[以案析理]

    一、案情

    原告薛欢欢是2007年南阳师范学院英语教育专业五年制专科毕业生。2007年6月20日，薛欢欢与第三人河南省荥阳市第三高级中学（该学校为民办非企业单位）签订了全国普通高等学校毕业生就业协议书，被告河南省荥阳市教育体育局作为第三高级中学的上级主管部门在该协议书上盖章。

    2007年8月1日，郑州市教育局按照国家制定的2007年普通院校毕业生调配计划，派遣薛欢欢到荥阳市教体局处报到。2007年8月11日，薛欢欢持报到证到该市教体育局报到，教体局以薛欢欢不是本科生为由，不予办理就业手续。

    2007年8月12日，荥阳市教体局给“三高”下发通知，通知内容为“由于你单位在招聘师范类本科毕业生工作中把关不严，致使不符和录用条件的毕业生薛欢欢与你单位签订了就业协议书，骗取荥阳市教体局审查，错误地在薛欢欢的就业协议书上盖章。现责令你单位立即收回该协议书，并妥善处理此事。”2007年8月13日，“三高”校长办公会决定“不再聘用薛欢欢，通知薛欢欢本人收回就业协议”。2007年8月16日薛欢欢到“三高”上班，2007年9月10日被通知停工。薛欢欢提起行政诉讼，要求确认其与被告荥阳市教体局签订的就业协议书有效并责令教体局作出具体行政行为履行就业协议。

    二、审理经过

    一审法院认定，全国普通高等学校毕业生就业协议书是薛欢欢、用人单位第三高中和南阳师范学院签订的协议，荥阳市教体局作为第三高中的上级主管部门在该协议书上盖章，该协议书不属于行政合同，故原告要求确认就业协议书有效并责令市教体局履行该协议的诉讼请求不属于行政审判权限范围，裁定驳回了原告薛欢欢的起诉。原告不服，上诉至郑州中院。

    郑州中院行政庭在接到上诉后，对本案进行了公开开庭审理。法庭围绕就业协议是不是行政合同，用人单位上级主管部门在就业协议书上签章行为的性质，本案属不属于行政诉讼的受案范围等焦点问题进行了审理，充分听取了当事人的意见。

    薛欢欢及其代理人称，本案就业协议是行政人事聘用合同，没有市教体局的盖章同意，该就业协议就不能成立，市教体局是作为国家教育行政主管单位，行使人事管理权限；师范类毕业生需经市教育局盖章同意，薛欢欢为师范类毕业生，市教体局在就业协议上盖章同意是其行使国家教育主管部门实现教育人事行政管理目标的具体行政行为，后给“三高”下发的“通知”可视为对其具体行政行为的撤销，市教体局不履行就业协议的具体行政行为对薛欢欢的就业权利产生了实际影响。

    市教体局辩称，该就业协议不是行政合同，而是薛欢欢、毕业院校和市第三高级中学之间的民事合同，不是市教体局与薛欢欢协商后签订的，市教体局不是签约主体，也与市教体局履行行政职能无关，其没有履行该协议的义务；依据《教师法》第十一条第（四）项规定，“取得高级中学教师资格和中等专业学校、技工学校、职业高中文化课、专业课教师资格，应当具备高等师范本科或者其他大学本科毕业及其以上学历……”，薛欢欢签协议时故意隐瞒自己的大专学历，不符合高中教师的招聘条件，该就业协议无效。

    市第三高级中学称，该就业协议是在薛欢欢未出示相关学历证书的情况下签订的，其强调是招收高中教师，而薛欢欢仅具有大专学历，存在欺诈行为；该协议是民事合同，因招收高中教师依法必须是本科以上学历，故该协议不能生效。

    办案法官在吃透案情的基础上，充分了解了当事人的主张和理由，了解当事人之间的对立情绪。庭上双方针锋相对，言词激烈，相互指责，庭后上诉人的父亲当即向主审法官表示，如果孩子的工作得不到安置，要与市教体局同归于尽。鉴于上述情况，主审法官积极作当事人的协调工作，三番五次地安抚、开导、劝说当事人，促成三方之间的信任，立足现状解决实际问题。

