河南是人口和农业大省，经济文化发展很不均衡。郑州市作为河南省省会城市，地腹中原，处于陇海线与京广线交汇点，交通便利，商业流转活跃，号称“商都”。郑州市辖七区五市一县，人口640万，省内各地外来人口云集。郑州两级法院现有在职审判人员1000余名， 每年审（执）结各类案件8万余件，案件基数多，新情况新类型案件多，矛盾复杂，涉诉信访量大，工作责任重。郑州市两级法院上访老户案件多，热点难点多，上访时间长，处理难度大，根据涉诉信访老户特点，郑州中院努力把践行“三个代表”重要思想贯穿到涉诉上访治理工作中，牢固树立“以人为本，司法为民”的信访工作理念，始终把这项事关群众利益、事关社会稳定的涉诉上访老户专项治理工作，当作各项工作的头等大事来抓，加强组织领导，健全各项制度，强化督促检查，注重发挥党委政府管稳控法院管诉讼的双重职能作用，全方位、多渠道的做好涉诉老户工作，在标本兼治上取得了明显成效。郑州中级法院的涉诉老户治理工作、得到了中央政法委的肯定，受到了河南省政法委的表扬，在河南省法院系统召开的涉诉信访工作会议上，郑州中级法院的经验得到了推广。
健全信访机构机制建设
郑州中院党组历来十分重视涉诉信访工作，坚持以抓信访，保稳定、促审判、树形象为突破口，加强信访工作软硬件的建设。
硬件建设营造人性化信访环境 立案庭从成立之初就注重信访硬件环境的建设。在办公房间有限的条件下，专设信访接待室，配置桌椅、眼镜，方便群众书写、候访，并安放大功率空调，东暖夏凉，体现人文关怀。同时还加大办公自动化进程，配足电脑，装配打印机、车辆，积极引入信访软件投入与应用。经市委、市政府验收，中院信访接待室被命名为“人民来访标准接待室”。人性化的环境方便了当事人申诉来访。
强化软环境 配足信访专职人员 好的管理模式有赖于高素质的人员去贯彻执行。以前信访工作不受重视，人员少，条件差，“一个老头子，一张破桌子，一个破本子”，这句口头阐甚至是信访人员的自嘲，信访工作之窘状可见一斑。立案庭成立后，增加信访专职人员，区分来信、来访工作范围，职责细化，分工配合。特别是专项治理以来，成立了以院长贾记鑫为组长的涉法信访工作小组，下设涉法信访办公室，对工作人员的工作生活加大支持力度，从物质到荣誉都给予特别关心。同时还针对人员素质参差不齐状况，狠抓内功，充分发挥主观能动性，扬长避短。特别强调接待工作不论亲疏、不论贫富，都给于平等对待。同时，狠抓业务素质，不但积极传达立案方面的法律法规，还适时组织学习新法规及司法解释，确保接待工作高质高量。
建章立制 长效管理 中院党组高度重视信访指导工作，始终把涉法信访列入党组工作日程。从年初开始，院党组先后多次召开信访工作例会，专题研究解决涉法信访及上访“老户”工作，听取涉法信访办公室负责人的工作情况汇报，及时制定涉法信访工作预案，院里先后下发了《全市法院集中处理涉诉上访问题的实施意见》、《包案通知》、《涉诉上访老户实施包案责任的暂行规定》等10余份规范性文件，提出了对上访“老户”分四类进行治理的工作措施，坚持重在解决实际问题，依法纠正一批处理不当上访案件；通过深入细致的思想工作教育息诉一批无理上访案件；采取积极措施稳定控制一批赴京上访案件；严格依法处理一批违法上访案件，将信访工作纳入制度化轨道，从而加强了对两级法院涉诉信访工作的指导。
申诉案件阳光听证 立案庭承担申诉复查工作之后，为了规范再审行为，衡定再审尺度，根据我市申诉案件现状，制定了《再审立案工作暂行规定》，探索性地将听证引入到再审立案工作中来。明确了听证案件范围及程序。凡是决定听证的案件，及时调卷、阅卷并通知当事人到庭听证，听证程序采取直奔主题式，简洁高效，快的半个小时内便能开完，同时加强驳回通知的说理性，以理服人。申诉复查坚持维护生效判决的严肃性与有错依法必纠原则，并适时邀请人大代表列席听证，加强各界对法院裁判的理解与信任。
