诉讼成本过高而引起的当事人不满和上访，推行审判程序繁简分流，适用简便、快捷方式审理简易案件，提高办案效率，减少诉累。为减少因“告状难”引发的当事人的不满，设立巡回法庭，开展巡回审判，深入边远地区、田间地头，就地立案、就地开庭，简化诉讼程序，深入群众，便民、利民、护民。为减少因裁判不明，说理不清引发的当事人上访，要不断提高裁判文书质量，强调裁判文书对证据和事实的认定，说理要透切，适用法律要详尽准确，判决结果要明确，可以在文书后面直接附适用的相关法条。为减少当事人心存疑问不得到解决而引发的上访，推行裁判释明制度，判后耐心解释当事人的疑问，用通俗易懂的语言说明法律文书认定证据、查明事实和适用法律，告知当事人裁判后应注意的事项及风险。为减少当事人不当的重信重访，要改革申诉和申请再审制度，建立信访的终结机制，防止二审终审制形同虚设，又要确保错案依法得到纠正。
（五）建立和完善审判监督机制和案件质量保障机制
审判监督机制和案件质量保障机制，着眼于审判程序公正和裁判结果公正，是从源头上防止和减少信访案件的制度保障。要完善审判流程管理，做到审判公开、程序合法、审限严格、裁判公正、执行公正，以程序公正保障实体公正，提高审判效率；完善审限监督机制，在确保案件质量的前提下，不断提高诉讼效率，杜绝超审限案件；建立执行分权制衡机制，防止权力过分集中，杜绝执行权力滥用，减少执行上访问题；健全法官监督和自律机制，加强对法官行使审判权、执行权的监督制约，从实体上和程序上确保办案质量。
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