    本案的处理遇到了两大障碍：一是用人单位的上级主管部门的签章行为的性质，普通高校就业协议是不是行政合同，可不可诉等问题理论上争议很大，没有现成统一认识，无法指导法官的裁判行为，需要法官依据法律精神进行判断；二是当事人，尤其是上诉人方情绪如此极端，法官不能简单就案办案，必须要考虑案件处理的社会效果，否则就是制造上访案件和社会矛盾。基于上述认识，主审法官认为只有协调才是办好本案的唯一方法。

    攻克理论难题：市教体局在协议上盖章的行为意味着对当事人薛欢欢的是否成为公职教师的人事问题，这里涉及的是当事人的人事管理事项，因此可以将其定位于人事管理的行政行为。行政机关对公民的人事管理行为的可诉性，从理论上讲，本案市教体局对当事人作出的人事管理行为，并不属于行政诉讼法所排除的内部行政行为，法院受理此案不存在法律上的障碍。且客观评价，市教体局在协议上盖章的行为对就业协议的生效起着决定性作用，之后又拒绝办理相关就业手续，使得签订了就业协议的学生却无法如期就业，这着实影响到了学生的合法权益，法院是应当受理的。但不可否认的是，将人事管理行为纳入司法审查，却存在许多法律适用上的空白和判决生效后执行上的困难，很多法院对涉及人事管理事项的行政行为也较多的选择了不予受理。

    协调解决实际问题：主审法官通过多方途径了解了一审阶段双方协调情况，掌握了双方接受调解的心理底线。上诉人方认为，其与“三高”签订了就业协议，且市教体局作为上级主管部门在协议书上签章同意，其到学校办理了手续，且郑州市教育局据此办理了派遣手续，其也到“三高”小学部上了一段时间的班，且本来就没有约定一定要去高中部教学，现在市教体局的反悔，拒绝办理就业手续，致使其丧失了最佳的就业时机和其他就业机会，因此，通过诉讼被上诉人至少应当保证其能在“三高”成为在编的公办教师。被上诉人认为，本次招聘的是高中教师，依据《教育法》高中教师应当具有本科学历，薛欢欢不符合条件。且教师的入编手续都是依据上级分配的指标集中办理的，错过了今年的就必须等到明年再办理，还存在一个问题就是如果明年的招聘教师的政策发生变化，必须通过考试的话，市教体局无法保证为薛欢欢安排在三高就业。

    上诉人对市教体局的签章行为是具有信赖利益的，而且无法安排在三高就业的话，薛欢欢就丧失了应届毕业生就业的机会，虽然不符合高中教师的条件，但是能安排她在三高小学部作老师，她也是能接受的。法官认为，这点为协调双方，解决矛盾，提供了基点。市教体局在不违背《教师法》的强制规定的前提下，有可能实现为薛欢欢安排在三高任教。主审法官有了协调方案，就着手全力做市教体局的工作，通过分析证据和案情，使其认识到自己在整个案件中所处的状况，适时考虑法院的协调方案。主审法官给被上诉人分析到，在无充分证据的情况下，法院只能认定是在就业协议书所要求的内容填写完毕后才盖的章，其所主张的协议书空白盖章，骗取其同意的说法不能成立，使其认识到自己的行为给相对人造成的就业机会的丧失，就业权利的侵害，其应当积极补救其行为的不良后果。

     经过二审法院法官反复多次地给三方当事人做耐心细致的协调工作，三方以解决问题为出发点，以尽力为薛欢欢安排好工作为目标，不再相互指责，不再固执己见，互谅互让，达成了三方的和解协议：市教体局承诺，“三高”配合，在法律和政策允许的范围内，优先为薛欢欢安排在“三高”任公办教师。上诉人申请撤诉，法院依法裁定准予上诉人撤回上诉。最终，本案通过协调得到了圆满解决，化解了矛盾，促进了社会和谐，实现了法律效果和社会效果的有机统一。

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