论文提要：近年来，我国提出要着力构建在党委领导下，以人民调解为基础，充分发挥行政调解和司法调解作用，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系。人民法院的诉调对接工作是人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”的大调解工作机制中最为重要的一环，这就要求我们站在构建社会主义和谐社会的高度去开展法院的诉调对接工作。本文介绍了各地法院探索出的五种诉调对接模式，认为其中的特邀人民调解员制度是目前最适合我国国情的诉调对接模式，并对特邀人民调解员制度的构建作了较为详细的探讨。
建立多元化纠纷解决机制是多元化社会的渴求，是克服诉讼解决纠纷机制固有局限性之需求，也是解决现代社会“诉讼爆炸”现象的必然选择。构建多元化纠纷解决机制，需要整合现有的人民调解、行政调解、司法调解资源，构建“三调联动”的大调解格局。具体到法院来讲，就是要努力实现诉讼调解与人民调解、行政调解、行业协会和社会团体调解的工作对接。
一、五种诉调对接模式简介
经过几年的探索，各地法院总结出的较为成熟的诉调对接模式主要有以下五种：
（一）“诉前和解模式”：该模式以北京市朝阳区人民法院为代表。2006年11月，北京市朝阳区司法局、朝阳区人民法院共同建立“诉前调解联动工作机制”，对于物业、劳务等案情简单、事实清楚的纠纷，法院立案人员将指导当事人暂缓起诉，建议当事人先找人民调解员进行调解，并将当事人材料移交给相关街、乡司法所。担当人民调解员的有法官、法院特邀调解员，以及街道、司法所的工作人员等。对于人民调解员调结的协议书，如果当事人申请，法院可以对调解协议进行确认，然后由朝阳法院民四庭简易组按照庭前和解程序依法出具调解书，这样，调解协议就具有与法院裁判书同样的法律效力，如果一方当事人拒不履行调解协议，另一方当事人可以向法院申请强制执行。
（二）“人民调解室模式”：该模式以南京市钟楼区人民法院为代表。2007年1月，南京市钟楼区司法局与钟楼区人民法院联合建立了“人民调解工作室”，其调解过程是：首先，由法院立案庭工作人员对纠纷经过初审，在征得当事人同意后，将该纠纷移交至人民调解工作室；其次由人民调解员召集双方当事人进行调解，一般在7个工作日内完成调处；最后，调解成功的，人民调解工作室以区人民调委会名义出具民事调解书或根据当事人要求由人民法院出具调解书；调解不成功的，调解员将原因及调解经过移交立案庭，这也为法院的诉讼调解和审判提供了帮助。
（三）“小额民事诉讼速裁模式”：该模式以福建省厦门市思明区人民法院为代表。该院通过优化整合审判资源、规范再简化审判程序、完善健全各项审理制度，构建了具有自身特色的民事审判调裁机制---小额民事诉讼调裁机制。通过在司法的有限度介入干预下，促成当事人及时达成和解，从而从纠纷的根源上促成纠纷的有效解决，实现案件的快速审结；同时强调“能调则速调，不能调则速裁”，以司法审判权为保障，对案件纠纷作出快速裁决，快速地“定纷止争”。通过调裁机制，每年以2名审判人员的的力量分流了1000多件的较简易案件，保障了全院绝大部份审判力量得以集中审理其他的较为复杂的案件，初步达到了案件繁简分流，简案求效，繁案求质的目标。
（四）“诉调对接组合拳模式”：这是笔者对北京市朝阳区人民法院全面推广的法官助理庭前调解制度、特邀调解员参与调解制度、律师主持和解制度诉调对接制度组合的简称。案件的当事人在该院立案时，都会得到一份《庭外和解申请书》。如果自愿庭外和解，就可以在申请表上的“三项制度”中任选其一。庭前调解的具体内容是：案件自移送审判庭到进入庭审前，由法官授权的法官助理作为庭前调解人员进行调解。调解成功的，自动息诉或在法官指导下达成调解协议；调解不成，则移送庭审。朝阳法院还制定了《律师和解工作规定》，对律师主持和解既提倡又加以规范。同时，与北京市律协签订了推广律师和解制度意向书。如果律师在主持和解中业绩突出，法院会致函司法局或律师协会，进行业绩报送和表彰。
（五）“特邀人民调解员模式”：以福建省慈溪市人民法院为代表。该院各人民法庭在镇乡（街道）人民调解委员会中聘请部分人民调解员为特邀人民调解员。承办法官接手案件后，先行审查，认为纠纷性质宜由特邀人民调解员先行调解的，征询双方当事人意见，获得同意后，由承办法官填写《调解移送登记表》，将案件移交给特邀人民调解员调解。特邀人民调解员一般应在接受委托后一个月内调解完毕。若当事人达成调解协议的，由法院根据协议内容制作调解书，加盖法院印章后交当事人签收；若调解不成，由法院对案件继续进行审理。
