按：河南省郑州两级法院在集中清理执行积案活动中，认真组织，周密安排，采取有效措施，清积工作取得了较大的进展。截止4月底，全市法院共执结执行积案4596件，执结标的133808万元，执结率15.71%。但是，目前全市法院在执行中遇到的涉及局委、乡镇政府、村委案件，大型国有企业案件，政策性关闭“五小”企业案件，刑事附带民事案件，交通肇事赔偿案件等五类执行积案，由于种种原因难以执行，严重阻碍了清理执行积案活动的顺利开展。
上述案件共有4757件，涉案标的达24亿元，单单依靠法院一家之力无法解决。为了全面掌握情况，及时清理此类案件，寻求解决问题的办法和路径，郑州中院对上述五类案件进行了调研。从本期开始，我们分期刊登郑州中院对上述五类案件执行难的调查。
2005年4月7日，河南省某市司法局局长，几乎在一夜之间成为众多媒体关注的焦点。《中国青年报》的一篇报道，曝光了某市司法局赖帐不还的消息，全国各大网站全文转发，众多网民反映强烈。省内几家媒体上刊登的赖帐户名单中，该司法局局长的名字赫然在目，并且被列入拟拘留的人员名单中。之前，郑州市中级人民法院也把执行敦促令贴在他的办公室门口。
前几年，在上下一片经济热的浪潮下，政府的各职能部门纷纷“招商引资”，大搞政绩工程，主动将某些企业挂靠在自己门下，事实上这些政府部门并未得利。然而，当这些挂靠企业倒闭后，债主却找到了政府，要求承担连带还款责任。在办公经费尚且紧张的情况下，这些政府部门哪来的还款资金？
当然这是一个典型的案例，但却有着普遍的意义，在今天政府部门所欠款项中，这一类型占了很大比例。
一、涉局委、乡镇、村委执行积案的基本情况
执行工作是一个长期困扰人民法院的难题，而被执行人为政府的局委、乡镇（街道办事处）、村委的执行案件更是难中之难。这类执行案件，由于多方面的原因难以执行，案件的实际执结率较底，不仅损害了债权人的合法权益，也损害了司法的权威和法律的尊严，同时也影响了政府的形象，阻碍了和谐社会的创建进程。因此，积极探索破解涉及局委、乡镇政府、村委的执行案件的出路和方法，对于保证法律的严肃性，提高政府的威信，维护当事人的利益，解决法院执行难问题都具有重要的意义。郑州中院通过发放调查表、召开座谈会等形式，对这类执行案件进行了深入调查。
据统计，郑州市两级法院被执行人为局委、乡镇（街道办事处）、村委的执行案件共有907件，执行标的达28295万元。其中，被执行人为政府局委的有210件，占这三类案件总数的23.2％，执行标的8651万元，占三类案件总标的的31％；被执行人为乡镇政府（街道办事处）的有216件（其中，乡镇政府179件，占83％；街道办事处37件，占17％），占三类案件总数的23.7％，执行标的6979万元，占总标的的24％；被执行人为村委的有481件，占三类案件总数的53.1％，执行标的12665万元，占总标的的45％。
二、被执行人为局委、乡镇（街道办事处）、村委的案件形成原因
局委、乡镇（街道办事处）、村委作为被执行人的案件，造成它们债务累累的原因多种多样。归纳起来，其债务形成的主要原因可以分为三大类：自身原因形成的；作为开办或主管单位形成的；作为担保单位形成的。
局委、乡镇（街道办事处）、村委作为被执行人的907起案件，由于其自身原因而造成的债务案件有541件，占案件总数的59.6％。
作为开办（主管）单位形成的债务案件300件，占案件总数的33.1％。
因担保而承担责任形成的债务案件66件，占案件总数的7.3％。
被执行人为政府局委的210起案件中，由于局委自身原因而造成的债务案件有107件，占局委案件总数的51％；作为开办（主管）单位形成的债务案件88件，占局委案件总数的41.9％；因担保而承担责任形成的债务案件15件，占局委案件总数的7.1％。
乡镇政府（街道办事处）作为被执行人的案件216起，其中，由于其自身原因而造成的债务案件有92件，占乡镇政府（街道办事处）案件总数的42.6％；作为开办（主管）单位形成的债务案件88件，占乡镇政府（街道办事处）案件总数的40.7％；因担保而承担责任形成的债务案件36件，占乡镇政府（街道办事处）案件总数的16.7％。
