执行难一直是社会瞩目的热点，人大关注法院工作的焦点，涉诉上访案件的重点，也是人民法院工作的难点。执行难不仅损害了当事人的合法权益，破坏社会主义法制的尊严，影响社会稳定和经济发展，而且直接损害了司法权威，成为损害人民法院形象的主要因素之一。析其成因，既有执行立法滞后的原因，也有司法环境的不理想的环境因素，但人民法院内部的执行体制、机制的落后与不适应也是重要因素之一。肖扬院长在08年工作计划中提出，要深化执行改革，进一步落实执行裁决权与执行实施权的分离。

    一、现行法院执行工作存在的弊端

    根据宪法及人民法院组织法规定，人民法院是审判机关，行使审判权。故审判权是唯一由人民法院行使的权力，也是人民法院唯一的权力，行使审判权也是人民法官的职责所在，而执行权是以国家武装力量作为后盾，体现法律强制力的一项重要的行政权。而目前由行使审判权的法官来行使执行权的做法，与古代由行政长官掌握司法权一样，反映了我国的法律传统：诸权不分。而且执行人员由具有审判职务的法官担任，对执行工作也产生了一系列消极影响，

   （一）公众心里不能接受，法官是“文官”，应侧重于“坐堂问案”和专司裁判，不应直接强制执行；实施翻墙越室，撬门砸锁、架网守候、跟踪追击、搜查拘捕等强制执行措施应是“武官”所为，“文官”不应有这些行为。

   （二）法官在裁判的全过程是“中立”、“消极”、“被动”的，执行员本身的职责不具有“中立”性；他行使的执行权具有行政权属性，与中立的、被动的司法权很难相容。

   （三）法官任执行员，有悖立法本意，法院只设立了法官系列、书记员系列、司法警察系列、行政管理人员系列，而没有执行员系列。尽管《民事诉讼法》209条规定“执行工作由执行员进行”。但“执行员”的主体地位如何确定，法无明确规定。现实情况是：只要是法院的工作人员从事执行工作，都可以任命为执行员，并没有规定必须法官才能任执行员。

   （四）按照最高法院的要求，地方各级法院纷纷“撤庭换局”，“执行局”的称谓从字面上看是行政机关，在级别上也高配了，但职能、人员结构、工作方式、方法没有变化，且不能形成中央11号文件要求的上下级法院间“实行统一管理和协调体制”。把司法裁判权纳入统一指挥，统一领导的范畴，让上级执行局来行使本应由下级执行局独立行使的司法裁判权，在理论上、法律上都存在严重的障碍，这种修修补补的小动作不能算是改革，也没有任何进步意义。

   （五）法官承担执行工作缺乏监督机制，有失公正。我国法律对执行员的职权没有明文规定，法律设立执行员在本意上是要区别于法官的，且执行员行使的是执行实施权，实践中执行员复合行使执行权，集裁判权和执行权于一身，权力缺乏必要的监督、救济制度，很容易导致执行不力，乱执行和司法腐败。

   （六）法官承担执行工作缺乏最基本的威慑力。执行工作具有鲜明的强制性、倾斜性、单一性和迫使服从性。法官的性质、职责决定法官必须居中裁判，不应有强制性和倾斜性。法官是公平、公正、正义、理性的象征，不应具有迫使服从性。执行员的身份既不同于法官又有别于警官，公众的心理难以接受执行员采取强制措施的决定。已有不少法律专家、学者提出，法官行使法律规定不应由其行使的拘留、拘传、搜查等司法警察权是滥用职权的违法行为，应受法律追究。对此应引起高度的重视，并要及时予以纠正。

