公告送达作为一种重要的诉讼文书送达方式，在民商事审判实践中的使用比率日趋上升，对于制约当事人恶意逃避民事义务，明确长期处于不稳定状态的权利的归属，减轻人民法院案件的承受力，具有积极的实践价值。但是，由于公告送达的法律规定过于简略，可操作性弱，导致司法实践中被法官和当事人误用和滥用，产生了诸多问题：（1）个别法官缺乏责任心，对当事人提出对方下落不明的真实性不加调查，任意使用公告方式送达，不仅增加了诉讼成本，更严重影响了被送达人的诉讼权利，人为拖延了诉讼时间；（2）一些当事人故意隐瞒真实情况，制造对方下落不明的假象，企图利用公告送达逃避对方质证，取得有利于自己的诉讼结果；（3）个别不法分子利用法律空子，通过公告送达和缺席审理取得法院判决书，用以达到不可告人的目的，以合法的形式掩盖非法的实质，逃避法律制裁，损害国家和人民利益。
上述问题所带来的负面效应严重影响了公告送达作为法律有机组成部分的公正性和严肃性，偏离设定公告送达的目的，违背司法公正。寻其弊端之根源，原因在于公告送达的法律规定过于简略，操作标准抽象，适用与否完全取决于法官的自由裁量，而法官对法条的个体理解存在差异，个人水平高低有别，加上内、外部诸多因素的影响，导致公告送达实践中的混乱。为了保护当事人的诉讼权利和合法权益，实现使被送达人知悉诉讼情况并及时行使其诉讼权利之目的，促进司法公正，应尽快规范公告送达，统一司法实践。
一、公告送达的主体。民事诉讼主体可大致分为两类：一为自然人，二为自然人以外的法人及其他组织。自然人拥有血肉之躯和生命，其机体特征决定了他可以自由行动，参与经济活动，从而存在下落不明的可能，当然可以成为公告送达的主体。而法人及其他组织成为民事主体来源于法律的规定，比如设立企业法人须履行法定程序，经工商部门登记才取得主体资格，同样，企业法人的变更、终止相应地亦须变更登记。由于自然性质的限制，法人及其他组织出现下落不明的可能性极小，仅仅是法定代表人下落不明或企业被吊销、撤销营业执照而尚未注销营业执照等情形不应当简单视为企业法人下落不明。北京高院对企业下落不明原则上采取驳回起诉的做法，这样做一方面可避免因案件事实不清而影响法院判决的公正性，另一方面可防止判决不能有效执行而影响法院判决的严肃性，同时保留了当事人的诉权，诉讼时效中断，日后一旦查明当事人下落，仍可诉诸法院。例外的是，当存在共同责任人或企业仍有可执行财产时，法院予以立案审理，当事人得以主张其权利。本文认为北京高院的做法值得借鉴，对自然人与企业法人应当依其自然属性区别对待。
二、公告送达的前提条件。《民事诉讼法》第八十四条规定公告送达有两个条件：1.受送达人下落不明；2. 本节规定的其他方式无法送达。究竟何谓“下落不明”没有明确界定，两个条件之间的关系也不明了，这是导致司法实践做法不一，任意使用、误用乃至滥用公告送达的根本原因之所在。本文认为，下落不明是一种事实状态，指自然人离开经常居住地，无人知道其去向，不明其生死。并且这种状态持续存在，经一定期间仍没有改变。由于公告送达的法律效果等同于其他方式送达的后果，与被送达人的权利息息相关，应当严格使用公告送达的条件，因此下落不明持续的期限应由法律明确规定（比如满六个月或一年），以排除当事人短期离家后返回或有人得知其联系方式等情况。其间，只要对方当事人有证据可证明其为主张权利而寻找下落不明的当事人，应认为诉讼时效中断，以保护对方当事人的实体权利。
第一个条件“受送达人下落不明”当然意味着由于找不到受送达人，直接送达等方式均无法送达；而第二个条件“本节规定的其他方式无法送达”应指穷尽了公告以外的其他方式均无法送达，出现这种无法直接送达或留置送达，也不能邮寄送达的情况，往往是由于无法找到受送达人。由此可见，公告送达的两个前提条件在内涵上是一致的，都是为了解决无法送达诉讼文书，而不送达诉讼文书诉讼就无从开始或结束不得已采用公告送达。两者相辅相成，区别在于角度不同，前者是从受送达人的角度，后者是立于法院作为送达机关的角度，同时从两个角度限定适用公告送达的前提条件。