村委作为被执行人的案件481起，其中，由于其自身原因而造成的债务案件有342件，占村委涉执案件总数的71.1％；作为开办（主管）单位形成的债务案件124件，占村委涉执案件总数的25.8％；因担保而承担责任形成的债务案件15件，占村委涉执案件总数的3.1％。
从以上数字分析来看，局委、乡镇政府（街道办事处）、村委涉执的案件，主要是由于自身原因和作为开办（主管）单位形成的债务，二者占案件总数的93％。而这些案件又都是陈年老帐，属于经济发展过程中的历史遗留问题，近年来新产生案件几乎没有。
在上个世纪中后期，我国由计划经济体制向市场经济体制转变，整个社会都淹没于经济大潮之中。当社会处于转轨或变革时期，由于旧的章程、制度、法律被淘汰或否定，新的章程、制度、法律却未建立起来，在这种情况下，社会及人们的经济活动往往是听命于上层的指示、领导人的讲话及政党或国家政策的引导与左右。于是，无章可循、无法可依、政策迭出、行为超前、法律滞后就成为了转轨时期社会状态的显著特征。
由于缺乏具有国家强制力的成熟的社会规范即法律来约束、调整，因此，人们的经济行为不仅是超前的，而且在经济与金钱利益的驱动下，包括公民、法人、机关在内的很多人不计社会后果与法律责任铤而走险、投机钻营，唯利是图，社会状态就明显地出现了法律空白和人们的经济行为无序的混乱情形。
作为地方政府的局委、乡镇政府、街道办事处也在经济改革的大的社会背景下，纷纷经商办企业。有的因招商引资而为企业提高担保；有的将私人企业挂靠在自己名下，以完成上级分配的经商指标；有的为了创收，利用职权将本不属于自己开办的企业挂在自己名下，收取管理费。如某市司法局在1992年将一家私人商店挂靠在自己名下，由于商店经营不善，商店老板欠下的外债在老板失踪后，被法院判决承担清偿责任。又如某机关为了创收，将一出租车公司挂在自己名下，在清理整顿公司时又不懂法律，向工商部门出具证明，将公司注销，自己承担责任，后成为一起案件的被执行人。还有的政府财政局为了发展当地经济，扶持企业，为企业向银行所贷款项提供担保，企业倒闭后承担担保过错责任。
村委会作为基层村民自治组织，按照政府或当时大环境的要求，往往也为了改变当地的经济状况，或者为了完成上级摊派的指标、形象工程，创办企业，结果欠下不少债务；有的村委换届后，擅自撕毁上届村委与农民签订的土地承包合同或企业承包合同，被判违约，承担赔偿责任；有的村委是在乡村改造中，违法拆迁村民房屋侵权，导致承担侵权赔偿责任。当其债权人、请求人诉诸于法院，求助以司法手段收回贷款，理顺各自的债权债务关系时，那些业已破产倒闭或资不抵债，瘫痪关门或挥霍公款一空的当事人自然就没有任何偿还能力了。这种情况造成法院大批执行案件执行不能，无法执结，这些社会发展进程中付出的代价或者问题，法院无法解决。法院执行难问题实际上是中国社会在经济体制转轨过程中诸多社会矛盾与问题在法院执行工作中的集中反映。
三、局委、乡镇政府（街道办事处）、村委涉执案件难执行的原因透视
涉及局委、乡镇政府（街道办事处）、村委的案件难以执行，一直是困扰法院执行工作的一个难题。其难执行的原因主要有以下几个方面：
首先，法律、法规层面的原因。对于党政机关兴办公司的问题，国家有关部门早就开始着手进行清理。国务院的国发【1990】68号文件、最高法院的《关于人民法院执行工作若干问题的规定》、《关于审理军队、武警部队、政法机关移交、撤销企业和与党政机关脱钩企业相关纠纷案中若干问题的规定》和最高院执行办公室对甘肃高院《关于能否强制执行金昌市东区管委会有关财产的请示的复函》等文件、司法解释、个案批示，分别在不同时期规定了不同的处理办法。
