集中清理执行积案活动开展以来，特别是小煤矿、小水泥厂、小造纸厂、小耐火材料厂和小石料厂等小企业（下简称“小企业”）为被执行人的案件，由于政策性关停等原因难以执行，已成为清理执行活动的一个严重阻碍。为了全面掌握情况，及时清理此类案件，探索从根本上解决问题的路径，郑州中院进行了专项调查。
一、涉及政策性关闭“五小”企业执行积案的基本情况
郑州市的“小企业”主要集中在西部地区，包括新密、登封、巩义和荥阳四市。因此，这类企业的涉执案件也基本上都在这些辖区，且大部分为执行积案。其中，巩义积案371件，占该院执行积案的28.96%，执行标的12100万元；新密积案260件，占该院执行积案的11.5%，执行标的313.4万元,；登封积案86件，占该院执行积案4.9%，执行标的1600万元 ；荥阳积案29件，占该院执行积案4%，执行标的1486.7万元。上述四个市中“小企业”涉执积案总数为746件，占四市执行积案的12.4%，占郑州市积案的2.55%，执行标的14610.1万元。
从以上数字可以看出，虽然“小企业”案件在两级法院全部积案中所占不大，但在这四个市里所占比例不小，尤其是在巩义市高达28%。成为清理执行积案活动的瓶颈，也是清理执行积案活动中必须克服和解决而无法回避的突出问题。
二、“五小”企业案件执行难的原因
通过调研，我们发现，“小企业”案件执行难，造成大量执行积案，原因是很复杂的，主要是政策性问题，所有权与土地使用权相分离问题及社会稳定问题等多种因素综合作用的结果。除了当事人法制观念淡薄和地方和部门保护等执行难的通常原因外，“小企业”案件执行难，基本上是由于前期市场经济秩序不规范，市场主体责任不明确造成的,主要体现在以下几个方面：
（一）企业因政策性关停，资不抵债。由于耗能高、污染重和事故多等，近年来，大量“小企业”陆续被政府关闭。如在新密市，去年就关停96座小煤矿，该市造纸名镇大卫镇原有200多家造纸，关闭后仅剩几十家。这些企业有的刚刚投产，有的还未投产，就被强行取缔，导致企业巨额投资无法收回，资不抵债，除了金融机构的贷款难以清偿，还有群众的集资款也难以收回。这类企业既没有破产、注销，又没有进行清算，仍然属于执行案件。在执行程序中既不能按终结执行，又难以继续执行。有的企业关闭时尚未建成，如金鑫建材厂欠长城建筑安装有限公司工程款纠纷，由于金鑫建材厂被关闭，只留下一片土地和几间厂房，企业既无人，也无其他任何财产。即使有的企业投产后经营了一段时间，也有所盈利，但因企业被关闭，债权债务未清或没来及清理，法人代表也逃跑了连执行通知书也无处送达，更别说执行。这类案件有296件，占此类案件的40%。
（二）租赁企业的经营权和产权分离。在“小企业”案件中，一部分企业的经营方式为租赁经营，其产权属出租人，经营权属承租人。租赁期长达10年以上甚至到30年，但租赁费大多一次性付清。这类案件，企业名义上属于被执行人，也在天天生产，但实际上根本无法执行。因为企业的土地、厂房、设备因租期过长，买来后无法经营，无实际投资价值，拍卖、变卖困难。何况，申请执行人通常不要财产只要钱，根本无法实现以物抵债。即便有申请人愿意要这些设备，也因申请执行人之间（有多个申请人时）意见不一，或执行标的较小，申请人不愿购买超出的部分，难以最终实现以物抵债。至于租赁费，则因承租人一次性交清，已被执行人用完而无处执行。对此类案件，法院既不能终结，又难以中止，只能长期悬挂在执行程序。但申请执行人对此并不理解，认为被执行人有财产，法院却不执行，反映强烈。
（三）涉及社会稳定。作为被执行人的“小企业”，大多都是因地制宜，在农村设立，占用的是农民集体的土地，大部分职工也都是当地农民，一些企业还以入股、集资等形式吸收了当地农民的资金。这样，农民与企业之间有着千丝万缕的财产联系，具有许多共同的利益。同时，也常常在土地租赁费、青苗赔偿费、足额工资和其他投资权益等方面容易产生纠纷。但是，基于法律意识和诉讼成本的原因，农民通常并不诉讼，而多是采取控制企业财产的方式，给企业施加压力，迫使企业清偿。一旦法院对这些企业采取强制执行措施，村民们自然就会十分关切，担心自己的愿望和预期可能难以实现，而本能地对执行进行阻挠，围堵执行人员，强行抢下法院已然执行到的设备和财产。
当然，这里面可能有还其他背景：有的企业主就是该村村民，且多为村支书或村主任，他们利用自己的地位和影响，在被强制执行时，邀集村民进行阻挠；有的企业主以利益诱惑不明真相的村民，围攻法院执行人员。但不管哪种情况，执行人员对此都束手无策。因为，这种群体事件常常会影响社会稳定，且农民关注自己的利益本身也无可厚非，即使法院有足够的执行力量，也很难已下决心采取强硬措施。
（四）行政区名称变更，企业不复存在。由于城市化的发展，一些地方由县改市，原来冠名某县某企业的，一夜之间成了某市某企业。由于运作不规范，工商登记、债权变更都没有及时跟进，以至于有些企业突然蒸发，或者名存实亡。
