论文提要：
当前，为了提高司法资源的利用率，进一步规范民事审判活动，我国司法届和实务届展开了对民事审前准备程序的大讨论，并提出了许多切实可行的设想。然而这些设想大多是借鉴国外发达国家的做法，针对我国普通法院而设立的，对于众多建立再各个乡镇的派出法庭来说不一定适用。
本文从民事审前准备程序的一般理论出发，在对当前学者提出的民事审前准备程序的设想进行研究后，就其在基层法庭的适用提出质疑，并提出相应的完善措施。
近年来，伴随着我国经济的不断发展，特别是社会主义市场经济的确立，各类案件，尤其是民事案件的收案、结案、存案呈同方向正值增长，法官人均承担的审判任务激增至前5年的2.89倍。因此，在现有司法资源的前提下，如何通过审判方式改革，促进司法资源的优化配置和利用，大幅度提高审判效率，尤其是民事审判效率，也就成为我国法院21世纪所面临的重要课题。而民事审前准备程序由于其本身所固有的可最大限度地提高庭审功效,把司法的主要资源配置于开庭审判之中，甚至可减少进入庭审的案件数量等功能和价值，从而引起了学术界和实务界的广泛重视。然而大多学者在研究此问题时，均是从我国普通的审判程序出发，就如何进一步规范审前准备程序提出了许多设想，但这些设想有的如果运用在基层法庭的审判工作中并不一定适合。
在我国，基层法庭大多建立在各个乡镇，其面对的诉讼当事人多是法制意识淡薄,法制观念不强的农民，这也决定了基层法庭的审判方式有其自身的特色。而在当前，随着农村经济的发展，人口的流动，中国农村对民事司法的需求并不小，曾经有过的中国农民“和为贵”的传统形象已经有很大改变。基层法庭人员和承担的审判任务在基层法院中占有相当大的比重，其审理的案件数量占基层人民法院审理案件数量的半数还多。肖扬院长曾经说过：“人民法院的建设重在基层、重在基层人民法院和人民法庭，基层法庭始终是法院工作的重中之重。”所以基层法庭工作能否做好，直接关系着人民法院整体形象能否牢固树立起来，这就更需要我们寻找适合基层法庭工作的审前程序。
一、民事审前准备程序的概念和功能
民事审前准备程序是指法院受理案件后至开庭审理前所进行的一系列诉讼程序的总称。从最高人民法院《民事证据规定》来看，我国的民事审前准备程序的主要内容是组织案件当事人交换诉答文书和证据，目的在于通过固定双方当事人诉讼请求、证据和争议焦点以使法官有准备、有针对性地进行开庭审理，从而最大限度地提高庭审效率。
民事审前准备程序的功能主要包括：1）双方当事人在开庭前形成、明确并固定争执的焦点，排除已无争议的事实，以保障庭审围绕争议点进行；2）交换并冻结证据，以保证双方当事人开庭审理时的攻击、防御能够建立在掌握充分证据的基础上，并保证法庭能够最大限度地发现真实；3）约束当事人的言辞辩论行为，即当事人在审前准备程序中主张的事实及提供的证据原则上已被固定，如无特殊情况，不得在开庭言辞辩论时再提出主张及证据，以保证庭审的公正与效率。 4）设置案件“过滤阀”，促成和解、调解和撤诉，提早结束诉讼程序。
二、我国民事审前准备程序的现状及弊端
由于我国民事诉讼制度受两千多年来封建专制和大陆法系法律制度的影响，实行的是超职权主义的诉讼模式，因而我国民事审前准备立法也充分体现了这一特征。我国现行民诉法第113条至第119条尽管对审前准备作了具体规定，但存在理论认识误区，即没有认识到“审前准备”独立的程序价值，审前准备只是第一审普通程序中的一个阶段，完全依附于庭审程序。同国外的审前准备程序相比，我国民事审前准备程序立法具有如下特征：(1)主体是法官。审前准备程序基本由庭审法官依职权包揽所有活动，当事人及其他诉讼代理人基本不介入，不发挥作用；(2)目的单一。