二、特邀人民调解员制度是目前最适合在我国普遍推广的诉调对接模式
不难看出，上述那些诉调对接工作搞得有声有色的基层法院，大多数是北京、上海、福建、江苏等经济发达、法院受理案件年年居高不下的法院。这些地方的法院法官负荷已达极限，他们有建立多元化纠纷解决机制的动力和热情，而且这些地方的人民调解组织、行政调解机关等纠纷调处机构组织相对比较健全、人员素质比较高，具备解决相应纠纷的能力；同时这些地方的法院经费充足，也有足够的财力去开展诉调对接工作。但由于全国大多数基层法院尚不具备上述条件，因此诉调对接工作尚未在全国范围内普遍展开。这里的原因是多方面的，有法院内部的原因，但更多的是体制方面的原因。就中国目前的国情而言，全面系统的诉调对接机制仅靠法院一家的热情和努力是很难建立起来的，由于它牵涉到人员素质、组织构建、费用承担、制度运行等方方面面的问题，故而需要党委和政府的大力支持，需要司法行政机关、基层群众自治组织、人民调解组织、行政调解机关、行业协会、社会团体的协助与配合。
笔者认为，现阶段适合在我国普遍推广的诉调对接模式必须具有一定的灵活性和适应性：灵活性是指其规模可大可小，范围可宽或窄，各基层法院可以根据自身情况进行选择；适应性是指必须符合我国大多数基层法院的基本情况，不需要对现行法院体制和社会体制作太大的变动，不需要修改现行法律法规的规定即可运行。在上述五种诉调对接模式中，“诉前和解模式”有违反现行生效法律规定之嫌疑，因为根据最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，经人民调解委员会调结的调解文书，仅具有民事合同性质，最多只能作为证据使用，而该模式却赋予人民调解协议强制执行效力。“人民调解室模式”由于调解员由司法行政部门选派，属专职人民调解员，故需要司法行政部门的大力支持与配合，单靠法院一家难以建立起来。同时由于受到目前人编制和财政体制的制约，选派到人民调解工作室的人员不可能太多，从而其能够分流的纠纷数量也很有限，纠纷当事人可挑选的调解人员也有限，调解效果会大打折扣。“小额民事诉讼速裁模式”严格来讲并不是诉调对接模式，因为该种模式下行使审判权和调解权的都是法官，而诉调对接模式是强调运用诉讼外力量来调解处理纠纷；而且由于现行《民事诉讼法》仅规定了普通程序和简易程序，如果法院设置过于简化程序的小额民事诉讼速裁程序，当事人的诉讼权利可能得不到有效保护，有程序违法之嫌。“诉调对接组合拳模式”要耗费大量的人力、物力、财力，运行成本巨大，对于我国大多数基层法院而言，由于诉讼压力还都远未达到朝阳区法院的程度，再加上诉讼费用下调后法院财力的限制，打“诉调对接组合拳”，既没有必要，也不现实。因此上述四种模式都非推广诉调对接模式的最佳选择。相比较而言，“特邀人民调解员模式”规模大小和调解人员的权限可以由各基层法院根据自身情况进行调整，也不需要对现行法院体制作太大的变动，符合我国大多数基层法院的情况，可作为诉调对接的典型模式在全国进行推广。
三、特邀人民调解员制度构建若干问题探讨
（一）特邀人民调解员的选聘。可以在公民自愿报名，人民调解组织、社区、街道、村委会、行政调解机关、工会、妇联等单位推荐的基础上，通过严格审核程序进行选聘。特邀人民调解员最好是做群众工作经验丰富的街道、社区工作人员、司法助理员或人民调解组织成员，或者是工会、妇联干部，可以是审判实践经验丰富的法院退休法官或人民陪审员。选聘对象必须具有良好的品行，热心调解工作，善于与群众沟通、联系，且具备一定法律知识。选聘名额各法院可根据自身需要自主决定，以10名至50名为宜。
（二）特邀人民调解员的调解权限。目前已施行特邀人民调解员制度的法院，有的限于委托调解，有的限于协助调解，有的二者兼可；有的甚至还可以代为收案。笔者认为，各法院可以根据所聘调解员的调解能力和法律基础以及本院诉讼压力的大小决定调解员的权限，一般来讲，委托调解需要特邀调解员独立完成调解工作，对调解人员法律素质和调解能力要求较高。因此笔者建议，在制度试行初期可将调解权限限定为协助调解，待调解员的调解水平逐步提高之后可逐步扩大其调解权限。那此辖区范围较大，交通不便的偏远地区的法院的特邀调解员还可以负责代为立案工作。
