“和谐社会”是一个兼备社会政治理想和道德理想的概念,表达了社会对公平正义秩序的制度期待,也表达了人们对美好安宁生活的伦理期待。罗豪才在《和谐社会的公法建构》中将之概括为“一种和而不同的理性社会”。其“外在形态是有序、安全和稳定”；“前提是多元、开放和互动”；“内核是理性、人本和认同”；“目标是合作、互动和自由”。[1]这深刻揭示了和谐社会的本质。我国和谐社会的建设是一项由政府主导、社会广泛参与的系统工程，其中政府作为建构和谐社会的主导者，担负着巨大职责和责任。

    一．和谐社会中政府的定位——责任政府

     “和”古字为“咊”，最早写法是“龢”。分析“龢”的字形，其左边的上半部指乐器，下半部指书籍，右边“禾”即小米，其含义是一个人在庄稼旁边奏乐读书。这体现了在中国农耕文明中，人们对悠然自足、安宁和谐社会的追求。[2] 亦即我国古代理想的“大同之世”。《礼记•礼运》中说:“大道之行也,天下为公。选贤与能,讲信修睦……是谓大同。”可见，“大同之世”就是以“天下为公”的“大道”维系群体的和谐社会。依儒家经典理论，其实现必须经过“小康之世”。“今大道既隐,天下为家。各亲其亲,各子其子……是谓小康。”可见，“小康之世”不是靠“大道”,而是靠礼仪制度来维系的相对和谐社会。

    现代和谐社会追求人与自然的生态和谐，人与人的人态和谐，以及人自身的心态和谐,谋求经济、生态和社会效益的统一。“我们所要建设的社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”[3]这既不是专制集权式的和谐社会，也不是平均主义的和谐社会，而是社会主义的和谐社会。不论是悠然自足的农耕社会，还是和谐的“大同之世”，抑或相对和谐的“小康之世”，和谐社会作为一种理想的或者说人类理性的社会模式，其建构都离不开政府。古代社会是君权至上，由君王及其臣仆掌控整个社会的运行，而在民主法治的现代文明社会，君权隐没，民权彰显，再不能企及以王权或强权推动社会和谐状态的建构和实现，而只能依赖民权的代表和民意的执行者即政府，来实现这一目标。这无形中就进一步强化了政府的责任。  

    “中国要实现建构社会主义和谐社会的目标，核心是依法治国、建设社会主义法治国家，关键在于依法行政、建设法治政府。”[4]政府作为整个社会运转的核心，担负着和谐社会秩序建构和维系的重大责任。建构和谐社会，核心是依法治国，建设法治国家，而这关键又在于依法行政，建设法治政府。这就把政府推到了构建和谐社会的峰尖浪口。政府应当依法履行好职责,努力实现社会公平和正义,推进政府公权与社会自治的良性互动,带头成为民主、法治、宽容、诚信、合作的表率。

    首先，和谐社会要求法治和秩序，这就要求政府必须依法行政，即“政府必须守法”。这是政府积极责任的履行。和谐社会的法治建设，政府要首当其冲，如倡导和谐社会的政府都不守法，那它就没有理由要求公民和社会组织守法，那法治的和谐社会就只能是空中楼阁。具体而言，行政权必须基于法律的授权才能存在；行政权的行使都必须依据法律、遵守法律；行政权的授予、委托及其运用都必须具有法律依据和符合法律要旨；法定权限不容许非法侵犯和逾越；任何违反上述几点的行政活动，非经事后法律认许，均得宣布为“无效”。依法行政，除实体合法外，更应着重建设的是行政程序合法，完善回避、辩论、合议、听证、告知等制度，保障行政公正、公开、听证、顺序、效率等原则的实现，以程序规范行政权，克制违法侵权，保障公民权益。