主要是寻找案件的争议点，积极查明案件事实，便于法官审判职能的行使；(3)内容上既包括程序性准备也包括实体性准备。法官除进行程序上的活动外，还包括对证据材料在内的各种诉讼材料进行详细、全面的实质性审查，以了解案情，并调查、收集必要的证据；(4)形式不公开。法官对书面材料的审查活动是封闭的，并无当事人参加；(5)由于采用超职权主义诉讼模式以及未设立证据失权制度，因而不具备当事人确定争点、固定证据、促进和解的功能。可见，在我国立法上，民事审前准备并未形成完整的诉讼程序，其只是庭审活动的一个阶段，且不存在程序上的法律效力。这与国外结构完善、价值凸现的民事审前准备程序立法相比显得异常滞后。
滞后的立法，给审判实践带来了许多问题。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，特别是加人世界贸易组织后，这种基本由庭审法官包揽，当事人及其诉讼代理人基本不介入的超职权主义的民事审前准备程序在审判实践中暴露出的弊端日益突出，主要体现在以下几个方面：
1、庭审法官负责审前准备工作，审前准备行为与审判行为相混淆，容易造成法官“先入为主”、“先定后审”，使庭审活动流于形式，违背了程序正当的要求。我国审前准备程序中的审判主体就是庭审中的审判主体，庭审法官包揽审前准备和审判工作，且我国现行民诉法的有关规定及诉讼实务中的操作程序，混淆了审判行为和审前准备行为。我国民诉法第116条就庭前准备阶段规定法官“必须认真审核诉讼材料，调查收集必要的证据”。最高法院在《第一审经济纠纷案件适用普通程序开庭审理的若干规定》中对此作了进一步的规定：“合议庭成员应当认真审核双方提供的诉讼材料，了解案情，审查证据，掌握争议的焦点和需要庭审调查、辩论的主要问题。”这实际等于明确授予法官对实体问题进行预审的职权，要求法官在审前阶段就必须对案件从实体和程序上予以全面核实。这必将导致“先审后开庭”、“先定后开庭”的结果，使庭审中举证、质证、辩论等一系列对抗式活动形式化，使严肃的庭审活动形式化。这实质上是一种预先进行书面审理的过程，与现代诉讼中所确立的公正、公开、辩论和直接言词等诉讼原则相违背。
2、审前准备程序中法官与当事人的权利义务配置不当，严重偏离当事人，不利于保障当事人诉讼权利，违背了诉讼民主的要求。我国立法设置的审前准备程序中权利义务的配置严重偏离当事人，整个阶段几乎都是法院、法官的工作程序，当事人及其诉讼代理人基本上不参与，属于他们的审前权利义务非常有限，而且现行的诉讼机制也不利于保障当事人这有限的权利义务的行使与履行，由此产生的弊端主要有两方面：弊端之一是不利于调动当事人积极性和主观能动性。虽然民诉法规定了当事人享有起诉、反诉、变更诉讼请求、撒诉等处分权，但又把法院负责查明案件客观真实作为诉讼基本原则，从而否认了当事人在诉讼中的决定权和支配权。法院可以调查案件事实为由，限制和干预当事人处分权，如法院撤诉允许权、依职权追加当事人等权利和做法，均一定程度违背了“不告不理”这一民事诉讼重要原则。弊端之二是审前准备程序中权利义务向法官严重倾斜，不仅加重了法官的负担，更重要的是容易导致法官专断，往往更不利于查明案件事实。
3、审前准备工作不充分，不能有效地防止庭审中对方突然袭击，违反了诉讼正当与效益的要求。审前准备程序设置的目的是为了保证当事人从程序到实体都作好充分的准备，防止一方当事人突然袭击，确保庭审活动的集中、顺畅进行，这是各国审前准备程序的共同性原则。但是我国未建立有效的证据交换制度、证据时效制度，未规定被告答辩义务，当事人的庭前准备工作很不充分。这一弊端在《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》颁布实施后有所改善，但因与民诉法有关规定相冲突，实施效果不容乐观。