另外，随着政府体制改革的推进，部分政府部门被合并或撤销，原属该部门的一些政府职能被转移甚或不复存在。这些部门被撤销后，曾经挂靠在该部门的企业一时间找不到了婆家，造成原来被法院判决与企业一起承担连带责任的被执行主体消失。即使有其他的行政机关继承原来的该部门的职能，新机关也不愿惹火烧身，承担挂靠企业的债务。他们要么表示无钱履行，要么干脆一推三六九，根本不承认和企业的关系。
在这种情况下，就是法院追加变更被执行人，也难以实际操作。而做终结处理，申请执行人则坚决不答应，且法律也没有明文规定。最后，此类案件只能成为陈年积案。如88年立案的密县城关供销社老城门市部申请执行密县工业局债务纠纷案、89年立案的汽车工业郑州贸易公司申请执行密县工业经济技术公司货款纠纷案等都属于被执行人因撤县改市，政策性文件又没有明确债权债务的承担，工商机关又没有相关变更登记，都属于此类情况。当然，类似的事件也会出现在申请执行人身上。如91年立案的密县轻工局经理部申请执行郭建中债务纠纷案，中的申请人消失了。
（五）对矿产资源的处置权不明确。对小煤矿等涉及矿产资源的企业，按现有法律规定，在执行企业债务时，只能对矿上的不动产、动产和其他财产进行处置，而对矿产资源本身的开采权能否拍卖、变卖尚无法律规定。当矿上财产不能足够清偿债务时，就无法继续执行。如新密法院执行的一五四煤矿案，申请人有八个，执行标的500多万元，法院所查封的矿井设备和建筑不足以抵债，即便评估价值能抵上债务，也因被执行人的开采权无法过户，而无人买受。同样道理，申请执行人也不愿要一座不能开采的矿井。采矿权能否拍卖、过户是执行这类案件的关键所在。
（六）企业的厂房无法过户。前已述及，“小企业”占用的多为村里集体土地，而集体土地只能出租，不能出让。也就是除村集体外，任何人都不能取得土地使用证。因此，当这些企业涉案执行时，即使其厂房足可抵债，由于不能取得土地使用证，厂房无法过户，申请人也不愿意以房偿债。如新密煤炭建筑公司申请执行任岗煤矿一案，任岗煤矿债务累累，无钱还款，但其筹建的宏鑫耐火厂有一批厂房价值不菲，申请人也愿意以房抵款。但双方到土地局要求过户时，土地局以集体土地不能转让为由拒绝颁发土地使用证，政策性规定使得一起本可执结的案件被搁置。
三、解决“五小”企业案件执行难的建议
形成“小企业”案件执行执积案原因复杂，单靠法院一家恐难以有效解决。需要社会各界的支持和配合，综合运用法律和政策，法律对法律，政策对政策。即由政策原因造成的，用政策解决，属于法律范畴的，用法律手段处理。
(一)商请党委政府共同解决。解铃还须系铃人。对于那些因撤县改市或政府机构改革重新划分，造成被执行主体不明或不存在的，建议当地党委、政府重新排查整理，用政府文件形式明确原被执行人的债务的承担者，及时清结欠款。对因集体土地使用权不能过户，致使厂房设备等不能变现处理的，建议政府协调土地部门变通政策，办理过户手续。
对于涉及当地农民利益的“小企业”案件，建议当地党委、政府进行协调，做好群众工作，清除执行障碍。当地法院也可以告知其通过诉讼确定权益，符合条件的可参与执行分配。但是，后者周期较长，影响清理执行积案的目标任务。而加大执行力度，强制处置财产，又极易引起群体性对抗，产生社会不稳定事件，因此，对这类案件的执行，需要其他部门的大力支持配合。
(二)裁定终结执行。对因政策性关停的“小企业”，如果依据当时的法律和政策应当给予经济补偿的,建议当地党委、政府给予经济补偿。用补偿所得清偿企业债务。如果当时已经补偿，或补偿款不能偿清债务的，由于该企业已经被政府取缔，不复存在，建议对剩余债务参照民诉法二百三十五条第（六）项的规定，终结执行。
（三）发放债权凭证。根据河南省政法委《关于解决人民法院执行难问题的实施意见》的规定，对于那些确实没有履行能力的“五小个业”,可以通过向债权人发放债权凭证的方式,清理执行积案。因为，这类案件被执行人确无财产可供执行，即使穷尽所有法律手段，也不可能以正常的方式实现申请人的债权。再让案件处于积案状态，无论对于申请人、被执行人，还是对于法院和社会都毫无任何意义。
(四)完善有关法律。一是建议立法机关修改矿产资源法，允许拍卖矿产开采权。开采权一旦可以拍卖，企业就可以以拍卖价款抵债，而使案件得以执结。二是建议修改刑诉法，对拒不执行判决、裁定罪由法院自侦，自捕，加大对赖账户的处罚力度。因为，依照现行法律，拒不执行判决、裁定罪是公诉案件，由公安机关立案侦察、但公安局、检察院对此类案件的立案标准的认识与法院不一致，造成实践中启动司法程序极为困难，大大削弱了对老赖的惩罚和威慑力度。
此外，还要大力宣传法律，提高人们执行意识。转变执行观念，摆正审执关系。强化执行力度，提高执行艺术。加强执行队伍的业务培训，提高执行水平。依靠党委领导，接受人大监督，争取社会各界、人民群众的大力支持。还要加快社会信用体系建设，实行财产信息披露制度和欠债公示制度。
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