执行难一直是困扰法院工作的难点问题。为此，党的十六大报告就明确提出了要“切实解决执行难”这一目标和要求。由此可见，党中央也是非常关注法院的执行工作。笔者借此从执行分权的运作上研究解决执行难问题，以期与大家共商榷。
一、执行工作也应形成统一的大格局的必要性
从目前我国法院执行工作情况看，执行主要有三块，一是民事诉讼法中规定的生效的民事判决、裁定、调解书及仲裁书和公证机关依法赋予强制执行效力的权利文书等的执行，行政诉讼法中规定的生效的判决、裁定、赔偿调解书、赔偿决定书等，一般都由法院的执行机构即执行庭或执行局执行，这是最大一块执行工作；二是依据行政诉讼法的规定，行政机关依法申请强制执行其具体行政行为的申请（也叫非诉行政执行），一般由法院的行政审判庭负责执行；三是依据我国刑法中规定的罚金的执行，一般由法院的司法警察支队或大队去执行。依据刑事诉讼法规定，对判处死刑罪犯的执行，一般由中级法院的司法警察或中级法院委托基层法院的司法警察执行；对判处有期徒刑（不包括缓刑）、无期徒刑罪犯的执行，由监狱管理机关执行；对判处拘役、管制和有期徒刑缓期执行的罪犯的执行，由公安机关执行。刑事执行的这一块法律规定较为明确，从总体看警察是实施刑事执行权的主体，这一块具有特殊性，并且自产生阶级社会以来就已逐渐形成这样的模式，只是随着社会的不断进步而不断发展和完善。这样就形成了同样是法律赋予法院的司法强制执行权，在法院内部就有三个部门去实施，这在一定程度上会造成执行工作的散乱和不统一。虽然法律并没有明确规定哪一类的司法强制执行权由法院的哪一具体机构去实施，仅笼统规定了当事人可依法申请人民法院强制执行或由人民法院强制执行，具体的权力分配由法院自己去运作，这就形成了前面所说三种执行机构。怎样使执行上能够形成科学、统一便捷的分配和运用执行资源，在此不妨借鉴一下最高法院于2000年改革民事审判体制，形成大民事格局的作法，将目前执行上的三个执行机构合到一起，由一个统一的部门去实施，形成一个大执行格局。这样做一是可以体现出司法的统一，法制的统一；二是可以有效合理的利用执行资源，节约执行资源；三是可以提高执行工作效率。在此举出一例，比如在法院执行管辖范围内的某一地区，出现了前述三个执行机构都需要执行的案件，按目前的执行情况，三个执行机构都得组织人力、物力去发执行手续，进行执行，按最理想的执行结果，发一次执行手续案件就执结完毕，最少得去三趟。若由统一后的一个执行机构去执行，去一趟就可以执结，这样就可以节约两趟的费用和时间。就目前我国法院的执行机构的人员、物质状况看，多数法院执行警力不足，保障执行的交通工具配备不足，可以说人力、物力都很紧张，再让他们分头去执行，势必会加重困难，使本来就不充足的执行资源遭到浪费，也势必影响了改革的初衷。所以，法院的执行工作也要形成大执行的格局，这也是时代的需要，改革的需要。
二、执行权分解为执行裁决权和执行实施权，目前已基本形成共识
从强制执行权的国家权力属性上看，强制执行权既具有司法权的特点，又具有行政权的特点，因而具有司法权和行政权的双重属性。为追求法院司法工作的公平和正义，我们有必要对强制执行权的双重属性进行科学的细化和分解，使分解后的权力达到既相对独立又统一，两者相辅相承，使强制执行权发挥其应有的效能。因为单纯的强制执行行为是执行主体依照执行依据，基于国家公权力，采取各种执行措施，强制义务人履行义务，从而实现权利人权利的行为。这种行为主要发生在执行主体和义务人之间，其遵循的是职权主义和当事人不平等主义，具有行政权的主动性、单方性和强制性的行政权力特征，体现了国家的干预，着重强调义务人的被动地位，如调查财产、查封、扣押、冻结、搜查、拍卖等。但同时，强制执行行为还包括执行救济行为，即在执行过程中，经常会出现使执行程序不能或未能正常进行的情况，执行主体为处理这些情况所实施的执行行为。如民诉法中规定的对执行异议的审查，对被执行人到期权利的执行，对被执行主体的变更和追加以及参与分配等，则强调遵循当事人主义原则，强调执行主体的消极性和被动性，具有司法权的特征。因此，通过以上理论分析，就形成了将执行权分解为执行裁决权和执行实施权的观点，这一观点目前已得到大多数人的认同。并且一些地方已开始了这方面的改革，比如成立执行局，实行“统管分权”机制。
三、执行分权的运作
（一）执行裁决权的运作
