[内容摘要]：宪政民主是人类制度文明的果实。自一个多世纪前中国与世界正式开始“碰撞”之后，宪政问题日益成为实践和学术领域中的焦点问题。本文主要通过宪法的本质及其与宪政以及民主之间的相互关系来说明要走上正确的宪政之路，就必须加强公民基本权利的保障。

    [关键词]：宪法，宪政，民主，法治，基本权利

    近代意义的宪法专指限制王权，规定国家机关权限、组织及其相互关系、确认公民权利自由的国家根本法。它源起于资产阶级革命时期。日本在明治维新时期才正式使用“宪法”一词，表示国家根本法；18世纪80年代，随着西方文化传入我国，“宪法”一词作为正式的法律术语才在我国得到宣扬。今日所谓“宪法”这个名词是从英文constitution和constitutional law两词转译而来，即指政治上民主自由的要求和国家机关权力的分立及其相互制约的总章程。有位学者清楚地说明：“与专制政治的国家相对，而承认国民的参政权，国民有直接或由代表机关参与国家的统治，单是这种国家始称为立宪国，单是这种国家的基本法才称为宪法。”

    宪法与宪政，于中国而言，是“一字之差，百年之别”。中国有宪法已将近百年，时至今日中国宪政才刚刚踏上希望之路。一百年来，中国人民对宪政的追求和抗争，才有了今日中国“依法治国”的治国方式和“富强、民主、文明”的“社会主义法治国家”的建设目标的确立。宪政，一般来说就是民主的政治，是与郡主专制相对立的一种政治形态。宪政运动，就是指人们争取民主政治的运动。对于宪政，可以从两个方面来理解：第一，立宪政府这种政体不同于个人专制，它不是当权者的暂时意念，而是依照法律规则，这许多规则经过明文规定或普遍承认，足以控制政府的行动。所以，宪政是“法治”而不是“人治”。第二，宪政既然是法治而不是人治，就需要制定许多规则。这种规则，从统治阶级的立场看，可以说是自己加于自己身上的限制，也可以说是被统治者加于统治者身上的限制。宪政制度的现代化是法制整体系统现代化不可缺少的最重要的内容之一。在现代民主和法治国家中，宪政制度向来被认为是国家最重要的法律制度，它集中体现了现代国家社会制度和政治制度的基本原则和基本结构；同时，宪政制度现代化的程度对于社会法律制度整体系统的现代化具有特殊意义。宪政制度的进程是一国法治程度的最重要的表现，中国百年宪政史实质上是中国法治近代化和现代化的历史。在这一过程中，不同时期的统治者对法治的认识和态度均体现在他们拟定的宪法和宪法文件中。

    在宪政中，历来统治者与被统治者之间的宪政观经常是对立的。历届统治者“改朝换代”，上台伊始，第一件头等大事便是立宪。但立宪对他们来说，仅仅是一个用来装潢门面的摆设或是一个用来统治的工具，他们所关注的是本人或集团在宪政中的位置及职权范围或大小，最终使自己的权位合法化。而被统治者所关心的是自身的各种权利保障以及如何规范和监督统治者的违宪行为。因此，统治者的宪政观是宪法当成自己的意志体现，是治理百姓的工具，故而从来不想也不愿接受宪法对自身权力的限制，都对“人治”甚为偏爱。而被统治者的宪政观，从理性出发，常把宪法看作是社会契约性和维护自身权利的根本大法，注重“法治”。所以，奉行“人治”与实行“法治”是专制独裁政治和共和民主政治的分水岭。这就是人民大众争取民主政治，百年来前仆后继，开展宪政运动的真谛所在。