    其次，和谐社会中最坚实的法治根基就是规定责任明晰、追究得力的责任制度。如果政府在侵犯公民权益后无需承担责任，那就是虚假的法治，根本不可能实现和谐。和谐社会要求法治政府是一个责任政府：一是，政府树立强烈的责任感和责任意识。行政权源于公民授权，那行政权的运用就只能是为了公民和社会的利益，不能谋求个人或部门私利；此外，政府还要谨慎行事，尽量不做有损社会和谐之事。二是，敢于负责任的政府，积极行使职权，管理公务，提供公共服务，不因惧怕承担责任而消极怠工。三是，建设有能力承担法律责任的政府，政府一旦出现侵权行为，能够撤销违法行为或纠正违法决定，能够及时纠正错误；能够通过赔偿等方法弥补公民损失。这是政府消极责任的承担。

    法治政府，不仅要依法行政，更重要的是有对政府违法行为的纠正机制，对责任的追究机制和对受害人的救济机制。从上述两方面看，和谐社会中的政府应定位为“责任政府”。我国和谐社会的建设是政府主导，全社会广泛参与的模式，其中政府担负重大的责任。其责任应从两方面来理解：一是，政府在和谐社会建设中担负的积极的职责和责任；二是，政府违法履行或消极不履行职责所应承担的法律、政治和道义责任。

    二．政府在和谐社会建构中担负的职责

    要建构和谐社会，我们首先就必须攻克社会中的不稳定因素，消解社会中不和谐音调。政府首要的职责也正是攻克社会中的不稳定和不和谐，创造稳定的社会发展环境和人民生存环境。即“给人们提供机会，并要求他们对自己的未来负责，加强属于社会和社会组织的责任。”[5]以下我们列举主要的社会不稳定因素和不和谐音调，提出一些解决方法，并试图从制度安排上有所构建，以求从根本上消解不和谐状态。

    （一）社会失调、不和谐的表现[6]

    1．人与自然的失调。改革开放以来，在人类中心主义支配下，我们疯狂的掠夺资源、破坏环境，致使自然灾害频繁发生，生存环境日益恶化，经济社会发展与人口、资源、环境关系严重失调，破坏了社会和谐发展。

    2．经济和社会的失调。经济和社会的发展都是以消耗有限资源为前提的。过去我国一味关注经济增长，而忽视教育、科技、文化、卫生、体育等相关环节的发展，导致了社会发展滞后于经济发展，经济发展的成果因社会发展的滞后而被大大抵消。

    3．城乡矛盾。这是历史因素造成的结构性矛盾，导致了城乡之间二元化的经济、社会和文化体制。矛盾集中体现在“三农”问题上，即城乡收入差距。此外，教育、医疗、社会保障、自由民主、发展机会等方面的差距同然不能抹煞和忽视。

    4．地区差异。由于历史、自然因素以及国家的政策倾斜，导致了中西部和东南沿海地区严重贫富不均和发展不平衡。各地区间为争夺地方利益进行不正当竞争，并实施地方保护和，更加剧了地区差异。

    5．中央和地方关系不顺。我国宪法在处理中央和地方关系上，中央统一领导，地方发挥主动性和积极性。由于我国正处于社会转型时期，双方职责不清，权限不明，关系不顺。中央宏观调控不力，决策的公开性和民主性不足；地方只看眼前利益，地方保护，立法大量与中央相抵触。

    （二）政府消解社会不和谐音调的职责

    1．在协调人与自然的关系中，政府要坚定可持续性的发展战略。理性的社会发展模式无疑能促进社会和谐状态的实现。政府要统观全局，致力于短期利益和长远利益的协调发展，实施环境监测和保护，退耕还林，植树造林，自然资源有节制的使用和合理分配，使经济和社会发展走上可持续性的良性轨道。

    2．经济和社会全面发展，即物质文明和精神文明的协调全面发展。经济增长决不是社会发展的终极目标，维系社会长期发展才是重中之重。政府应在谋求经济的可持续性发展的同时，大力加强社会保障、教育、科技、文化、卫生、体育等的建设，促成经济和社会的全面协调发展。