（三）调解阶段的设定。笔者认为，特邀人民调解员的调解应限定为诉中调解，即案件由立案庭流转到承办法官之后，判决送达之前进行调解。调解工作不宜在立案阶段进行的理由是，如果由立案庭负责特邀人民调解员制度的运行，势必大大加重立案庭的负担，要对现行的审判流程管理制度进行重大改革，制度运行成本较大。
（四）调解程序。承办法官接手案件后，先行审查，认为纠纷性质宜由特邀人民调解员先行调解的，告知当事人特邀人民调解员制度的优势及运行规则，征询双方当事人意见，获得同意后，由当事人选择特邀人民调解员或由承办法官根据案件特点选定1至3名特邀人民调解员。当事人选择委托调解的，由承办法官填写《调解移送登记表》和《委托调解授权书》，将案件移交给特邀人民调解员调解。特邀人民调解员一般应在接受委托后15天内调解完毕，特殊情况下报案件承办法官批准可以延长至一个月。若当事人达成调解协议的，经当事人申请，由承办法官根据《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第十二条对调解协议进行审查确认，经依法确认的调解协议具有强制执行力，当事人也可申请法官根据调解协议制作调解书；若调解不成，由法院对案件继续进行审理。当事人选择由特邀人民调解员协助调解的，特邀调解员在承办法官的主导、指导下协助法官开展调解工作。具体的协助方式可以包括：1、与审判案件的法官共同进行调解，从不同的视角提出调解意见，形成一个具有更强调解能力的“团队”，促成调解协议的达成；2、按照法官提供的方案和“自由裁量度”，与法官分开进行调解。如有调解成功的可能或者双方达成了调解协议，则立即转给审判案件的法官处理；3、协助法官了解案件的情况，为案件的下一步进行作一些准备工作，搜集有关材料，或者分别做当事人的说服教育工作等。无论采用哪种协助方式，法官与特邀人民调解员之间都应当有一定分工，分清主次，相互配合，共同实现调解解决的目标。
（五）当事人对调解员的选择。为保障当事人对特邀人民调解员的选择权，可把特邀人民调解员的个人信息汇总分类进行管理，建立调解员信息库，在信息库中载入特邀调人民解员照片、个人详细信息、履职情况以及业务特长等内容，汇编成册，分发至各相关民事业务庭，供当事人选择。有条件的法院还可以将相关信息统一录入法院网站，或者配置一台电脑触摸屏，存录特邀调人民解员信息库，放置于立案大厅，方便有需要的群众查询挑选。
四、建立特邀人民调解员制度顺利施行的相关配套措施
（一）各级党委和政府应从构建社会主义和谐社会的高度出发，高度重视人民法院的诉调对接工作，最好能够出台一个规范性文件对诉调对接工作进行统筹安排。然后由人民法院与司法行政机关、其他纠纷解决组织在文件的安排下签定一个关于建立特邀人民调解员制度的协议，对相关问题进行细化。
（二）司法行政机关、人民调解组织、负有调解纠纷职能的行政机关、基层群众自治组织、工会、消协、妇联等单位要积极配合支持法院的诉调对接工作，与法院加强沟通、交流，积极推荐自已系统内的调解能手参加法院的特邀人民调解员选聘工作，并为特邀人民调解员参加法院调解工作提供时间保障、组织保障。
（三）法院的考核考评机制要进行相应的完善。要鼓励民事法官利用特邀人民调解员制度化解矛盾，对于诉调对接工作成绩突出的法官，要在法官业绩考评、奖励晋升等方面予以体现。相关审判管理考评体系要适应诉调对接工作的要求进行相应修改。
（四）对特邀人民调解员付出的劳动应该给予相应的报酬。这是对他们劳动价值的尊重，也只有这样才能调动他们参与调解的积极性，让参与调解成为他们的份内工作而不只是义务性工作。
（五）加强对特邀人民调解员的管理。要健全调解员队伍，不断更新调解员信息库。定期编制调解案件进程管理表，对于调解员的履职情况进行详细记录，对调解员参与调解案件数量、调解成功率，调解工作特点进行汇总整理，定期对调解员进行考核。对于工作成绩显著的要进行相应的物质与荣誉奖励，对于调解工作积极性不高的应适时做出相应调整。
（六）加强对特邀人民调解员的业务指导和培训。要有计划、有步骤地对特邀人民调解员进行指导和培训。培训可通过定期举办法律知识和调解技巧培训班、邀请人民调解员到庭旁听等方式进行，重点是增强他们的法律素养，特别是提高识别证据、认定事实和组织调解的能力。
责编/小黄
