论文提要：
伴随着中国城镇化建设进程的加快，越来越多的土地特别是城市郊区的土地被政府征用。同时，各地村民自治组织违法收回、调整农民承包的土地的情况也时有发生。农民失去赖以生存的土地后，基本生活也就失去了保障。我院管辖的郑东新区、郑州高新区、郑州经济技术开发区、沟赵、石佛和明湖三个办事处均属于城市郊区或城乡结合部，因城市版图的扩张，这些区域的大多数农民失去的承包地。而当政府对这些失地农民的补偿不到位时，失地农民往往会向法院起诉以保护自己的合法权益。近几年来，我院受理的因土地被征用、收回、调整而向法院起诉的案件日益增多。法官们在审理这些案件过程中，进行了深入地调查研究，并总结了一些办案的心得体会，本文正是在借鉴他们的办案实践的基础上对失地农民的合法权益保障问题进行探讨，从法律保障的角度对失地农民的合法权益提出一些浅薄的建议，以期从制度上完善失地农民合法权益的保障措施。
全文共分为三个部分。第一部分为失地农民诉讼案件的类型，对承包地征收补偿费用纠纷和农村承包合同纠纷这两类案件引发的原因进行的深入分析。第二部分为失地农民合法权益保护中存在的问题及原因。在承包地征收补偿费用分配纠纷这类案件中，笔者指出了土地征用补偿标准过低、村民资格标准不明、村民待遇不平等以及土地补偿费的分配、管理和经营缺乏监督机制等问题，并剖析了造成侵犯失地农民合法权益的原因。在农村承包合同纠纷案件中，笔者指出了在承包期内违法收回、调整承包地以及有关土地承包的村规民约违法对农民生活造成的影响。第三部分为保护失地农民合法权益的几点建议。笔者建议尽快制定《物权法》，加强对农民土地承包经营权的保护；完善被征地农民的安置办法；进一步规范土地征用的程序，确保程序公正；建立健全失地农民的社会保障法律制度，并加大对截留、挪用、贪污征地补偿费的惩治力度。
现代文明社会几乎都经历了工业化的过程，在这场深刻的社会结构变迁过程中，随之而来的是城市化和现代化。我国由计划经济向市场经济、由农耕文明向工业文明转变的同时，城镇化进程也在加速。郑州高新区法院的辖区多属城乡结合部，随着郑州市北扩东移和西区城区化战略的实施，征用农民的土地以满足城市化建设的需要已成为不争的事实。同时，因人地关系紧张而导致的违法调整、收回承包地的现象也时有发生。因此，农民因失地而向人民法院提起诉讼的案件日益增多。本院自建院以来，受理了大量的农村承包经营合同纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷案件。在处理这些案件时，承办法官遇到了诸多问题和挑战，笔者结合具体案件和办案法官的心得，对这些涉农民事案件的类型、存在的问题和原因以及解决这些问题的对策提出一些看法和建议，供理论界和实务界的同仁们批评和指正。
一、失地农民诉讼案件的类型
（一）承包地征收补偿费用分配纠纷
1、因地上附属物和青苗补偿费给付引发的承包地征收补偿费用分配纠纷
农民的土地被征收之前，政府部门会统计失地农民地上附属物和青苗的数量、种类。但是，政府部门在统计时往往不明确补偿的标准或者补偿的金额。当失地农民认为政府部门对地上附属物和青苗费补偿费用或补偿标准过低以民事纠纷为由向人民法院起诉时，人民法院不能对政府制订的补偿标准进行审查，失地农民的合法权益得不到保障。因此，政府部门在制订征地补偿方案时应当公布地上附属物和青苗费的补偿标准，并以此标准来确定补偿数额。只要失地农民和征地部门对补偿标准和补偿数额均无异议的，人民法院应当支持失地农民的诉讼请求。
2、因安置补偿费的发放引发的承包地征收补偿费用分配纠纷
《土地管理法实施条例》规定：需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，由农村集体经济组织管理和使用安置补偿费；不需要安置的，安置补偿费发放给被安置人员或者被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。而在实践中，村集体往往会统一管理安置补偿费。在失地农民要求发放时，村集体不给农民发放。在此情况下，失地农民向人民法院起诉时，应当予以受理并应当予以支持。
3、因具有村民资格的人请求支付土地补偿费份额引发的承包地征收补偿费用分配纠纷