    3．城乡共同发展。我国城乡二元性的社会结构已经成为了严重制约社会发展的障碍，没有广阔的农村市场城市经济发展将无动力可言，没有农村的稳定和繁荣，我们的和谐社会就只是空谈。政府对此必须有清醒的思想意识，以攻克“三农”问题、提到农民收入为契机，构建农村教育文化、医疗卫生、民主自由和社会保障等一整套制度。政府要给与政策倾斜，从人力、物力、财力上大力支持农村经济和社会发展，缩小城乡差距，改变农村落后面貌，推进农村城镇化进程，让城乡人民共享和谐社会的繁荣成果。

    4．地区平衡发展。东南沿海和中西部地区发展的不平衡是严重制约和谐社会实现的障碍。政府要搞好中西部开发，政策、人力、财力和物力都向西部倾斜，积极引导东西部合作，优势互补，切实落实地区平衡发展政策，实现地区平衡发展和社会全面发展。

    5．理顺中央和地方关系。政府要将中央和地方的权限分明，责任清晰，不能相互争权和推委责任。中央掌控宏观调控，协调短期利益和长远利益，整体利益和地方利益，通过政策引导和转移支付，指导地方政府的工作。地方政府要发挥主动性和创造性，因地制宜，实现地方发展，为国家整体和谐社会的建构做出贡献。

    （三）政府促进社会和谐的制度安排

    调整上述关系是我国政府的当务之急，但深入到和谐社会的建构，一个共享和谐的社会,更需要公平正义的制度安排,只有这样才能从根本上确保社会全体共享繁荣和共担责任。

    第一，建立公平、合理的利益协调机制。[7]在利益调整中，政府的经济和社会政策，具有决定性作用。我们要优化政府调整收入分配的职能，努力克服体制性障碍，从源头上解决行政性资源配置中的权力市场化问题，严格限制行政权力涉及的领域。不断建立合理的税收制度，转移支付制度，社会保障制度等，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，确保群众合理合法的利益要求得到保护和满足。

    第二，营造公平和谐、诚实信用的市场环境。政府作为社会管理者，应以公共利益最大化为己任，通过提供公共产品、满足社会公共需要，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础，鼓励公平竞争的有序进行。同时，政府作为社会诚信状态的风向标，从每一项职责的履行，政策的实施，责任的承担等各个环节上守信于民，为诚实信用的市场环境的建设树立楷模。

    第三，转变政府职能，建设社会自治制度。政府应由“管理政府”转变为“服务政府”，严格控制政府对市场的干涉程度，积极培育社会自治，坚定“有限政府”的角色。政府强化对市场的宏观调控，而对可由社会自治的领域要勇于退出。政府社会管理部门逐步从办事业的角色中退出来，专心承担社会事业行业管理的角色，把兴办社会事业的责任转移给社会。

    第四，建立社会舆情汇集和分析机制。政府要畅通社情民意的反映渠道，及时全面准确地搜集分析群众的思想动态、心理情绪、愿望心声以及带倾向性的社会动态，这是我们正确决策、化解矛盾、维护稳定的重要前提。

    第五，建立高效的矛盾缓和机制。政府必须健全矛盾解决机制，如信访工作责任制，以人为本的民主决策机制等，综合运用政策、法律、行政等手段缓和矛盾，维护社会稳定。政府还要集中力量解决过去因一味注重经济增长而忽略的一些突出矛盾，如城乡差距、“三农”问题、煤矿安全、生态建设等。

    第六，建构坚实的社会保障体系。“社会和经济的不平等要最有利于那些最不利的社会成员”，这是正义的原则。[8] 政府必须采取切实措施，健全社会保险、救助、福利等整套的保障体系，完善对弱势群体保护的立法，进一步完善扩大就业和社会保障的法律制度，健全和完善对弱势群体的法律援助和司法保护制度，让弱势群体也能共享社会发展的成果。

    第七，建立敏锐的社会预警系统。这就要求政府尽快构建反应迅速，决断机智的预警系统，及时发现公共卫生、社会治安等社会不稳定因素，提前发出警示，提出对策，提高政府处置突发事件的能力。

    三．政府在和谐社会中应负的责任

    责任政府的另一方面是，政府出现违法行为时，要敢于承担和有能力承担责任，从克服与和谐社会要求不符的违法行为做起，树立和谐社会的守法楷模。政府违法时，通常直接承担法律责任；虽不违法，但有违反政府宗旨和目的的不当行为时，够不上法律责任，但政府要为此承担政治责任和道义责任。