4、我国当前审前准备和民事诉讼所支出的诉讼成本偏高，违背了诉讼效益的要求。我国民诉法规定原告起诉被受理后，法院包揽诉讼文书的送达、审核，调查必要证据等几乎是整个审前程序的工作，这样虽然可以有效地控制审前程序的进程，但为此却支出了大量人力、物力、财力。这和“办自己的事花自己的钱”的市场经济观念格格不入。这样也等于法院替民事活动中过错方分担大部分诉讼费用（理论上应由过错责任方承担）。
5、审前庭审法官为了调查收集证据，积极与双方当事人接触，尤其是与单方当事人接触的机会增多，这为司法腐败提供了便利条件，违背了诉讼公正的要求。民诉法对审前双方当事人之间和当事人与法官之间的接触没有具体规定，承办法官为了了解案情，查明事实，收集证据，往往要积极与当事人单方接触，这为当事人提供了贿赂法官的机会。
三、学者提出我国民事庭前准备程序的改革设想
1、建立被告强制答辩制度。现行民事诉讼法仅要求原告提交起诉状及主要证据，并经法院将起诉状副本发送被告，使被告能充分洞悉原告的诉请及诉讼策略，而不强制被告提交答辩状，这样原告就无法获悉被告对其诉讼请求的诉讼态度、诉讼主张、诉讼策略，从而使得原告在诉讼过程中，尤其是在庭审阶段不是处于主动的地位，而是处于相对被动的地位，这种仅从保护被告的角度来配置民事诉讼权利的作法违背了民事诉讼中当事人诉讼权利平等原则的内在要求，同时在实践中实际上放任了当事人之间的诉讼突袭,使司法公正的实现打上了折扣。
被告强制答辩制度将提交答辩状设定为被告的一项诉讼义务，具体包含以下内容：（1）答辩期限，应严格限制在起诉、受理阶段，以保证原告在庭前了解被告的与案件有关的一切信息材料；（2）答辩内容，应包含被告对原告诉请的基本态度，表现为对原告诉讼的承认或否认；诉讼理由即被告支持其诉讼态度的事实依据、法律依据；诉讼策略，被告在诉讼中有可能采取的攻防技巧。同时被告的答辩状还应当包括被告应当提交的证据材料；（3）拒绝答说的制裁性法律后果，被告拒交答辩状即意味着其对原告的诉讼请求、事实和理由的承认，从而使被告在庭审中丧失攻防诉讼手段权利；（4）答辩不明确时的处理，由审前法官根据实际情况对被告不明确的答辩给予必要的释明，以实现当事人意思表示的真实，并保护当事人的合法权利。
2、设置准备程序法官，专门负责指挥和管理审前准备程序，排除预断，促进审判公正。把审判法官从审前准备工作中脱离出来，专门设置准备程序法官来组织和管理当事人进行补充和更改诉讼请求，收集、提交和交换证据、整理争点等庭前准备工作，以便集中审理，提高庭审效率。庭审法官不负责审前准备工作，有利于排除预断，进行居中裁判，避免庭审活动形式化，而且当事人可以不必顾虑不接受法官的让步和解建议会使自己在审理时处于不利地位。当前，司法实务界试行的大立案改革，即在立案庭设置准备程序法官统一负责庭前证据交换等相关审前准备工作，对案件实行繁简分流，即经准备程序法官初步审查，认为属于复杂的案件，则组织当事人整理争点、提交和交换证据，并进行排期开庭，完成这些庭前准备工作后，移交业务庭开庭审理；对那些属于简单的案件，则无须进行庭前准备，直接交由“简易法庭”或“速裁法庭”处理。
3、设立助理法官制度。助理法官制度的设立是审判方式改革的趋势，给法官配备助理若干，将审前准备工作和其它辅助性工作交由法官助理操作。例如，主持证据展示、交换，主持庭前调解，指导当事人举证，送达诉讼材料等，可以交由法官助理完成，这样可以减轻法官工作压力，使法官能侧重于法庭审理，精心进行审判，这是有利于推动法官职业化建设的。同时应当规定法官助理不得参与案件开庭审理，以免影响司法公正。该项制度的设立，可以避免主审法官在庭前与当事人进行正面接触，使之形成有效的隔离带，促进法官的廉政建设。