    为了解决对政治权力的制约问题，限制政府权力，以有效地保障人权、自由与社会公正，宪政民主随之浮出水面。宪政的实质是限政，即对政治权力进行有效地限制，防止它被滥用，尤其要防止它被用来侵犯人权和人的自由。因此，宪政的意义就是限制政治权力，保障公民权利，增进公共福利。它所奉行的原则是：政府权力有限，必须遵照宪法和法律治理国家。宪政民主的主要特点是：（1）以宪法和法律对政府权力加以限制；（2）实行分权制衡；（3）人民主权和民选政府；（4）建立宪法审查制度；（5）司法独立；（6）保障个人权利与自由。宪政与民主、法治的职能分工各有不同，民主负责权力的归属，法治负责权力的实施，宪政负责权力的制约。 将宪政、民主、法治三者结合起来乃是人类迄今为止在政体方面的最优选择。宪政本身就包含着法治，宪政的基本涵义就是依照宪法和法律治理国家。所以，宪政、民主、法治三者的结合可以化约为宪政民主。

    立宪有两个基本目的，其一就是保障国家机关依法行使权力。虽然世界各国颁布宪法的动机迥异，但主要目的基本上是相同的，都是为了确立并限制国家机关（包括或其他立法主体）的权力。其二就是保障公民的基本权利，在现代国家，无论是单一制国家，还是联邦制国家，权利法案都是成文宪法不可缺少的组成部分，列举权利并由宪法监督机关予以保障被认为是民主和自由最为重要的体现而受到普遍尊重。宪法之所以确立公民的宪法权利，是因为宪法权利是保障公民免受国家机关权力侵害的重要工具。在人类社会中，国家机关以国家强制力为后盾，拥有普通公民无法抵御的力量。在缺乏制度约束的条件下，它们有滥用权力的倾向；在既存的制度约束中，它们有扩张自己权力和追求自己特殊利益的倾向。在一般情况下，国家权力与公民权利之间存在着互为消长的关系。国家权力的滥用和扩张，势必造成公民权利的损害和萎缩。为了使公民权利免受国家权力的侵害，除了规定限制和约束权力的原则和方法外，还必须大力加强公民基本权利的保障机制。加强基本权利的保障意味着对国家权力的进一步限制。现代宪法的独特意义恰恰就在于宪法对公民宪法权利的确认和保障。

立宪政府的理论和实践被认为是西方世界所取得的最大的政治成就。这一成就既不是一个世纪也不是一个民族所造就的。这意味着，宪政决不是某一国家、某一民族的权宜之计，更不是某个天才人物的偶然所得。实际上，在整个20世纪，宪政已成为世界之大趋势，时代之主潮流，它是现代国家政治的常规形态。极少数国家虽未建立真正的宪政制度，却也采取了宪政的形式以掩盖其反宪政的实质。这一事实进一步说明，宪政具有普适性价值，有其存在的合理根据，或者说，它必定可以为人们提供解决特定问题的稳定方式和制度性措施，能满足人们某种普遍的、一般的、恒定的需要。宪政存在的根据，在于它所要解决的问题的普遍性。宪政所要解决的问题，揭示了它所要达成的价值目标。把握宪政所要解决的问题，是认识和理解宪政的前提。