对人民法院可以执行的财产氛围，国务院68号文件规定，只能执行预算外资金；《关于审理军队、武警部队、政法机关移交、撤销企业和与党政机关脱钩企业相关纠纷案中若干问题的规定》第十五条规定，不能对开办单位的国库款、军费、财政经费帐户、办公用房、车辆等其他办公必须品，采取查封、扣押、冻结、拍卖等保全和执行措施；第十六条规定，人民法院在执行涉及开办单位承担民事责任的生效判决时，只能用开办单位财政资金以外的自有资金清偿债务；如果开办单位没有财政资金以外的自有资金的，应当依法裁定执结执行。在对甘肃高院的复函中，明确规定预算外资金、预算内资金均不得执行。这也使人民法院在对以政府机关等单位为被执行人的案件执行时犹犹豫豫摇摆，同时，有些机关在律师的帮助下了解到有关规定，以此拒绝履行判决。人民法院很难查到涉案党政机关财政资金以外的自有资金。但申请执行人却以法律并未对机关债务有豁免性规定为由要求法院执行。
同时，作为国家审判机关的人民法院，在对同级或上级党政机关，甚至象街道办事处这样的政府派出机构采取强制执行措施时，一方面要考虑法律的严肃性和法院的权威性，另一方面，也要考虑政府机关的职责，保证其正常运转，甚至还要承受来自有关机关领导的指责或干预，如某法院在执行某市财政局时，该市领导就以法院经费为借口要挟和干预，让法院左右为难。
其次，这三类执行案件，由于被执行人的主体不同，在案件执行中所呈现的状态和问题也就各不相同，难执行的原因也就不同。下面，就局委、乡镇政府（街道办事处）、村委作为被执行人的案件，难以执行的原因分别述之：
（一）政府局委涉执案件难执行的原因
1、思想观念问题。一些局委的领导认为，局委作为政府机关部门，本身并没有借款，是开办企业、挂靠企业、下属企业欠的钱，现在这些单位有的不存在，有的没有偿还能力，这都是社会经济发展不规范造成的后果，而现在让局委承担不合理、不公平。所以，在执行过程中，消极被动，甚至不配合。
2、局委机关无力偿还债务。局委作为政府的一个机关部门，不是一个独立的主体，没有其他收入来源，日常开支都是政府按照计划拨付，其办公用房属于政府所有，没有能力来偿还过去因遗流问题造成的巨额债务。如某地物资局，涉执案件38件，负责人也积极配合法院的执行，但是，该局所有资产在前几年都被执行，至今政府只给发两个人的工资，办公经费都没有，更无办公车辆，留守人员主要职责就是维护职工的稳定，根本没有能力去履行还款的义务。
3、挂靠企业无资产可供执行。由于过去市场经济不规范，出现许多挂靠局委机关，名为集体或国家，实为个人的企业，加之企业自身经营不善，连年亏损，企业早已是人走财空，只留下一大堆外债和一群下岗职工，没有偿还债务的能力。
4、社会稳定问题。涉及局委及其下属企业的案件，企业绝大部分是国营企业，在执行中涉及企业职工的安置问题和社会的稳定。而这些企业政府又拿不出资金来安置职工，全部走破产的路子，政府无力承担，想破产都破不成。这部分企业有部分执行能力，但是执行就会诱发社会潜在的不稳定因素，引发大量下岗职工上访或围堵法院、政府这种群体上访现象。法院作为政法机关，维护社会的安定和秩序是其首要任务，不可能不考虑社会的稳定大局，不能因案件的执行而引发社会的不稳定。如某地经贸委，涉执案件近四十起，但是其有九千多名职工，大部分企业又处于关闭、停产状态，案件难以执行。
（二）乡镇政府（街道办事处）涉执案件难执行的原因
1、部分乡镇领导（街道办事处）干部守法意识不强，特权思想严重，视法律为儿戏，拒不配合执行，能拖则拖，能躲就躲，抵制执行的情绪特别严重。再者，部分乡镇领导存在“新官不理旧债”的思想，对前任欠下的债务，履行义务不积极。
2、乡镇政府（街道办事处）银行帐户较多，且多数为专款专用帐户，乡镇政府可供执行财产少，执行强制措施难以落实。
3、目前情况下，确实乡镇政府（街道办事处）经济困难，收入少、开支大，偿债能力较差，但又要求发展，搞建设，必定导致难以执行。乡镇政府（街道办事处）现在实行收支两条线，经费由上级政府按照规定的人数、钱数发放，法院既不能执行工作人员的工资，又不能执行其办公场地，而它们又无其他财产可供执行。如某地镇政府欠债四个多亿，另一办事处涉执案件38件，本金就达三千多万元，如此巨额债务，作为地方一级政府，短期偿还根本不可能，而法院的执行案件也就无法执结。
