关于公证行为的救济制度，国务院1982年颁布的《中华人民共和国公证暂行条例》里没有相关规定。该条例第三条规定：“公证处是国家公证机关”。司法部1990年12月12日发布的《公证程序规则》第二条规定：“公证处依据事实和法律、法规、规章，独立办理公证事务，不受其他单位、个人的非法干涉。”从《公证暂行条例》及《公证程序规则》的规定可以看出，公证是国家公证机关根据当事人的申请，依照法定程序，代表国家证明法律行为、有法律意义的文书和事实，具有真实性、合法性的一种证明活动。从该定义可以看出，公证行为实质是一种司法证明活动，是国家公信力的反映，公证机关是实施国家公证权的法定机关。公证处的公证行为是否具有可诉性，近些年的司法实践中，主要有两种观点：

一种观点认为，当事人对公证行为不服提起诉讼，人民法院应当作为行政案件受理，予以审查。其理由是：第一，公证处是国家行政机关——司法局的的职能机构之一，具有独立的主体资格。公证机关作出的公证文书对当事人的权益有实质性影响力，公证行为是具体行政行为，具有公定力，公证机关应当为其作出的违法证明承担法律责任。第二，司法部有有关行政复议的规定，已将公证行为纳入行政复议的范围。司法部发布的《公证程序规则》（试行）第五十五条规定，当事人对公证处作出的不予受理、拒绝公证、撤销公证书的决定有异议的，可以在接到决定之日起十日内，向该公证处的本级司法行政机关申请复议。受理复议的司法行政机关应当在收到申请书之日起二个月内作出决定。第五十八条规定，复议申请人对复议决定不服的，可在以接到复议的决定后十五日内，向人民法院起诉。

另一种观点认为，公证机关不是行政机关，公证行为不是具体行政行为，故不能对公证处提起行政诉讼。其理由是：公证机关履行职责行使的是司法证明权，并不履行行政权力，不具有相应的行政主体资格。且公证行为只有少数赋予追偿债款、财物的文书含强制执行要素（这还要受当事人执行意思的支配），一般均不含强制执行的要素。如果当事人或相关人认为公证行为侵犯了自己的合法权益，可以通过民事诉讼途径解决问题，而不应提起行政诉讼。

通过以上两种观点归纳，可以看出，公证行为是否具有可诉性，与公证行为是否属于具体行政行为有极大的关系。如果公证行为属于具体行政行为的一种，则属于行政诉讼的受案范围。如果公证行为不属于具体行政行为，则不具有可诉性，人民法院遇到当事人以公证处为被告起诉时，即可裁定不予受理。

通过多年的司法实践，笔者认为，公证行为与具体行政行为二者之间有着以下的区别：

第一、行使的权利不同。首先，行政机关履行职责行使的是国家行政权力，能对行政相对人的权利义务进行直接处理；而公证机关履行职责行使的是司法证明权，只能对申请公证的当事人的行为作出真实性、合法性的判断。其次，公证权的行使依当事人的申请而被动发生，随着出具公证而结束；而行政权的行使除行政许可外，可以依职权而主动实施，事后常伴有检查和督促之类的责任。

第二，上下级关系不同。行政机关上下级之间系隶属关系，下级服从上级，上级有权撤销下级错误的具体行政行为；公证处没有上下级之分，不存在隶属关系，不同的公证处出具的公证文书法律效力相同，行政级别高的公证处即使发现行政级别低的公证处的公证文书有错误，也无权决定撤销。

第三，行为对象不同。公证行为的对象是依法证明法律行为、有法律意义的文书和法律事实的真实性与合法性；而具体行政行为的对象主要是公共事务的组织与管理，是一定的权利与行为，作为对象的行为不一定是合法的。

第四，行为效力不同。首先，公证处公证的行为和文书，诉讼时人民法院可以直接作为认定事实的根据而无须举证，只有当“有相反的证据足以推翻公证证明”时，公证的效力才被作为特殊情况归于无效。而具体行政行为，却不具备法律确认的证明效力，其法律文书载明的事实本身也需要其他证据佐证，即使没有相反的证据也应如此。其次，具体行政行为一般均具有强制执行的要素，行政机关依法申请人民法院强制执行或者依职权自行执行；而公证行为只有对于追偿债款、财物的文书含强制执行的要素（这还要受当事人执行意思的支配），一般均不含强制执行的要素。

第五，行为目的与效果方式不同。公证行为的直接目的是保护公共财产，保护公民身份上、财产上的权利和利益，其次才是通过公证效益服务于公共利益；而具体行政行为的直接目的是维护公共利益，具体是通过限制个体的行为来实现对公共利益的保护。

通过以上比较，笔者认为，公证行为并不属于具体行政行为。因此，在我国公证体制改革尚未到位的情况下，公证行为不具有可诉性，人民法院不应对公证行为作为行政案件立案审查。

    来源：《调查研究》

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