为全面了解全市基层法院行政审判工作的基本情况、存在的问题，研究提出针对性的对策，进一步推进全市法院行政审判工作的发展，市中院行政庭成立专题调研组，对全市基层法院行政审判工作进行了深入调研。现将调研的基本情况汇报如下：
一、全市基层法院行政审判工作的基本情况及存在的问题
（一）行政诉讼工作进一步发展，案件审理难度进一步加大。
2007年，各基层法院紧紧围绕工作大局，坚持保护和监督并重的理念，进一步强化行政审判的职能作用，行政审判工作取得了显著成效。基层法院行政诉讼案件收案数与2006相比，总体呈上升趋势。其中，二七区法院案件数增长多达71件；新密法院增幅高达233.3%。同时，随着全市经济社会的发展，一些新类型案件、群体性案件增多，如薛欢欢因就业协议诉荥阳市教体局案、在校大学生不服高校勒令退学处分案、考生诉省招生办录取投档案、考生因被取消保送生资格耽误高考状告省招生办案、郑州等十市交通运输集团有限公司诉河南省交通厅违规收费案不服依据“电子眼”作出交通处罚案等，增加了行政审判的难度。一方面法院在立不立案，受理不受理上无所适从、做法不一；另一方面受理后，审理中没有先例可寻，缺乏理论支撑，法官易出现畏难情绪，案件迟迟不能办结，审结的各法院间的裁判结果也不尽相同。
同时，在行政诉讼案件审理中也存在一些突出问题制约了审判工作质量与效率的提升：
一是案件审理中司法审查的力度和深度标准不一。行政审判坚持对具体行政行为的合法性审查为原则，涉及行政处罚的其合理性也应当审查，这是法院对行政行为进行司法审查的基本原则。实践中，各基层法院因司法审查力度和深度标准掌握不一，导致相同情形却得出不同的裁判结果。如行政行为程序有问题的，有的法院一概判决撤销，有的分情况对待。
二是调撤结案方式运用不多、不规范。除登封法院达到62.3%，荥阳法院达56.67%外，半数法院徘徊在20%左右，与当下提倡的积极运用协调方式化解社会矛盾的要求仍有差距。且调撤结案的文书制作也不规范，对和解协议的内容或被告承诺的内容是否在文书中阐明，准予撤诉的语言如何表述等，各院做法不一。
三是协调办案与遵守审限的关系未处理好，致使一些案件办案周期过长，有的甚至超期。积极运用协调方式化解行政争议是实践证明社会效果良好的工作方式，但通常争议双方的利益都很难调和，需要花费大量时间，做大量工作，致使案件的超期情况严重。有时还要多次反复，时间均计入审限，有的案件事实和法律问题都很清楚，直接下判很容易，但判处的结果并不能做到“案结事了”，法官不得不一次次延长审限，反复做当事人工作，造成调解不成，审限又超的现象。
（二）非诉行政执行工作成效显著
去年，全市基层法院行政非诉执行案件增长幅度较大，增长数量最多的中原区法院，增长了226件，增长率高达168.66%；高新区法院增幅高达240%，但各基层法院收案数量差异较大的现象也比较明显，收案数最高的中牟法院，非诉行政执行受理的案件高达641件，而最低的上街区法院只有８件，悬殊很大。不少基层法院针对收案数增长较快的趋势，采取各种有效措施，加大非诉案件的执行力度，除中原、管城、巩义法院外，其他基层法院非诉执行案件的执结率都在80%以上，登封、上街和高新法院执结率高达100%。
（三）队伍建设进一步增强，但少数法院行政审判力量较弱、队伍不稳定的现象突出
全市基层法院共有行政审判人员100人，其中，审判员66人，书记员34人，具有研究生学历的12人，本科学历的72人，大专学历的16人。总体而言，无论从审判人员的数量，还是人员素质都得到了很大提高。但与行政审判工作发展的要求相比，仍不能完全适应行政审判工作的需要：