（三）村委涉执案件难执行的原因
1、村委会成员的法律意识普遍淡薄。首先，村委会成员不能正确对待执行工作。有的村委逃避执行，执行人员送达法律文书时拒绝签收，即使签收也不按时到庭；或一再以村委经济困难，或者其下属企业欠款不应等借口推脱执行，不愿拿出实际的履行方案。其次，有的村委换届后，新班子对前任期间欠下的债务拒绝接受，拒不履行义务。再次，村两委之间相互推诿。村主任虽是村委会的法定代表人，但常常以自己说了不算为由，要求法院找村支部书记，而后者则常以自己不是法定代表人为由不予配合。第四，村委会主任多是县、区人大代表，在采取强制措施时有难度。
2、村民委员会可供执行的财产难以查找和界定。现实中许多村委会存在多头开户、公款私存，使法院很难查清村委是否有现金，有多少现金；村委的固定资产一般是土地山林等自然资源，和一些必要的办公用品，这些财产一方面法院很难界定是村委的，或者是村民个人的，另一方面，法院对这些财产也难以执行。
3、村委的执行能力较差。村民委员会是农村的群众性自治组织，既缺乏国家财政的支持，也不是一般意义上的经营实体。其固有财产主要是土地、山林等自然资源，以及办公设施等必要资产，而这些通常都不能当作被执行对象。而村委可供执行的财产，则主要限于集体经济的公共积累及村集资的节余等，但目前形势下，这些财产不仅来源有限，而且一般都有特定的用途。因此，许多村委，特别是集体经济发展落后的农村，其履行义务的能力普遍很差。有的村委企业由于经济滑坡或国家政策问题，许多企业面临整顿、关闭，村委不但没有了收入，而且还要承担改造居住环境、创建新农村等负担，更无力去履行还款。如某地一个村，其六个企业因是水泥厂、耐火材料厂，由于国家环保政策都被要求整顿、关闭，村委不但没有收入，企业现在连老百姓土地的租金也交不了，村委更不用说还钱了。
4、农村稳定问题。一是农村存在这样那样的问题，有的村委没有村主任，找不到一个对村委负责的人，村委又没有什么财产，无法执行；二是法院在依法强制执行时，许多村主任动辄以辞职不干、“撂挑子”相要挟。因村委是自治组织，主任辞职不需要什么程序或上级批准，这种情况下，难以找到负责人，法院无法执行；三是执行中遇到的外界干预多。执行村委会时，有时相关部门会出面说情，强调村委会困难，基层组织难以管理，贫困村建立两委班子不容易等等众多说法。四是难以采取强制措施。有些农村本身就是不稳定村，平时经常发生群众上访事件。如某村就是当地的一个乱村，发生过堵塞国道等现象，当地政府也把该村作为一个重点和特殊村对待，尽力维持稳定。法院如果前去强制执行，极易引发大量群众上访、围堵、群体抗法等事件，造成社会不稳定。
四、解决局委、乡镇政府（街道办事处）、村委涉执案件的路径和建议
局委、乡镇政府（街道办事处）、村委涉执案件难以执行问题，其原因既有属于社会发展过程中历史遗流问题这样的客观原因，也有局委、乡镇政府（街道办事处）、村委自身行为不规范导致而成的，同时也有法院由于执行不力或执行不规范的原因。
把执行难这一社会性问题都归罪于法院，是不客观，也是不公正的。而要解决人民法院执行难这一社会综合性问题，单单依靠法院一家之力，是无法解决其根本问题的，仅仅解决法院难执行以及暂时积案、减少积案的问题，而不可能从根本上解决人民法院执行难问题。
案件的执行，往往涉及诸如法治意识淡薄、法治环境欠缺、市场经济不规范、社会缺乏诚信、国有企业效益低下、改组改制问题、农村基层组织建设问题、社会稳定问题等等，在目前社会体制下，法院无力承担如此重负，也无法解决这些问题。解决法律执行难问题，是一项长期而艰巨的社会综合性工程，需要社会各方面的共同努力。