    二、执行工作改革的方向

    肖扬院长在08年工作计划中提出，要深化执行改革，进一步落实执行裁决权与执行实施权的分离。这就是执行工作改革的方向。执行工作改革应充分了解人民法院的性质和执行权的本质属性，正视人民法院内部的执行体制、机制的落后和外部影响执行工作的社会环境，解决理论上的误区，从根本上解决执行难的问题。理念决定决策，决定举措，决定行动。现在，在全国法院系统，一些法院远见卓识、大胆创新，改革现行的执行体制，在进行执行权的执行命令权、执行裁判权、执行实施权的三权分立改革的基础上，大胆推行执行工作警务化，在实行执行权三权分立的前提下，将执行实施主体由法官变更为执行司法警察，以强化执行工作的机动性、武装性和威慑力，从而建立起高效灵敏的执行实施权运行机制，最终使案件执结率大幅提高，达到执行案件收结案良性循环。 使执行工作面貌一新，执行率显著提高，取得了明显的政治效果、法律效果和社会效果，法院的司法权威也得到进一步提高。

    在国外，执行工作警务化的理念早已深入人心，立法界、司法界均有共识。然而在中国审判和执行的观念并没有多大改变。而现代司法理念中司法的中立性，即简言之为法官的职业特征——中立性，并没有在人们的司法理念中得到更多的意识与确立，法官是执行权实施者中的执行主体错位，仍然不为司法界包括许多领导干部所发现、所警觉、所改变。严峻执行形势呼唤着执行体制改革，更呼唤着执行工作理念的更新。而对今天这样的执行困局，不改革就没有出路，不改革就不能冲出低谷、突破困局。在山东、河南、湖南等地的有识之士大胆进行执行工作警务化尝试，其取得的斐然成绩，足有理由鼓励我们更多的法院进行这样的尝试。改革举措出台的前提首先必然是改革理念的树立，湖南长沙、河南辛集，山东高密等法院已经在“执行难”的泥河中为我们趟出了一条新路，我们完全有理由依次“跟进”。实践证明法院执行工作警务化是解决执行难的有效途径，是应该并且非常值得树立的崭新的执行工作理念。这种理念首先必须是在法院的领导层和决策层中树立，任何一位忠诚于党的司法事业领导或一个领导集体，凭着其开拓意识和远见卓识，他都会在执行工作警务化成功的范例中获得灵感，从而在结合自身工作的摸索与实践中完成执行工作理念的更新。

   三、司法警察行使执行权的可行性

   执行工作的职责就是依法保护权利主体的合法权益，是维护国家法律保护的权益，是一种具有行政性、强制性特点的行为，并带有一定的武装性。司法警察是人民警察的组成部分，具有鲜明的行政特点和武装性质。故从司法警察的性质、工作特点分析，是法院内部人员中最符合执行工作性质和特点的。因此，执行实施权工作划归司法警察管理比较合乎客观事物的特点和发展规律，可以说是必然的方向。

   （一）执行员并不需要对执行案件进行再次的审理，执行只是将生效的法律文书所确认的权利予以实现。执行既不需要重新审查当事人的起诉，也不需要复核认定案件事实的每一项证据；既无须熟悉法庭审理的全过程，也无须审查已发生法律效力的法律文书判决、裁定和决定。执行员的任务，只在于审查当事人提出的执行申请是否符合法律规定，并为采取执行措施的目的熟悉有关的案情。至于在执行过程中出现的一些程序性问题，如：执行中双方当事人达成了和解协议，债务人提供了执行担保等等，即使对案外人执行异议的处理涉及到原判决的实体问题，执行员也并不需要对原判决进行实质审查，而仅就案外人提出的异议是否有理由进行审查，根据审查结果，决定是驳回异议还是报院长批准中止执行。因此，将执行职能分离给司法警察负责，执行员列入司法警察系列，不但是审执分立的彻底实现，也能够较好地保障执行工作的完成。