提高审判质量 源头遏止信访量
涉诉信访案件有的是因为日常的工作方式方法问题而引起，有的是因法官重大违纪而引起，更多的是认为判决不公而产生。中院坚持牢固树立质量、效率并行观念，以质量树形象，不断强化办案的社会效果，切实减少信访案件，控制和减少新的信访上访案件发生。
案件信息公开 程序透明 郑州中院实行流程管理以来，充分利用办公自动化优势，率先施行案件信息发布制度。立案庭所立一审、二审民行刑案件全部微机输出，方便当事人查询，使他们对案件的走向及时掌握，大大减少当事人对法院工作方式因不了解而的陌生感及误解。
深化审判改革 阳光审判 中院根据审判的规律，施行流程管理模式，立审执监分离，由立案庭排期开庭，定法官、定地点，进行审限追踪、通报，业务庭专事审判，从管理上减少人情案、关系案的发生，避免暗箱操作，提高办案效率。并保证一审、二审案件依法全部公开开庭审理，在审判人员少的不利情况下，努力减少书面审理情况；庭前注重证据交换，庭审举证公开，借以增强审判人员的质量意识；加强裁判文书说理性，让当事人胜得明白，输得心服口服；实行案件质量评查，定期组织有关人员对所结案件从文字到庭审程序、实体判决逐一评查，凡有问题，一律查处。
党委管稳控 维护司法权威
为了使涉诉上访“老户”的治理工作取得良好效果并达到预期目的，中院拓宽渠道，避免单兵作战，积极争取当地党委政府对法院的支持，把解决涉诉上访“老户”问题作为党委政府和法院共同做工作的一项系统工程来抓，充分发挥党委政府管稳控法院管诉讼的职能作用，真正把上访“老户”稳定在当地控制在基层。始终坚持与党委政府密切关系，及时沟通，做到统一领导、统一协调、统一开展工作，从而形成了党委政府管稳控，法院管诉讼的工作机制。一是建立联合工作小组，畅通党委政府及法院合力开展涉诉信访的工作渠道。二是建立各项工作制度，确保党委、政府及法院开展涉诉信访工作协调一致。三是健全信息通报制度。我院同市政法委建立了上访“老户”信息通报制度，要求每半个月就“老户”工作情况交流一次，互相提供情况，交流工作经验，遇有特殊情况，通报信息做到不过夜，并联合采取措施，保证把工作做在前面、做出成效，初步形成了对涉诉上访“老户”全方位开展工作的良好局面。由于党委政府稳定控制作用发挥的好，确保了“老户”治理工作按质、按时、按量完成。党委政府管稳控，法院管诉讼的作法，得到了省法院的肯定。并在全省法院召开的涉诉信访工作会议上，此经验得到了推广和赞扬。
严格奖惩 化责任为动力
为了把涉诉老户工作落实到实处，我们规定了严格的奖惩措施，调动了广大干警做老户工作的积极性。第一对基层法院的奖惩措施：涉诉工作机构、制度不健全，工作措施不到位，对上级交办的涉诉上访案件拖延办理、未按规定上报有关材料，由包案领导向中院写出书面检查。责任人所包的案件，未按期结案，两次以上接到院信访办的督办函后，仍未及时结案的；上访老户包案到领导、责任到人之后，未能有效的控制稳定，仍继续赴京到省上访的；接中院办理通知书后工作不力，未能及时报告工作情况和意见的；中院对其进行通报批评。所包案件发生个体赴京恶性上访事件、集体赴京上访被上级部门通报批评、国家重大活动、重要会议期间两人次以上赴会和集体上访的，年内中级法院对其通报批评两次以上的，对该基层法院年终评先实行一票否决。