4、建立当事人送达制度。如果审前准备程序以当事人为主导，由当事人自行送达交换诉讼文件，收集、提交、交换诉讼证据，确定诉讼争点，法院仅作为组织者和管理者的身份出现，则不仅可以提高诉讼效率，还可以大大减少司法机关的诉讼成本。也许有人会提出改由当事人进行庭前准备，虽减少法院支出，但却增加当事人的费用支出。这是现实存在的，不过我们可以通过规定由过错方适当承担受害方的诉讼开支来弥补和解决。
5、规范庭前调解制度。规定庭前调解工作交由法官助理主持，主审法官不提前参与介入。庭前调解程序中，当事人可自行协商和解，也可以通过双方代理人交换意见进行和解，助理法官起到的是促成和引导作用。经过调解达成协议的，应交由独任法官或合议庭进行确认；不能达成协议的，应转入正常庭审程序。要进一步规范庭前调解主持人员、时间、次数、场所及把握的原则、遵循的程序等，把庭前调解与审前准备工作有效结合起来，发挥二者能动作用，使庭前调解工作能够按照自愿、合法、有序规则进行。
6、进一步完善证据收集、保全制度。要进一步淡化人民法院收集证据职能，强化当事人的举证责任，更加严密限制法院取证范围，强调法官不得随意收集证据，应严格按照设定的范围进行操作，不得超越。当事人向法院申请证据保全，笔者认为，可以采取有偿保全办法予以受理，以防止当事人滥用该项权利，对于滥用权利或给对方造成损失的，责令其承担相应责任，并视情形给予适当的民事制裁。
7、进一步完善证据展示、交换制度。对于证据多、疑难复杂的案件，在开庭审理前应当通知当事人进行证据展示与交换，证据展示与交换应由法官助理进行主持，或者由法官助理引导双方事人或代理人相互间进行展示或交换，证据展示与交换一般在开庭审理前进行，对于展示和交换的次数，笔者认为可以不加以限制，如果发现故意制造次数或拖延诉讼的，视情形可给予相应的民事制裁。
8、确立疑难案件准备庭会议制度。对于疑难、复杂案件应充分发挥合议庭庭前合议的优势，认真审查诉讼主体，初步审查法律关系发生、变更和消灭情况，审查当事人争议的焦点及提交相关的证据情况。通过召开准备庭会议形式，使法官更加明确案件性质、争议焦点，有利于把握好庭审各个环节，全面查清案件事实，提高办案质量，确保办案效率。
四、对民事庭前准备程序的设想在基层法庭适用的质疑
1、对建立被告强制答辩制度的质疑。
建立被告强制答辩制度，即修改现行民诉第113条的规定，将被告提交答辩规定为一项诉讼义务，如其不按期提交的，应视为承认对方诉讼请求。此制度的建立是为了追求民事诉讼双方当事人权利义务平等，防止被告“诉讼袭击”。但是这种制度的适用，要求当事人必须具备一定的文化水平、诉讼能力和法律意识，否则就会导致由于被告不懂法而被剥夺胜诉的权利，由此可能造成更大的不公平。在基层法庭工作过的法官都会有这种体会，基层法庭接触的当事人大多是没有多少文化的农民，他们中的绝大多数人并不懂打官司，也不愿打官司。有的当事人甚至拒绝在应诉通知书上签字，更不要说提交答辩状了。就笔者本人所在的派出法庭，一年结案150多起，其中提交答辩状的不到十分之一，而且这些还多少请了律师的。如果由此视为承认对方的诉讼请求，那么将有多少案件实体上可能造成不公。
2、对设立程序法官和助理法官制度的质疑。
设立程序法官是为了把审判法官从审前准备工作中脱离出来，提高庭审效率，但对于人民法庭来说，其工作具有极强的综合性，不仅要搞审判工作，而且还承担着指导人民调解工作、进行法制宣传和教育、参与社会综合治理活动等繁重的服务工作。而大多数的人民法庭人员较少，3－4人的人民法庭比比皆是，仅组成一个合议庭，这时再抽出专人专职搞庭前准备工作，不可能也不现实。