    1．政府行政不作为

    政府在和谐社会的建设中处于主导地位，担负着重大职责。政府如不积极履行职责，消极不作为，那和谐社会的建构就无着落了。政府的行政不作为常表现为，不行使法定职责，拖延履行法定作为义务，对相对人申请不予答复，不履行行政合同中约定的作为义务等，这些都严重破坏社会的法治状况与和谐状态。“依法行政”是政府最基本的行为原则，而这种情况下是政府“不行政”，这首先就要受到法律的追究，政府要为其不作为的失职承担责任。如果这种责任是对政府政策性的、方针性的、概括性的规定，没有法律明确的责任条款规定，那政府对此承担的是道义责任和政治责任。如果法律明确规定了政府的某项作为义务，而政府不作为，就必须依法承担法律责任。

    2．政府超越职权、滥用职权、侵吞社会的自治权

    政府行政不作为是政府“不行政”，而超越职权、滥用职权则是“违法行政”。“和谐”讲求的就是秩序，各主体遵守各自的行为准则，整个社会就易实现和谐。法律是人类社会实践出的规制越轨的最好准则，公民守法是当然的，需要强化的是“政府守法”。政府作为公权的行使者，超越职权、滥用职权是其经常出现的违法形态。现代政府都是“有限政府”，由法律明确政府的权限范围、行使程序、行权宗旨、违法责任等。如果政府超越了法律授予的权限范围，就构成了“超越职权”。“政府行为越权无效”是行政法的基本原则。如果政府有权限，但权力的行使违反了法律授予此权限的宗旨和目的（法律授予政府权力的目的只能是为公共利益），谋求政府部门利益或官员自身私利，则就是“滥用职权”。超越职权、滥用职权是行政诉讼法中明确规定的政府的违法行政形态，直接依据该法追求其法律责任。

    与超越职权相伴的是侵吞社会的自治权。政府和社会合理分权是实现社会和谐发展的前提。社会生活有公共生活和私生活之分，政府管好公共生活，私生活有公民自治，发挥好双方的积极性和能动性，才利于社会稳定发展和和谐。以往的政府常以全能政府自居，该管的没管好，不该管的硬要干预，直接违背“有限政府”的理念和要求。一方面，直接侵害了相对人的合法权益，造成社会的不安定；另一方面，侵蚀社会的自治权，严重遏制了社会的自主性和创造力。如《行政许可法》第13条规定，能够通过“自主决定”、“市场竞争机制有效调节”、“行业组织或中介机构自律管理”、“事后监督”方式予以规范的，可以不设行政许可。其立法目的就是要给社会以自治权。如果法律明文规定为社会自治的领域，政府超越其职权予以侵犯，直接依法追究其法律责任；如法律未规定，但按常理、社会倾向或政府通常做法是社会自治的，政府予以侵犯的，追究政府法律责任是于法无据的，但政府却要承担由此引起的社会非良性运转或社会对政府不利评价的消极后果。这种后果可以认定为是一种政治责任或道义责任。

    3．事实认定错误和法律适用错误

    “先取据，后裁决”是对行政行为最基本的要求，违反该要求导致程序违法；遵守该要求，但收集证据和认定事实错误，同样会导致行政违法。如证据缺乏客观性、关联性，不符合法定形式，由非法定主题收集，违反法定程序收集，通过非法权能获得证据等，此类证据不能被采信，依据此类证据认定的事实也是错误事实，不能法院认可。法律适用错误，是指行政机关在行政时必须指明理由,即要指明行政行为依据的法律,援引的条款,如适用法律错误、援引法条错误、行政解释错误[9]，均视为是法律适用错误。这是行政机关最常见的违法形态，直接导致行政机关和相关公务员的法律责任。