按照涉诉老户工作标准全部按期结案或在国家重大政治活动期间未发生赴京上访的，给予通报表扬并在年终考核时给予加分奖励。第二对本院业务庭及责任人的奖惩，对交办的涉诉上访案件拖延办理、未按规定上报有关材料、接办理通知书或接访预约后工作推诿消极的，责任人向院党组写出书面检查。责任人所包的案件，未按期结案，两次以上接到信访部门的督办函后，仍未及时结案的，接办理通知书后未能如期办理或不报书面情况和工作意见的对责任单位实施通报批评。因工作不力，未能有效控制稳定京赴省上访的，责任人向党组写出书面检查，并扣除责任单位全体人员本年度奖金的20%。工作不力或缺乏应有的措施，致使重大会议、重大活动造成重大影响的，对该责任单位年终评先实行一票否决，并扣除该责任单位全体人员本年度奖金的30%。工作措施得力，成效显著，涉诉上访老户按标准全部结案的，对办理通知书交办的案件和接待来院上访人员认真负责工作落实的给予通报表扬，并于本年度给予加分奖励。第三、对包案领导：凡责任单位发生上述问题者，该包案领导向党组书记写出书面检查，同时也扣除其当年相应的奖金。作为主管院长对所分管的庭（局）拒不接受和不认真落实《涉诉上访工作办理通知书》的，本人不按要求和约定接访的，应主动向党组作出说明。第四、对立案庭：对包案范围内的案件，未能及时包案或不予督查，发现问题未能及时处理者、没按要求做到一案一档或档案资实的，对其提出通报批评。凡因漏包案件导致失控，发生赴京到省上访的责任人写出书面检查，扣除全庭本年度奖金20%；凡因漏包案件导致恶性赴京上访或重大活动、重要会议期间本院被通报批评的案件，对其本年度评先实行一票否决，并扣除全庭年度奖金的20%。责权利明确，信访工作善事善终，有量有质。
提升科研化含量 提供决策保障
信访信息资源科学化 过去仅靠几个本子登登、转转、送送，现在配足电脑，信息输入，数据统计、数据参数设计，加大科技含量。通过数据的呈报，领导层及时掌握热点、难点问题，从另一层面体现审判晴雨表作用。为提高效率，还引入申诉立案动态管理软件系统，申诉立结案走向规范化，改变了以往申诉立案无底洞的被动局面。
加强调研 涉诉信访有很多难点、热点甚至是无能为力的问题，为切实探索涉诉信访工作新机制，我们加强涉诉信访工作中的调研，由面及点，以点带面，从个案探寻共性问题，进行认真分析，上升到理论，先后发表了《苗凤英现象调查报告》、《涉诉上访产生的原因、预防与控制》、《稳控与诉讼相分离是解决涉诉上访的根本途径》、《缠访、缠诉的原因与对策》、《登封市涉诉上访居高不下的原因及解决办法》等20余篇调研文章，其中《苗凤英现象调查报告》深刻的剖析了登封上访老户苗凤英长期上访且访不止的原因，并提出解决信访工作的探索性建议及启示。该篇调查报告受到了省委政法委的高度重视，并在全省涉诉信访会议上作为经验进行了推广。《稳控与诉讼相分离是解决涉诉上访的根本途径》得到郑州市为政法委的采纳。措施上重视每一件信访，理论上适时总结，及时发现问题，解决问题，从而使涉诉老户工作始终沿着良性循环的路子进行。
体会与认识
涉诉上访案件虽然大部分已得到处理落实，但我们深知，尚有未息诉案件的存在，且随着新案件的审结新的信访案件还会形成，我们应该看到不足之处，也应对全国法院均面临的严峻考验有充分认识。
1、还存在对上访人员的认识误区。从一定意义上讲有些情况下是官僚主义助长了信访 ，有的互相推委，采取挤牙膏式甚至是压制的工作作风，使群众有理由相信有些问题只有通过上访或越级上访才能解决。群众上访，特别是大规模的集体上访，有时候会在某种程度上影响政府的某些正常工作。但是，共产党的政府是人民自己的政府，接待上访群众是人民政府份内的事情，应当把这视为送上门来的了解群众疾苦的好机会。 上访人员大多属于弱势群体，党和政府已经提出要关注弱势群体，关心弱势群体。要摆脱信访工作的困境，应当积极转变观念，采取更理智的态度和政策，进一步贯彻“三个代表”重要思想，贯彻以人为本的思想，一切消极的办法都是无济于事的。