设立助理法官制度是为了使法官专注于审判工作，并避免主审法官在庭前与当事人进行正面接触，以保证司法公正。这一制度无疑是民事审判方式改革中的一大亮点，并逐渐被许多法院所用。当前一些法院的助理法官多是采用法院聘任制，即由法院出钱在社会上聘任合同工来从事助理法官的工作。这一做法对许多财政困难，正式编制的法官都不能保证工资的法院来说，根本是做不到的。如果非要强制所有法院均采用此法，则会导致这些法院降低标准引进一些素质不高的人进入法院，结果会造成更大的司法不公。
3、对建立当事人送达制度的质疑。
当事人送达制度无疑减轻了法院的工作量，还可以大大减少其诉讼成本。就笔者所在法院来说，虽说规定了各法庭的文书送达，由各庭室书记员负责，但有的庭室只有庭长或某一个审判员会开车，而大多数案件需要开车去送达，结果这项送达的工作就转到了审判员身上，使审判员大量的工作时间被占用，而无法专心审判。如果规定当事人送达，当然会改变这种情况，但是对于许多派出法庭来说，其受理的大多是婚姻家庭、民间借贷、地边宅基等民事纠纷，这些纠纷的双方当事人，原来都存在种种亲密的关系，一旦出现纠纷，双方关系就会非常恶化，再加上这些当事人对法律程序不懂，绝对不会配合对方诉讼的。如果规定由当事人送达，则可能会加重双方矛盾，并导致因被告不配合签收而引起诉讼迟延，从而更不利于纠纷的解决。
五、对人民法庭审前准备程序改革的几点设想
1、充分发挥人民陪审员的作用。在基层法庭审判力量严重不足及经费严重缺乏的情况下，可以充分发挥人民陪审员的作用。特别是对于基层法庭来说，双方当事人要么是亲戚关系，要么是一个村的，如果聘请当地德高望重的人担任陪审员，给双方做调解工作，将会对当事人产生一定的威慑作用，从而有利于工作的开展。
2、对当事人举证进行适当引导。鉴于我国国情，当事人普遍法律知识、法律意识相对薄弱，又难予做到每个案件当事人都能聘请律师参与诉讼，因此法院引导当事人举证成了民事诉讼中一个必要环节。所以我们要进一步规范举证引导制度，把握好诉讼程序每一个环节，适时为当事人引导举证。例如，在审查立案时，应针对当事人起诉的主张和事实进行引导举证；在当事人提交答辩状时，应针对答辩方反驳意见进行引导举证；在证据展示交换或通知开庭阶段时，应围绕当事人争议的焦点进行引导举证。确实让当事人辩清自己的举证责任和义务，以努力去做好庭审准备工作，有利于庭审顺利进行。
3、确立专门送达制度。在法院内部成立专门执达队伍，从事各类诉讼文书送达工作。送达的材料主要为应诉通知书、起状状副本、答辩状副本、举证通知书、合议庭成员告知书、开庭传票、裁定书、判决书、上诉状等。送达形式可以采取直接送达、留置送达、邮寄送达、公告送送等。其程序上操作亦可按照民事诉讼法规定进行。
4、对当地群众多从程序上做法制宣传。对于许多农民来说，可能一辈子就打一次官司，法院对他们来说真是太陌生了，不要说正常参与诉讼了，连法院是干什么的，他们很多人都不是很清楚。记得笔者有一次因一件借款到期不还案件，去被告家里发应诉通知书和开庭传票，被告听说我们是法院的，以为是来抓他，坚决不在送达回证上签字，还说：“要钱没有，要命一条”，根本不予配合。这是因为他们不知民事案件和刑事案件的分别，而一味的认为法院就是审理罪犯的。对于这样的当事人，除了要耐心给他们做讲解工作外，平时也要注重对他们进行法制宣传，特别是如何应诉的程序法律知识的宣传。
作者简介：
索好丽，女，1979年生，河南鹤壁人，四川大学法律硕士，主修民商法，现就职于河南省荥阳市人民法院城关中心法庭。
责编/小黄