最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组决定在本集体经济组织内分配已经收到的土地补偿费的，对于在补偿方案制订时具有村民资格的人请求支付相应份额的，应当予以支持。根据此规定，人民法院在受理此类案件时应当审查原告是否具有村民资格。但是，我国并没有统一的标准，而且这也是最高立法机关才能解决的问题，因此，在司法实践中难以操作。笔者认为，可以采取多种标准结合来判断原告是否具有村民资格。比如，村委会出具土地补偿款的欠条；村民代表大会会议记录上的签名；村民的户口本或身份证等等这些证据可以作为法院认定原告是否具有村民资格的依据。
（二）农村承包合同纠纷
1、因调整承包地引发的农村承包合同纠纷
农村土地承包合同生效后，合同双方都应当按照合同约定以及相关的法律、行政法规的规定行使权利、履行义务。但是，发包方在承包期内擅自违法调整承包地的情况时有存在。这种行为违反了农村土地承包法的规定，侵犯了土地承包人的土地使用权等合法权益，破坏了稳定的农村土地承包关系。人民法院对于这种情况应当予以纠正。
2、因收回承包地引发的农村承包合同纠纷
在我院受理的这类案件中，外嫁女的土地被违法收回而导致的纠纷最多。根据土地承包法的规定，在承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。因此，土地发包方和承包方应当严格遵守土地承包合同的规定，不能擅自调整承包地，更不能违法收回承包地，应当保持土地承包关系的稳定性。对于违法调整收回承包地，承包方请求返还承包地的，人民法院应当予以支持。
3、因土地承包经营权流转引发的农村承包合同纠纷
发包方根据农村承包法的规定收回租赁的土地之前，为了获得更多的土地租金将土地向第三方出租，侵害了承包方的合法权益。承包方向人民法院起诉要求继续履行土地租赁合同并赔偿损失的诉讼请求，人民法院应当予以支持。如我院受理的绿金园公司一案。
二、失地农民合法权益保护中存在的问题及原因
（一）承包地征收补偿费用分配纠纷案件中存在的问题及原因
1、土地征用补偿标准过低，且人民法院不能审查
现行的征地补偿标准偏低，依据的补偿标准是按土地的年产值来计算补偿金额，但有的地方不是按该地的前三年的平均年产值，而是按全市县区的平均年产值来计算补偿金额，从而造成农民的利益受损。其次，在补偿的过程中未考虑到失地农民在未来的承包期内土地产生的潜在经济效益和未来收益。再次，政府在制定征地补偿标准未考虑物价上涨的因素，补偿标准未得到及时调整。最后，由于项目性质存在差异，业主和投资主体不同，对对征地补偿所适用的标准也不相同。而且有些地方以土地作为招商引资的条件，以牺牲农民的利益为代价，降低征地补偿标准。2005年9月16日，郑州高新区法院审结一起因农民认为补偿标准过低而违法上访引起的聚众扰乱交通秩序案。虽然农民的行为过激，但是这足以反映了农民对过低补偿标准的质疑。
2、农村集体经济组织成员资格的认定在立法上空白
如何认定原告是否具有村民资格，最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释并未规定具体的标准，这给人民法院受理这类案件带来了一定的难度。特别是对于因婚姻关系户口迁入本村的外来人员是否享有村民资格，由于各地的村规民约规定不同，人民法院很难认定。因此，应当进一步明确在农民集体经济组织内哪些人具有村民资格，判断的标准是户籍和身份证明，是村委会的证明，还是征地补偿方案的参加人？由于立法法规定基层群众自治制度应当制订法律，因此当最高人民法院不能对哪些人具有村民资格作出司法解释时，全国人民代表大会或全国人大常委会应当完善村民委员会组织法或作出立法解释，明确农村集体经济组织成员资格的取得、丧失和保留标准。
3、土地补偿费以村民待遇形式发放时无法进行司法审查
在我国，农村集体经济组织的成员根据《宪法》和《村民委员会组织法》的规定享有村民自治权，行政权和司法权均不应当干涉。村民待遇是农村集体经济组织给本村具有村民资格的村民发放的一种福利。村民待遇属于村民自治的范畴，司法权不宜审查。而在实践中，土地征收补偿费往往以村民待遇的形式由农村集体经济组织逐年向本村村民发放。在发放中因分配方案实行差别待遇或不予发放，按最高法院司法解释的规定，有资格的人请求支付相应份额时，应当受理并应支持。对土地征收补偿费的发放问题，若大多数村民认为应当分配而未分配或不应分配而分配时协商不成向人民法院起诉，人民法院对这类案件不能受理，导致失地农民的合法权益受到侵害时人民法院不能提供司法救济。
4、土地补偿费的分配、管理和经营缺乏监督机制