    宪政到底要解决什么问题呢？可由对下面两个问题的回答予以揭示，一是“宪政是干什么用的？”二是“怎样实现宪政的功能？”前一个问题是价值问题，后一个问题是事实问题。关于第一个问题，卡尔•J• 弗里德里希揭示了宪政的核心价值：保障人权。这是对宪政第一个问题的回答。我国学者一般把立宪主义或宪政的价值概括为两个方面，即对政府权力的限制和对公民权利的保障。但对权力的限制和对权利的保障在价值意义上并不处于同一层次，对权力的限制具有手段或者工具的意义，应当属于下文要谈到的第二个问题，而对权利的保障是宪政的首要的和终极的价值。宪政所保障的自由与权利，只有相对于具体的、独立的公民个体才有真正的意义。宪政是一个极具人文气息的概念，它在本质上应当是一种个人主义，它针对每一个生命个体，并力求使每一个个体都获得同等的、最低限度的制度保障。人权保障价值是宪政自身的合法性根据。价值认同是实行宪政的前提。宪政之所以成为现代国家政治的基本形态，就是因为宪政的人权价值具有普适性并已经获得普遍的价值认同。关于第二个问题，它实际上意味着，为保障人权而建构的宪政制度及其规范体系，它主要以规则和程序为其表现形式。作为一种实证的制度设计，它是要解决“如何实现人权的保障”或者“怎样保障人权”的问题，前述对权力的限制仅是人权保障的方式之一。实质上，第二个问题的解决可被看作是为保障人权而采行的技术手段。如前述，对人权保障的价值，已获得世界各国的普遍认同，并已成为绝大多数国家宪政的核心理念。然而，对于如何保障人权的问题，虽然在一些重大理论问题上已达成了认识上的一致，但实践中存在很大而且注定是不可消除的差异。一些在西方国家已经验证有效的人权保障策略在其他一些国家未获普遍认同，而一些东方国家根据各自不同的历史文化传统和实际情况建立起来的行之有效的人权保障制度也多为西方国家所责难。实际上，以何种方式、手段、制度来保障人权，从来都没有固定不变的模式。即使最早建立宪政的英国、美国和法国在这方面至今也存在很大的差异。因此，一个国家、一个民族对宪政的选择，首先而且关键是价值认同，其次才是根据各自的传统与国情构建一套制度措施来保证这一价值的实现，即以规则和程序的形式“约束成员的行为，成为一种生活规范”。

    然而，在中国，宪政之路一开始就偏离了方向。1898年，以康有为、梁启超为代表的资产阶级先进分子掀起的戊戌维新运动，拉开了宪政运动的序幕。时至今日，虽然我们“有理由相信已经站在宪政的路口”，但毕竟“中国还没有实现宪政”，宪政仍然仅仅“是中国为其完全实现而为之奋斗的目标和理想”，人权与人的自由这一基本价值很少得到尊重。在中国的政治制度中最为缺乏的就是对人权和人的自由的关怀。虽然现行宪法规定“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，而事实上，这些自由并未得到落实。一些持有不同意见的人士仅仅因为表达了不同的声音就被拘留、判刑。宪法明文规定：公民的人身自由和人格尊严不受侵犯。但是由于绝对权力的存在，公民的人身自由和人格尊严每每受到侵犯而感到无奈。宪法规定：国家保护公民的合法财产所有权，而公民们却普遍感到私有财产缺乏制度保障，政策经常发生变化使人缺少安全感，因而造成许多人害怕发财致富，想方设法把私有财产隐藏起来甚至转移到国外去。宪法规定：公民有言论自由。而在实际生活中，对言论、舆论、传媒、网络都有严格的钳制，根本不允许批评执政党。宪法还规定：公民有结社自由。但是在现实中，公民根本享受不到结社自由，组建政党更被视为大逆不道。尤其是当政府部门与公民发生利益冲突时，现行的政治制度和法律规章基本上都是有利政府的，公民总是处在弱势和被侵害的地位。这样的制度导向当然是不利于调动公民的工作积极性、创造性和社会责任感的，也容易使公民产生与政府的疏离感、对立情绪，造成社会心理的逆反。因此，一旦在宪法上处于国家主人地位的公民对宪法的效力与功能产生怀疑，宪政是很难实现的。宪政在中国一开始就是被作为一种富国强兵的工具选择，而不是被作为一种保障人权的价值认同。迄戊戌维新至今的整个中国宪政运动史，都以求富求强为基本动力，“近代中国的志士仁人主要是把宪政作为民族复兴、国家富强的‘器’，坚持一种以富国强兵为目标的工具主义的宪政价值观”。而在实践中，也未形成有效的规则和程序对社会生活进行真正有意义的规制。宪政基本上停留在作为规范表现形式的宪法上，宪法本身更多的是被用作一种政治策略，而不是一种实质意义上的法律。实行宪政的第一步是价值认同，其次才是实现这种价值的制度构建。在我国传统文化中从来不曾有过保障人权的观念，宪政运动虽历时百余年，却至今仍未将人权保障确立为宪政的核心价值和指导思想，因此，中国要实现真正意义上的宪政就必须加大对公民基本权利的保障力度。

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