三、公告送达的内容。最高院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第八十九条规定了公告送达的内容，要求公告送达起诉状或上诉状副本的，应说明起诉或上诉要点，受送达人答辩期限及逾期不答辩的法律后果；公告送达传票，应说明出庭地点、时间及逾期不出庭的法律后果；公告送达判决书、裁定书的，应说明裁判主要内容，属于一审的，还应说明上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。在实践中，大部分法院却没有严格依照此规定，往往省略起诉或上诉要点、裁判文书主要内容，这种做法显然忽略了受送达人知悉诉讼文书主要内容的权利。公告期满所送达的诉讼文书即产生法律效力，让受送达人在不清楚诉讼文书主要内容的情况下承担相应法律责任，对于受送达人来说是不公平的，对其诉讼权利的保护有欠周全。从另一方面看，缺少诉讼文书要点的公告不符合最高院的规定，在这种情况下让内容不完整的公告具有约束受送达人的法律效力有违法律的目的，应当加以规范。
此外，现在公告的开头一般都直接是受送达人的姓名或名称,没有注明被送达人所属地区,也无其它区别性的限制,在我国人口众多、汉语中同名同姓的当事人很多的国情下, 这种送达极容易因同名产生误会,导致与受送达人同名的无关人员的混淆，影响公告送达的社会效果。因此，公告的开头应当注明受送达人的户籍或居住地，或与其他人相区别的特征，尽量防止同名的误会，排除不必要的混淆，从而尽量引起当事人及其亲友的注意,更好地达到公告送达的目的。
四、公告送达的方式。最高院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第八十八条规定了公告送达的方式，即公告送达可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告；对公告送达方式有特殊要求的，应按要求的方式进行公告。公告期满，视为送达。从字面上理解，这几种方式是可任意选择的，似乎没有问题，然而，公告送达在实践中几乎流于形式，没有什么意义可言。首先，普通公民不可能预知有人要起诉自己，而经常到法院门口公告栏寻找是否有自己的公告，因此在法院公告栏张贴公告的做法缺乏合理性，此方式不宜单独使用。其次，在受送达人原住所地张贴公告可以使受送达人或其亲属乃至有社会交往的关系人看到公告，最大程度上地通知到受送达人，然而，对张贴的次数、密度没有规定，也忽略了在与受送达人有密切关联的单位、居民委员会、村民委员会、基层派出所所在地进行公告，应当加以补充规定。第三，对报纸公告没有级别和次数限制，法院在实践中往往在人民法院报上公告一次，完全没有考虑到公民中极少有人有足够经济能力和兴趣常年订阅人民法院报，并养成在每期公告送达栏里寻觅自己的名字的习惯，并且现在人民法院报的公告送达专栏虽然是免费的，却只向订阅者发送，远远达不到公告送达应涵盖的范围要求，本文认为，应当增加免费公告送达专栏部分的印刷数量，对受送达人所在的单位、居民委员会、村民委员会、基层派出所无偿发放，一个受送达人只需五份左右的免费专栏，就可以最大可能地通知被送达人，达到公告送达的效果。第四，对公告送达提出特殊要求的主体不清，标准不明，缺乏操作价值，没有多少实践意义，应当考虑是否取缔。总之，本文认为公告送达的方式应遵循：第一，坚持以直接送达为原则，其他方式均不能送达时才可以公告送达；第二，坚持两种方式并用为原则，对于在法院公告栏张贴公告与在人民法院报上公告，以及在受送达人原住所地、单位、居民委员会、村民委员会、基层派出所所在地等地张贴公告，应当同时采用两种方式。这样可以防止法院个别法官忽略当事人诉讼权利，敷衍了事，更可使受送达人知悉并及时参加诉讼，行使其诉讼权利。
五、公告送达的审核程序。公告送达在实践中之所以被误用和滥用，导致诸多问题，除了前述原因，对公告缺乏审查也是因素之一。本文认为为了确保公告送达的质量，对公告应当增加审核程序，即在公告之前审核公告是否满足真实性和必要性两个要件。真实性指受送达人确实下落不明，无人知道其下落也无法与其取得联系，且此状态持续存在满法定期限。对此当事人应说明被送达人现状，被送达人下落不明的应当提供被送达人单位、基层派出所、居委会或村委会等单位出具的被送达人下落不明的书面证明。必要性指其他方式均无法送达，必须使用公告送达。对此法院应加以调查，证实确实无法采用直接送达、留置送达、邮寄送达等送达方式，公告送达存在必要性，并有调查笔录附卷。满足这两个要件之后才可以适用公告送达，从而在最大程度上杜绝公告送达的漏洞，提高公告送达的质量，节约诉讼成本，提高诉讼效率，促进司法公正，实现司法为民。
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