（一）强化被执行人的法律意识。一是强化裁判结果必须执行的意识。通过普法活动，加强对被执行人的法制教育，提高其法律意识。法院在执行工作中，要注重对局委、乡镇政府（街道办事处）、村委负责人进行全面细致的法制思想教育，使其明确生效的法律文书必须得到执行，增强其主动履行义务的自觉性。二是强化配合执行意识。配合法院的执行工作是每一个公民应尽的法定义务，而作为被执行人特别是党政机关的干部和领导同志，更应起到模范带头作用，应正确对待，服从法院执行人员的各项安排，如实申报其财产状况，想方设法履行生效法律文书所确定的义务，共同维护法律的权威。三是强化灵活执行意识。有的被执行人对相关法律较为生疏，不了解执行方式的多样性，单位或村里没钱时就不知道怎么办了。为此，执行人员应注意加强对局委、乡镇政府（街道办事处）、村委负责人的指导下，灵活处理，多管齐下，采取一切可能措施履行义务。
（二）加大法院的执行力度。法院要敢于碰硬，善于摆脱地方保护和部门保护的干预，要穷尽一切法律手段，用足用全法律规定的强制措施。对掌握的财产应及时采取冻结、查封、扣押、拍卖等强制措施，决不让案件在法院这个环节上怡误战机。对于那些拒不执行或拒不配合的局委、乡镇政府（街道办事处）、村委主要负责人，经两次传唤不到庭的，依法予以拘传，符合罚款、拘留条件的人员，坚决予以罚款和拘留；对个别典型案件，借助新闻媒体予以曝光，加大社会舆论的监督，营造知法、守法、护法的社会氛围，切实维护法律的尊严和权威。特别是申请执行人为个人的，我们要借集中执行活动的东风，坚决执行和兑现当事人的合法利益。
（三）积极探索执行方法。1、执行人员要增强责任感，认真全面调查了解和掌握执行线索，除单位、村集体所有的资金和可执行物资外，对承包费、管理费、租金及其它应收款等预期债权和到期债权，应依法予以执行。2、以资抵债。把被执行人长期闲置无用的资产如冷库、厂房等抵顶给申请人，由其盘活后收取效益；3、活化土地承包方式。动员被执行人如村委会拿出部分余留地，承包给申请执行人，由他把应上交的承包金留为己有以抵顶被欠款，或者原已有土地承包合同的，由双方协议延长土地承包期，以延长年限内的应交承包金抵顶被欠款。4、积极发挥经管站作用。由掌握着村委会收支及账目往来的镇政府经管站来落实被执行款项，或做出还款计划，或一次性扣划，或按比例部分扣划，逐年兑付。5、执行和解。对于此类案件，经调查后，确认被执行人确实暂无执行能力的情况下，由债务人做出还款计划，既避免了矛盾激化又使欠款得以逐步偿还。5、双方当事人的主管部门都是当地政府的执行案件，建议由当地政府内部进行协商予以解决结案。
（四）加大企业的清理和破产力度。建议由当地党委政府牵头、涉案局委、乡镇、村委以及金融、审计参加，法院参与，共同组成清算组织，加大对涉案企业的拨离、清理、清算的力度，抓紧时间处置资产，以偿还债务。对于资不抵债的企业，政府予以倾斜，抓紧进入破产程序结案。
（五）申请执行人为金融机构的案件，建议由政府出面与相关银行的资产清理公司协调，达成债权转让协议，由政府收购债权。一方面可以解决银行的呆帐回收问题，一方面也可以使政府财政少支付欠款，一次性解决问题，从而使法院也解决执行积案难执行问题。
（六）建议政府设立专门涉案保障基金。政府财政预算时，将对外债务按照财政收入的一定比例，当作支付基金纳入预算。一旦由于政府及其相关部门、单位侵权或者涉诉承担赔偿责任时，用于清偿债务。
（七）健全和完善执行法律。统一执行结案标准。对这些属于历史遗流问题造成的案件，立法上应予以明确规定结案的标准。属于政府局委、乡镇政府（街道办事处）、村委、过去挂靠、开办企业的债务，法院核查或依法清算后，企业确实无资产可供执行的，应予终结结案。修订拒不执行裁判罪的相关规定，明确拒不执行的界定，通畅该罪的诉讼程序，增强司法过程中的操作性，加大对拒不执行以及暴力抗法行为的打击力度。
（八）积极争取党委、人大和上级政府的支持。牢固树立社会主义法治理念，坚持党的领导，自觉把法院一切工作都要置于党的领导之下，这是我们做好法院工作特别是法院执行的根本保证。要经常向当地党委汇报，向政府通报，求得理解，获取支持；主动邀请人大代表随同监督，增加执行工作的公开度和透明度。特别是在执行乡镇政府案件中，法院一旦遇到重大、疑难、复杂案件，以及抗拒、阻挠、干预执行案件时，要及时报告党委、人大、政府进行协调，努力把执行工作的法律效果与社会效果统一起来。
责编/小沈