按照我国土地管理法实施条例的规定土地补偿费归农村集体经济组织所有。根据该规定，土地补偿费既不归农户所有，也不归作为土地经营者的村委会或村小组所有，而是应当归该组织中所有具有成员资格的人所有。在农村集体经济组织经营和管理土地补偿费的过程中透明度不高，被征用土地的农村集体经济组织应当按照中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》将土地征用补偿、分配、管理和经营等情况纳入到村务公开和民主管理的内容中，使失地农民能够对土地补偿费的情况进行有效地监督，以防止土地补偿费被挪用、贪污或流失等损害失地农民合法权益的情况发生。同时，为了解决失地农民失地后的生存问题，应当从农民的切身利益出发，妥善地管理和使用土地补偿费。对土地补偿费实行专户储蓄、专项管理。为了使农民失地后的生活有保障，农村集体经济组织和各级政府还应当尝试一些使补偿费增值、失地农民受益的做法。例如，征地用于重大工程项目建设的，可以变一次性货币补偿为入股分红，使农民受益终身。对于侵占、挪用、截留征地补偿费的行为坚决予以制裁；构成犯罪的，依法追究当事人的刑事责任。
（二）农村承包合同纠纷案件中存在的问题及原因
1、在承包期内违法收回承包地
农户代表人与村民委员会签订的土地承包经营合同一般都约定了承包期限、承包方和发包方的权利、义务，该合同应当受合同法、民法通则和土地管理法及实施细则的调整。村民委员会或村民小组在承包期内擅自收回承包地，作为发包方应当承担法律责任。在我院受理的这类案件中，绝大多数是由于外嫁女的土地被收回而引发的。《农村土地承包法》第三十条规定，妇女结婚，在新居地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。而村民委员会或村民小组为了解决人地紧张关系制定村规民约，规定本集体经济组织内的妇女出嫁后，承包地一律由村委会或村民小组收回，重新发包，而不论外嫁女在新居地是否取得承包地。外嫁女的土地被违法收回，丧失了土地的承包经营权，生存权受到了严重威胁。
2、承包期内违法调整土地
为了稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包人的合法权益，《土地承包法》第二十七条规定，承包期内，发包方不得调整承包地。因特殊情况需要调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并需报请批准。承包合同中约定不得调整的，从其约定。但是，现实情况是农民集体经济组织成员因婚姻、上学、服兵役、出生、死亡、进城打工土地撂荒等因素在不断变化，承包地需要适时地进行调整。但是，农村集体经济组织在调整土地时并未严格遵守法定的程序，且在调整土地后未及时地变更土地承包合同的内容并及时备案，从而造成承包方与发包方发生纠纷后，不能依据土地承包合同的规定保护自己的合法权益。另外，由于大多数农村集体经济组织并未保留预留地或机动地，在调整土地时，只能收回其他集体经济组织成员承包的土地，从而侵犯了承包人的合法权益。
3、村规民约关于土地承包的规定违法
农村集体经济组织依照宪法和村委会组织法的规定实行村民自治，可以制定村规民约。但是村规民约不能违反法律、行政法规的禁止性规定，否则不能生效。一些村民委员会在制定村规民约时未依据土地管理法及实施条例的规定，村规民约中关于土地管理的规定违法从而侵犯了一些村民的合法权益。例如，我院审理的一起土地承包合同纠纷案件，被告郑州高新区沟赵办事处某村村规民约规定：本村姑娘在结婚登记半年后户口必须迁走，承包地由本村收回；对外出两年以上且无音讯的村民，本村将收回其承包地；成为本村的五保户后，村委会将收回其承包地等等。这些规定虽然是村民大会讨论通过并且已经实施，但由于违法了法律的强制性的规定，侵犯了土地承包人的合法权益，人民法院不能予以认可。
三、保护失地农民合法权益的几点建议
（一）正在制订的《物权法》应当加强对农民土地承包经营权的保护
为了保护失地农民的合法权益，政府在征用农民土地时，征地的补偿标准和办法应当告知土地承包经营权人。土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当依法经村民会议讨论决定。任何单位和个人不得贪污、挪用、截留土地补偿费等费用。这些农民无法靠土地维系基本生活，因此除了给予合理的补偿外，还应当给予与城市居民同等的社会保障。同时，还应当大力开发就业岗位，促进失地农民充分就业。而这些措施要想真正得到落实，必须将这些措施纳入法律框架之中。因此，全国人大应当尽快制订《物权法》，对农民的土地承包经营权进行规制，对征用土地的程序、征地补偿款的分配或管理以及失地农民的安置和社会保障问题作出规定，以切实保障失地农民的合法权益。