2、处理涉诉案件规范化、制度化问题。信访可以说是民意表达的重要途径，是人民行使宪政权利的具体表现，其重要性不言自明。但当前信访工作主要还是看领导脸色行事，靠领导批示、靠上级条子来解决群众上访问题，还存在抓抓就灵的现象，工作的持续稳定性有待提高。在法院干警中，信访部门倍受冷落，信访干部地位低、待遇差，高素质人才不愿从事，现有资源远远不能适应信访工作需要。
3、司法救济有限问题。涉法上访案件的产生固然有我们工作方面自身的问题，但我们还应该清醒地认识到，法律作为社会关系的调整器，有其内在缺陷性，其作用有限，大部分的矛盾仅靠司法救济去消解是不现实的，社会矛盾的化解需要多种手段的配合。对涉法上访人员如何做长久稳定工作的问题，目前缺乏立体的多层次的救助机制。另外，不容忽视的是在涉法上访案件中有些确实属于无理缠访缠诉，对这类人如何处理，尚无有效对策，急需制定出强有力的应对措施。
几点建议
针对上述普遍存在的问题和信访工作的实际情况，我们就如何从源头抓起，提高审判质量、降低信访量，遏制新的上访事件的发生，提出如下几点建议：
第一、理性看待涉法上访现象，科学审定信访考核指标。
现实中由于人民宣泄不满的途径较少，信访机构无疑给他们提供了一个合法的选择。我们要树立“信访是最基本的民意表达”的理念，就是要给信访“正名”，不能把“信访”和“闹事”等贬义词等同。推崇尊重民意、采纳民意，这既是法律问题，又是社会问题和政治问题。有些党委仅仅从上访人员的总量来考核基层党委、政府的工作能力，造成一些地方党委、政府由于害怕百姓进京进省上访，对无理缠访的人员不敢处理，一味妥协迁就，使得某些无理上访人尝到一些甜头，动辄以上访对地方党委、政府相要挟；一些地方对涉诉上访人也以同样方法处理，有的还以此考核、评价法院，使法院整体工作陷入被动局面。应该摈弃旧思维，建立科学的信访考核评价体系。
2、突出信访的监督作用。立案庭是信访工作的主要职能部门，其他审判业务部门和综合部门也应认真处理信访。从目前群众来信来访所反映的问题看，涉及到法院工作的很多方面，没有各部门齐心协力，单靠信访部门是难以解决信访问题的。同时将信访工作纳入科学轨道，树立申诉信访是诉讼行为的理念。当事人和人民法院处理申诉信访，都必须依法进行，严格依法办事，摒弃“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的传统观念，严格做到大问题大解决，小问题小解决，没问题不解决，坚决控制无理上访，把更多的精力投入到解决正当的信访过程中。还要建立连动机制，树立信访工作是审判工作的一项重要内容的观念。提高办案质量和效率，认真、及时处理审判过程和执行过程中的信访，尽最大可能减少案件处理后发生申诉信访。
3、充实信访队伍，建立科学有效的信访工作机制
合理配备信访人员，将高素质的人员充实到信访队伍中来，从政治上关心他们，从待遇上稳定他们。努力探索信访的制度创新工作。可以实行信访工作流程管理，通过动态管理，在内部形成互相监督、互相制约、相互促进的工作机制；实行重大信访案件公开透明听证制度，并建立与信访工作配套的各项制度，如信访工作考核通报制度，信访跟踪督办制度、与地方政府和有关部门合协办等制度。
责编/小黄