    (二)司法警察执行案件具有一定的威慑力。司法警察是人民法院内部一支带有武装性质的暴力机构，是国家强制力在人民法院最直接最具体的体现，是人民法院严肃执法的重要司法力量。有着举世公认的警察服装，佩有武器和械具，可以公示严厉的执法形象。司法警察实行准军事化管理，以服从命令为天职，实行上下级领导体制，便于在执行工作中统一组织、统一指挥。司法警察有着良好的装备和攻防素质，采取强制手段符合其身份特征，最重要的是易被公众接受，自然有力，具有强大的、不可抗拒的威慑力。司法警察职责还担负送达任务，在案件审理中已对有关当事人情况有所熟悉，加上平时的工作积累，对辖区的社情有相当了解，对于提高工作效率，做好执行工作具有天然条件。

    (三)司法警察执行案件有利于维护法院的整体形象。执行工作不同于审理活动，法官审案强调法官超然公正、中立的立场，是原、被告权益冲突的裁决者，而非权益冲突的一方。而案件一旦进入执行阶段，担负着执行工作的人民法院和被执行人之间似乎处于对立的地位。如果由原来处于中立地位的法官执行案件，执行工作强制性、独立性与法官的公正、中立形象就可能发生冲突，甚至会造成公众对法官公正、中立形象的怀疑和否定，而执行工作的强制性和司法警察的地位角色更相吻合。由司法警察积极参与执行，往往会起到事半功倍的效果。执行实践也证明了这一点。

    四、执行机构设置的基本思路

    全面推行执行裁决权和执行实施权的分立是肖扬院长在08年工作计划中提出的工作目标，也是当前执行体制改革的基本方针。执行局就是在这个指导思想下发展出来的改革的产物，是为克服传统民事执行机构设置上的缺陷而产生的，是对民事执行权认识深化的结果，我们只有在执行局的基础上去发展，去创新，去实现执行工作的突破。

    按照执行裁决权、执行实施权的三权分立的要求，执行局应当设，（一）执行裁决机构——执行裁决庭，行使执行裁决权，列入审判序列，负责执行工作的裁定、变更被执行人，中止、终结执行等具有司法权属性的工作；（二）执行实施机构——执行科，可根据工作需要设一科，二科等，行使执行实施权，列入司法警察序列，法律赋予司法警察诸项权利为执行工作警务化提供了法律依据和现实可行性，如《人民法院司法警察暂行条例》第七条规定人民法院司法警察及以下执行工作的职责：“送达法律文书；执行传唤、拘传、拘留；参与对判决、裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动；法律、法规规定的其他职责”以上内容正是具备了执行实施权运行中的主要内容。《最高人民法院人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第7条规定执行机构应配备必要的交通工具、通讯设备、音像设备和警械用具等，以保障及时有交地履行职责。而使用警械恰恰是《人民警察法》〉等法律赋予司法警察的权利，这一点，在当前执行环境恶劣的今天，显得尤为重要。；（三）执行综合科。

     五、同时可以解决的局部矛盾

    随着法官法的实施，出现部分长期在基层工作的同志，由于在法官法实施前没有任命审判职务，法官法实施后因学历，精力等多方原因，无法通过法官资格考试，而又有丰富的基层工作经验并且仍然在审判工作，法官津贴没有不说，最主要没有审判权，工作上受到极大束缚，处境尴尬。以军转干部较为突出，个别法院曾出现军转干部集体上访事件。执行工作警务化，可以使有审判职务的人员充实到审判岗位，这部分人就可以到执行岗位上，摆脱了身份的尴尬，积极性得到激发，有职有责才会有工作的动力，津贴问题也能得到解决，将是一个多么和谐的局面，作为领导，你所得到的也不仅仅是感激和尊敬。

    综上所述，由司法警察代替法官来担任执行员进行执行工作，既可有效地扩充工作职权，又可实现审判权和执行权的彻底分离；既可解决执行人员和司法警察人员编制的不足，又可事半功倍地解决司法警察队伍和执行队伍的不稳定状态；既有利于司法警察工作的开展，又有利于解决执行难问题，有利于法院的整体建设，可谓一举数得。

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