一是少数法院由于人员少，尚不能独立组成合议庭，如上街和高新区法院，行政庭仅审判员2人，书记员1人，开庭时需要借用其他庭室的审判员，或者依靠人民陪审员凑够3人，临时组成合议庭才能保证正常开庭，有时需要看人、找人再排期，而且其他庭室的审判员不熟悉行政审判业务，“陪坐不陪审”，有损行政审判的严肃性、权威性，也难以保障庭审的质量和效率。
二是除行政诉讼案件外，还有大量的非诉执行案件，使得行政庭工作的开展常因人员不足而捉襟见肘、顾此失彼。
三是人员调整太频繁，熟悉行政审判的业务骨干和资深法官大量调离行政庭，有的法院行政庭人员“大换血”，影响行政审判工作的连续性和稳定性。
二、基层法院行政审判工作中存在问题的原因分析
（一）领导重视不够
有些法院领导对行政审判工作重要性的认识不够，没有完全扭转行政庭是“麻烦庭”的观念，认为行政审判难度大、责任大、风险大，怕得罪政府，不敢行使司法监督权，不敢全力支持行政审判，在工作安排、机构设置、人员配备等方面重视度不够，支持度不高。再加上，在社会矛盾日益凸现的当下，群体、疑难和新类型案件纷纷涌现，案件很难处理，有的案件依法处理了却解决不了实质争议，群众不断上访，涉及政府，麻烦多，法官的压力和责任非常大。很多法官不愿在行政庭工作，一些老行政法官有机会还要调离行政庭，使得行政审判力量流失。
（二）司法理念的偏差
行政审判理念上，没有定位好监督依法行政，维护合法权益和社会稳定之间的关系，有的片面错误认为行政案件的审理激化了法院与政府之间的矛盾，能不受理的、可受理可不受理或法律规定不明的案件就尽量不受理；涉及政治性、政策性强的案件、集团诉讼等具有不稳定因素的案件，审查立案标准过于严格，如不服市政局颁发养犬许可证案件，不服“电子眼”行政处罚案件，不服拆迁案件等；有的法院对行政审判的重要性认识不够，法制宣传不够，有的当事人来立案不予受理，有的立案后想方设法劝当事人撤回起诉，给社会公众负面宣传和错误引导；有的过于强化对行政机关的“无情打击”，忽视了行政审判化解行政争议，维护稳定秩序的功能；有的恪守合法审查原则，但对合理性审查关注不够，导致裁判结果合法，当事人却无法接受。将合理性审查局限于行政处罚，范围过窄，非处罚类行政行为同样存在合理问题。
（三）非诉行政执行环境不良
从司法实践看，有些行政机关存在转移责任、矛盾的倾向，如大量违法占地案件，拆除违章建筑的案件，行政机关未尽到“早发现”“早制止”“早处理”的义务，对违法占地情况长期不处理，到国家集中整治违法占地现象时却将执行案件大批量申请到法院来。同时，有的非诉执行案件牵涉到稳定、经济发展等诸多问题，涉及深层的社会矛盾，如拆迁案件，较难执行，需要向上级汇报，与有关部门协调，案件大量中止执行中；行政审判力量有限，一些强制执行案件，如违法占地拆除，需要专门机械操作，需现场警戒等，单靠法院一家没能力独立完成；有的涉及法律法规的理解和适用问题，如环保部门申请的欠缴排污费案件，需向有关部门请示，案件中止执行中；消防、土地、税务稽查案件到非诉执行中，已穷尽了行政手段，法院收了案，却没办法执结。
（四）立法的缺失
行政协调立法定位不明确，调撤结案文书的制作没有统一规范，办案中无章可循，协调结案，化解社会矛盾的理念还没有完全深入法官办案实践。同时，由于行政案件涉及面广，争议解决需要与多个部门沟通协调，协调时间相对较长，多方协调，劝说当事人撤诉要比直接下判更花费时间和精力，也造成了部分法官不愿调。