执行裁决权的运作应在设立执行局的框架下进行。对设立执行局问题，最高法院虽没有做出硬性规定，但从推进执行机构改革，加大执行力度方面看，最高法院是赞同和鼓励这种做法的。从改革情况下，大多数的高院、中院和基层法院都相继成立执行局，并卓有成效地开展着工作，因此，成立执行局是大势所趋。在这种情况下，执行局内部应设立一个行使执行裁决权的机构。根据我国现在民事诉讼法和有关司法解释的有关规定，在执行中需要裁决的事项有以下几项：1、审查处理案外人异议；2、根据当事人的申请或依职权变更或追加被执行的主体；3、审查具有强制执行效力的裁决书和调解书是否存在不予执行的事由；4、审查申请执行的具有强制执行效力的公证权利文书的真实性和合法性；5、对提交人民法院的财产保全和证据保全申请进行审查和裁定；6、发现据以执行的人民法院生效法律文书确有错误的，提出书面处理意见；7、对妨害执行的行为做出制裁决定等。对实施执行裁决权的人员要求应由具有法官资格的审判人员组成，并以合议庭的形式存在，按合议庭的工作机制开展工作，按少数服从多数的原则，依法行使执行案件的裁决权，在裁决案件时可实行有关听证制度，让当事人有权进行辩论，对执行中的重大问题可提交本院审判委员会讨论决定，在执行中裁决案件，适用审判人员、执行人员回避的规定。行使执行裁决权所作出的裁决文书，由执行员、书记员署名，加盖人民法院公章。执行裁决文书一经送达，即具有法律效力，当事人必须执行。如对执行裁决文书不服，当事人可向上级执行机构申请复议，复议期间，生效裁决文书不停止执行。
实施上述执行裁决权需要澄清以下问题：执行裁决权的行使是否会剥夺当事人的某些实体权利，从而有违公正的要求。关于这一点，我们应看到，执行裁决权大部分是执行程序上的裁决权，很少涉及当事人实体权利的处理。即便是一些涉及当事人实体权利的裁决，也是基于判决执行力扩张理论进行，并非就是违反公正。再者从诉讼效率的角度来考虑，如在执行已确认的权利遇到异议时再通过诉讼来确认，显然是不经济和无效率的，因而也是不公正的。至于对不利于当事人实体权利保护的弊端，可用执行裁决中的救济制度来解决。比如严格执行裁决权的适用范围、复议制度、执行监督机制。一般情况下，执行机构对涉及实体事项无权认定，但为了强制执行程序的进行，必要时应赋予其部分实体问题的确认权。如认定某一财产为义务人所有问题，就涉及到实体法上，但从提高效率角度出发，执行机构应有权经一定调查，听证后依通常标准认定其是否属义务人所有。而且强制执行作为一种公权力，不仅要保护权利人的权利，兼顾义务人的利益，更应顾及到第三人的利益。总之，在实现权利人权利的过程中，必须保证执行程序的合法性和妥当性。
（二）执行实施权的运作
执行实施权的运作也应在设立执行局的框架下进行，该权利的运作要求执行局内应设两个职能机构，一个是签发执行命令的机构，一个是实施执行命令的机构，两机构的管理模式类似于行政管理模式，签发执行命令的机构签发的执行命令，实施执行命令的机构应按期无条件地予以执行，签发执行命令的机构有权监督实施执行命令机构的工作。签发执行命令的机构中应由具有法官资格的审判人员组成，其职责及职责的行使程序是：对法院立案部门立案的所有执行案件进行司法审查，并对案件进行初步了解，如遇有需要由实施执行裁决权机构审查的案件，转由该机构进行裁决，裁决后无异议，无程序、实体上的障碍，可签发执行命令，交执行命令实施机构依令执行；对经初审无异议的执行案件可直接签发命令交执行命令实施的机构执行，并全程对执行进度进行监督，其工作对执行局局长负责，受执行局局长的监督。
对执行命令实施权机构人员的要求，可借鉴国外先进执行运作机制，因为在某些法制健全完善的国家，司法裁决书和其他有强制执行力的法律文书的执行，一般由警察按行政管理方式去进行，在某些特殊情况下甚至还动用军队去执行，这样就极大地提高了司法权威，很好地维护了法律的尊严。我国在司法警察建制不全的情况下，因司法警察力量薄弱，对刑事诉讼法中规定的死刑的执行，曾一度让军队（一般由武装警察部队）去执行，效果也一直很好（但却有违法律的规定），可见由军队参与司法强制执行我国也有这种做法，但范围很窄，仅限于对死刑的执行。虽然我国在短时间内还不能实现这一法制进程，但我们可以立足现实，实事求是，探索出符合中国特色的执行机制。就目前我国司法体制而言，将执行命令实施权分配给司法警察较为妥贴，这也符合我国的国情。执行命令的实施权之所以由司法警察行使，主要是从以下几个方面因素的考虑。