（二）完善被征地农民的安置办法
据农业部和国务院发展研究中心统计，我国失地农民群体将从目前3500万人左右，剧增至2030年的1.1亿人。若不能有效地采取措施保障农民的的合法权益，将会影响到社会的稳定，会使城乡差距进一步加大，贫富差距也将进一步拉大。现阶段，失地农民的合法权益难以得到保障的原因是一些地方忽视了失地农民依法获得补偿安置的权利。由于没有相关的法律规制，农民在土地被征用后，生活保障问题很难得到落实。征地补偿费往往采取层层下拨的方式，所以征地补偿费被拖欠、截留、挪用的现象在各个地方都不同程度地存在，补偿金很少能切实落到农民手里。为了解决征地后失地农民的基本生活问题，应当完善失地农民的安置办法，确保征地程序合法化，同时提高补偿安置标准，确保足额兑现。
（三）进一步规范土地征用的程序，确保程序公正
根据我国土地管理法和实施细则的相关规定，集体土地的征用程序是：建设单位在集体所有的土地上开发建设，需要依法办理集体土地的征用手续，将集体所有土地变更为国有土地，再办理出让手续以取得土地的使用权。集体土地的征用需要经过办理用地申请、拟定征地方案、行政主管部门进行征地审查、征地审核与批复、公告征用土地方案、制定征地补偿安置方案、公告征地补偿、安置方案、补偿安置的实施、颁发建设用地批准书等程序。但是在征地过程中，时常出现先征地后报请审批、不公告征用土地及补偿安置方案等程度违法现象，剥夺了农民的知情权和话语空间，失地农民的合法权益难以得到保障。所以，应当进一步完善土地管理法中征用土地的相关程序，以征用土地的程序公正确保失地农民合法权益得到保障的实体公正。
（四）建立健全失地农民的社会保障法律制度
要维护失地农民合法权益，确保失地农民的生存权和发展权，各级政府应当充分认识到建立失地农民社会保障制度的合理性和可行性，立足现实，着眼未来，结合当地经济发展水平建立科学、系统、规范的社会保障体系，使失地农民在面临养老、疾病、丧失劳动能力及其他困难时，能够得到最基本的帮助，真正能享受老有所养、病有所医、失业有救济、失地有保障的待遇。例如，四川省巴州区采取了“土地换保障”的办法，即在土地收益金中拿出大部分，财政补贴一部分，失地农民拿出一部分，三方筹资建立包括养老保险、医疗保险和城市居民最低生活保障在内的社会保障体系。我们可以借鉴各地的一些先进经验和做法，建立本地区的失地农民社保机制。具体内容包括：1、对失地农民建立最低生活保障制度。对生活困难的失地农民，可以参照城市最低生活保障的做法，由本人申请后纳入农村低保范围，享受本省城镇居民同等的最低生活保障。2、建立失地农民养老保险制度。失地农民所在的集体经济组织可以从征地补偿费中拿出一部分，为每位失地农民出资，设立个人社会保险账户。当失地农民达到55或60岁时，每月可以领取一定数额的生活补助，以保障失地农民老有所养。3、构建失地农民的医疗保障制度。目前，医疗费用过高，城市居民难以承受，失地农民更无力负担。因此，必须推行失地农民大病风险医疗保障制度。通过失地农民交一部分，从征地补偿费中支出一部分，为失地农民设立医疗保险，使失地农民病有所医。我们建议对失地农民的社会保障以立法的形式确定下来，建立失地农民的社会保障法律制度。
（五）加大对截留、挪用、贪污征地补偿费的惩治力度
在征地补偿方安置方案得到批准后，建设用地单位会将征地补偿费通过人民政府国土管理部门拨付给被征地农村集体经济组织。在这一过程中，对征地补偿费层层截留的现象屡有发生。本来我国征地补偿的标准已经很低，层层截留后，发放到农民手中的征地补偿款就微乎其微了。为了保护失地农民的合法权益，对于截留征地补偿款的机关及负责人都应追究行政责任，情节严重的可以追究刑事责任。同时，农民集体经济组织在管理、经营土地补偿费的过程中，有些人利用职务之便将土地补偿费这一专项资金挪作他用或者采用各种手段将土地补偿费秘密地据为己有。对此行为，司法机关应当适用刑法的相关规定追究行为人的刑事责任，维护失地农民的合法权益。
作者简介:
高 山，男，1965年生，法学硕士，高级法官，审委会委员，现任河南省郑州高新区法院副院长。
李叙明，男，1979年生，法学硕士，系河南省郑州高新区法院助理审判员。
责编/小黄