    4．政府行政程序违法

    我国行政领域一项重实体轻程序，要建构和谐社会，就必须强化程序的重要性，以程序规范行政权的行使，制约违法行政行为，保障公民权益。在政府政策制定和执行中，均要讲究程序，杜绝暗箱操作，严格遵守阳光政府的行为准则。和谐社会存在的前提是多元、开放、互动，需要政府行政过程保持高度的开放和透明，以正当程序最大限度地降低公共权力滥用的可能性，从而实现公民权利和公共权力的良性互动，推动社会关系的和谐化。实践中，行政程序违法常表现为，说明理由程序违法、听取陈述申辩程序违法、情报信息公开程序违法、回避程序违法、告知程序违法和时效程序违法等[10]，严重损害了相对人的正当程序权。

    5．政府破坏诚信

    和谐社会是诚信社会，必然要求诚信政府。我们一项善意的假定政府是永恒的守信者，实际上，污染整个社会诚信体系的源头往往是政府的失信于民。以往政府作为公共权力的享有者，对自己的失信通常自我放纵，不承担任何责任。既然确立了诚信和谐社会建设的目标，就不能再对政府失信熟视无睹。政治责任和道义责任是政府失信首先要承担的责任。尔虞我诈，朝令夕改，反复无常，不仅损害社会的诚信体系，污染社会的诚信氛围，而且丧失人们对政府政策、法令和行为的信任和遵守，这都是政府失信所付出重大的政治代价。同时，可能给予政府中的责任人员行政处分、降级、撤职或开除出政府机关等处罚，这些也是政府失信应担的政治责任。政府失信情形严重，触犯法律，导致滥用职权，严重损害相对人权益的，要依行政诉讼法和国家赔偿法依法承担法律责任。道义上，政府失信极大损害了人民对政府的信任度和支持度，还引起社会舆论谴责和道德谴责，极易导致社会的动荡不安。

    法律责任、政治责任和道义责任是针对不同违法或不当程度的行为而设置的责任形式，当然三者适用时又会有交叉。违法责任是最为严厉和具有实质利害的责任形式，一般依据行政诉讼法、国家赔偿法以及相关法律，以撤销、纠正违法行政行为或赔偿受害人等方式予以 追究。政府违反法律的明文禁止，有违法行为时必须承担法律责任，当然也可能还要承担道义责任和政治责任。政治责任和道义责任是法律责任的基础，违法责任肯定包含了道义责任和政治责任。但政府的行为只是不当，而没有构成违法时，我们只能相应的追究其道义责任或是政治责任。通常道义责任表现为社会舆论谴责，政府公开致歉，纠正不当行为，在法律外适当赔偿受害人等。政治责任，常表现为政府官员的引咎辞职，降职、撤职、开除等行政处分，有时还要给责任官员以党内纪律处分等。

    和谐社会需求的政府是法治政府，更是责任政府，作为建构和谐社会的主导，只有把政府的职责和责任落到实处，我们的和谐社会才能在坚实的法治基础上建立和完善。

[参考书目]：

    [1]  罗豪才 宋功德：和谐社会的公法建构 [J] 载《中国法学》2004年第6期。

    [2]  李君如：和谐社会问题研究笔记八篇[J]《中 共 中 央 党 校 学 报》第 9卷第1 期，2005年 2月。

    [3]  胡锦涛：在中共中央举办的省级干部主要领导“提高构建社会主义和谐社会的能力”研讨班上的讲话。

    [4]  罗豪才 宋功德： 和谐社会的公法建构 [J] 载《中国法学》2004年第6期。

    [5]  丁元竹：和谐社会需要机会、责任和社会组织[N]《中国经济时报》2005年1月27日。

    [6] （参阅）罗豪才 宋功德: 和谐社会的公法建构 [J] 载《中国法学》2004年第6期。

    [7]  戴黍：政府应以公共利益最大化为己任（N）《羊城晚报》2005年3月24日。

    [8] ［美］ 罗尔斯：政治自由主义[M]，中国社会科学出版社1998年版。

    [9]  胡建淼：行政违法问题探究[M]，法律出版社，2000年第一版，第349页。

    [10]（参阅）胡建淼：行政违法问题探究[M]，法律出版社2000年第一版，第385—388页。

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