（五）工作指导思想不统一
各院对非诉行政执行工作认识存在很大分歧，有的认为搞好非诉执行支持了政府工作，促进法院与政府关系融洽，积极收案；有的认为诉讼案件很少，要靠非诉执行案件撑门面，放开了收案；有的则严格把关，尽量不收执行案，把有限审判资源用于诉讼审判工作；有的认为，行政机关不积极履行职责，该执行的不执行，能早执行的不早执行，把大量无法执行的死案申请到法院，把责任和矛盾转嫁给法院，不愿受理。认识不同导致受理非诉行政执行案件的审查宽严程度不一，有的放开了受理，有的严格控制，尽量不受理。各法院管辖区域不同，管辖着大量的农村和农业人口的市县，因农业和农村问题导致如违反计划生育政策征收社会抚养费、违法占用土地等执行案件大量集中在这些地区，且案件成批量，数量很大。
三、加强基层法院行政审判工作的意见建议
（一）加强领导，提高对行政审判工作的重视度，健全行政审判机构，保持行政审判队伍相对稳定。
从调研来看，院领导重视行政审判工作的法院，行政审判工作做的都比较好。因此，提高对行政审判的重视度是搞好行政审判工作的基础与保障。不能组成完整合议庭的基层法院，首先要补充人员，至少保证能组成一个合议庭；还要切实解决行政审判庭庭长进审判委员会的问题。同时，要保留一批具有行政审判经验、经过系统培训的业务骨干，除提拔重用外不能轻易调整和调离，以保证行政审判队伍的相对稳定性。建立符合行政审判工作特点的考核和激励机制，不能以案件数量作为衡量工作重要性和评判行政审判法官工作业绩的单一依据。
（二）树立正确的行政诉讼司法理念
要树立正确的行政审判理念，坚定行政诉讼是法院监督政府依法行政的制度定位，克服思想负担，大胆有理有据的受理和审理行政案件。把握适度的立案审查标准，对政治性、政策性强的案件、集团诉讼等具有不稳定因素的案件适度放宽立案审查标准，将此类争议引入行政诉讼中，通过司法途径协调解决。保护当事人的诉权，引导当事人合法合理行使诉权，杜绝对当事人的起诉不受理不答复，强迫当事人撤诉等错误做法，积极宣传行政诉讼保护了行政相对人合法权益的典型案例，培养社会公众的维权意识。要摆正工作思路，将行政争议的解决纳入行政诉讼程序。对符合立案条件的积极立案受理，将争议纳入行政诉讼程序，不论协调行政机关，还是做原告的工作，都应明确是诉讼中的工作，应当遵循行政诉讼的规范和原则，保证工作开展的严肃性，也保证协调结果的最终落实和行政争议的终极解决。
（三）规范司法审查的力度和深度
行政审判中要树立医治行政行为的理念。司法审查与行政管理相呼应，司法审查的目的应当是平息争议，预防潜在的行政行为违法，故针对一般性程序违法的行政行为应当进行补救和医治。把握好司法审查的力度和深度，要区分严重违法而无效、违法而有效，轻微违法或不当的瑕疵行政行为，合法但合理性不足的行政行为等，不同情况区别对待。司法审查中要适度扩张合理性审查原则的运用，使裁判结果不仅合法且更能得到社会的认可、信服和执行。要按照公平正义、自由心证要求，合理适度行使自由裁量权，细化和量化自由裁量权，基于公正与效率，权利救济和司法资源充分利用，程序正义和实质正义，法律效果和社会效果的平衡，实现裁判积极效应最大化，灵活适度掌握司法审查的力度和深度。
（四）加大协调力度，规范调撤结案方式的运用