1、在执行过程中，执行机构大量行使的是实施权，具有行政权的属性，具备职权性、主动性、强制性的特点，而根据司法警察服从命令为天职的职业特性，并且司法警察也是人民法院的一支具有准武装性质的司法力量，比较符合这种角色定位。
2、目前我国执行实施主体的身份是法官，而法官行使的是审判权，其身份且有“文官”性质，而根据执行实施权的行政属性，要求其执行主体应具有强制“武官”的形象。由于法官服饰、配备不能体现出应有的外在强制表征，削弱了强制执行的威慑力。而司法警察在执行实施权的主体形象、主体职权和运作机制方面都具有这样的威慑力。
3、由司法警察实施执行命令符合执行权基本运作规律，应是以效率为第一价值，公正为第二价值。这样能够克服目前执行机制机动性差、执行力量松散化、威慑力弱等弊端，能达到扭转执行工作的被动局面。
4、由司法警察实施执行命令，并不违反现行法律规定，并且司法警察参与执行工作有法律依据。最高法院颁布实施的《人民法院司法警察暂行条例》和《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》都分别赋予了司法警察不同程度的参与执行职能。
5、司法警察执行命令一般具有无条件性、迅速性和坚定性。比如我国刑事诉讼中规定的对死刑的执行，司法警察在接到最高法院院长或根据最高法院授权高级法院院长签发的执行死刑命令后，在上级法院和地方党委政府的支持和检察机关的监督下，积极组织力量，一般都能在法律规定的七天之内执结完毕（具有法律规定的特殊情况除外），就说明这一点。
各法院可根据案件的需要和人员状况科学地确定执行法警的人数，对执行法警可实行半军事化编队管理，由执行局负责统一的分配、调度、使用，法警大队在培训、编制等方面实行协管，定期集中培训，提高他们的素质。执行法警实施执行命令的职权有向被执行人送达执行通知书，对执行财产的调查，查封、扣押、冻结、划拨等，并根据院长签发的搜查令、司法拘留决定书，对被执行人的住所或财产藏匿地点进行搜查，对妨害执行公务、暴力抗法者直接予以司法拘留。其实施执行命令的一般运作规则有：1、接到案件的执行命令后，制定执行方案，按期依法强制执行；2、在执行中如遇到法律所规定的中止或终结的情形的，报请签发执行命令的机构进行裁决；3、在案件执行中遇到程序争议和案外人异议等需要由执行裁决机构作出裁决的，报告给签发执行命令的机构登记后转执行裁决机构审查裁决，如裁决后仍需执行的，签发执行命令机构再次签发执行命令，继续负责强制执行，直到完成执行命令；4、如被执行人有履行能力而执行效果不佳，不能按期完成执行任务，或在执行过程中遇到阻力时，签发执行命令机构可提请执行局长批准，更换执行法警，或申请上级执行机构提级执行或由上级执行机构指定执行。对于在执行中查封、扣押的财产等如何兑现给申请人，执行局可设立相关部门比如综合科，具体处理查封、扣押财产的保管、拍卖、变卖工作，使申请人的权利早日实现，在此就不再多述。
四、执行分权要达到的目的
执行分权的目的，就是要对执行给以科学的界定，使其充分发挥这一权力的效能和作用。使该权力中含有司法属性的执行裁决权由法官来行使，更能体现程序的公正和司法理念；使该权力中含有行政属性的执行实施权主要交由司法警察去实施，更能体现执法的权威，形成执行裁决的运作为执行实施权的顺利实施扫除障碍，最大限度地保护申请权利人的利益。在实施执行分权过程中，执行局长应统领全局，享有统一的指挥权，享有案件调度、人员安排、装备分配、执行督查等领导管理权，以及对外的执行协调。执行局内各职能机构要既分工又合作，要建立各部门、科室之间的监督制约机制，保证执行信息的畅通，对实施执行裁决权案件的审理期限和实施执行案件的执行期限，执行机构应本着“公正与效率”这一主题，应严格按照最高法院、省高院的规定执行，尽可能缩短办案期限，签发执行命令的机构应严格把握执行期限，对案件执行情况、时间进度认真进行督查，确保执行命令的顺利实施。执行局内部应建立确保执行分权实施的有关规章制度，健全和完善其他规章制度，确保执行工作人流、物流、信息流顺畅，以狠抓执行期限，提高执行效率为中心，研究新问题、新情况，并借鉴其他先进管理经验为我所用。通过完善机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，推进司法文明建设，实现司法的公平和正义价值，切实解决执行难问题。
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