坚定和深化协调结案，化解社会矛盾理念在审判实践中的运用，着眼于社会和谐，在坚持对被诉行政行为合法性审查的同时，不偏不倚参照“能调则调，当判则判，判调结合，案结事了”的原则，结合审判工作实际，以“能调不判，多调少判”为主要工作思路，以“案结事了”为最终目标，积极开展案外协调工作，掌握行政纠纷的产生原因，统筹兼顾国家利益、公共利益和公民合法权益，注意协调和平衡公共利益与公民权益的关系，寻找突破点，换位思考，开展背对背式协调，辨法析理，在查清事实，分清是非，不违反法定原则和不损害国家、集体与第三人利益的前提下，充分发挥法官释明权，建议由行政机关完善或改变行政行为，补偿行政相对人的损失，法院裁定准许相对人自愿撤诉，促使协调成功，妥善处理行政争议，实现法律效果和社会效果的有机统一。当事人达成和解协议，自愿申请撤诉或撤回上诉的，法院依法审查后，可裁定准予撤诉或撤回上诉；除非可以保证争议得到有效的解决，准予撤诉或撤回上诉裁定应在当事人实际履行后送达当事人；如和解协议内容或被告的承诺不能即时履行，在保证不产生其他法律问题的前提下，可以将当事人和解协议内容或被告承诺的内容在裁判文书中阐明；可以在准予撤诉的裁定中明确原具体行政行为或一审裁判不再执行，必要时可以在注明当事人达成和解的情况的基础上撤销一审裁判。
（五）正确处理协调办案与遵守审限的关系
强化审限观念，克服协调案件就可以放松和不顾审限的错误倾向，加快协调进程，督促当事人或组织当事人和解，不能按期审结的要按规定办理延期手续。法官坚持适度协调原则，在查明事实、分清是非的基础上，对当事人的请求和利益平衡、适度地协调，当事人不同意撤诉或者和解后又反悔的，应当及时恢复审理、做出裁判，不得片面追求撤诉率而当判不判，久拖不结。对当事人进行和解的，由当事人书写申请调解书，说明当事人之间要求调解，需要花费时间和延长审限，由双方当事人签字后附卷。以立法或司法解释方式对协调的时间、次数、协调适用情形等作必要的限制和规定。
（六）统一非诉行政执行理念和受案标准
要正确看待非诉执行案件数量上的悬殊，因地区差异，案件类型差异，存在差异是正常的，对受理的非诉执行案件积极执行。要形成统一认识，处理好行政诉讼和非诉行政执行工作的关系，法院行政审判工作的重心始终放在行政诉讼案件上，在人力、物力、财力和精力上保证诉讼案件的审理；把握好非诉行政执行的度，对法律没有赋予行政机关执行权的，法院应当积极受理，全力执行；对行政机关享有执行权的，其自身要积极执行，穷尽行政手段，一味转移到法院来，法院应区别对待。逐步统一非诉执行案件的受理标准，做到宽严相济，对行政机关没有强制执行权的，或者虽有执行权但穷尽行政手段仍无法执行的案件，依法受理，对于行政机关有执行权却不积极执行或致丧失执行条件的案件，严把受案关。
（七）提高干警司法能力
加强教育培训，提高干警处理疑难案件的司法能力和做群众工作的能力，既要有娴熟的司法审查能力，又要具备高超的沟通协调能力和群众工作能力；既要依法保护群众的切身利益，又要善于引导当事人正当合法行使权利；既要保证个案处理的公正性，又要注意社会效益的最大化；既要全力做好本职工作，又要善于取得和依靠党委、政府的支持，努力提高处理各类行政争议和应对复杂局面的司法能力，最大限度地采取协调方式处理，防止和避免矛盾激化和转化，维护社会和谐稳定。干警要不断学习新知识，掌握新理论，对新型的行政管理手段和方法，新类型案件中包含的新知识必须提前学习，随时补习，对涉及的理论问题进行研讨，形成相对统一的意见，指导新类型案件的合法合理的审理裁判。在立法没有规范，法官必须学会运用公平正义等法律精神、原则和理念，探究和开创新的裁判思路和方法。对影响地区发展稳定的执行案件，要加强与党委、人大、政府的沟通，多请示汇报，争取理解和支持，营造良好外部环境。
责编/小黄
