近年来，郑州市两级法院有关民事诉讼中诉讼文书送达方面存在问题的放映不断增加。例如，被告（企业法人）在原住所地已不存在，已被吊销但未注销营业执照，其股东也无法查找到，原告又因在外有债务存在，不同意法院采取公告送达方式，法院不知如何处理；又如，上诉人原址已经拆迁，其上诉后长期不到庭，按其上诉状所留地址特快专递查无此人，根据被上诉人反映上诉人在其与情妇的租房处，法院立即去送传票，但情妇否认认识上诉人且拒不开门，法院如何处理？送达是民事诉讼中的重要一环，事关公平正义的实现，但囿于现行民事诉讼法律规范，一些案件因无法送达或不能及时送达诉讼文书，导致案件久拖未决、案件事实难以查清、审理周期过长等，不利于实现民事审判所追求的法律效果和社会效果的有机统一，给民事审判实践带来了诸多问题。此类情况越来越受到各级法院和社会各方面的关注。
一、问题的表现形式
1、直接送达困难重重。法院向当事人送达诉讼文书时，当事人经常难以找到，有的诉讼文书需要反复多次才能送达，有的则根本仍然无法送达。主要表现为：被告难以传唤到庭。如：一审案件中，被告为自然人，其长期不在家，有的家属称被告到国外打工了，联系不上，拒绝签收开庭传票等诉讼文书；被告为企业法人的，有的已长期歇业，有的已被吊销营业执照，企业住所地已无该企业存在，也无法找到其股东；上诉人难以传唤到庭，有的上诉人提起上诉后就突然消失，无法联系或找到本人。
2、公告送达方式杂乱。对无法直接送达的当事人，法院经常采取公告送达的方法。但各地在公告送达的做法上不统一。有的只在法院公告栏内张贴，有的在受送达人的住所处张贴。有的则根本没有张贴，只在卷宗中附一张公告底稿。有的通过法院报公布，有的通过其他报纸、电视、互联网等媒体公布。而且公告送达时间长，每次公告均需60天的时间，一个案件通常至少需要送达开庭传票和送达判决书两次公告，仅送达时间就要花去四个月。如果公告要登报，则时间更长。虽然公告时间并不计算审限，但却实际延长了结案时间。
3、委托送达拖延不送。对于因直接送达有困难而委托其他人民法院代为送达，但现实却是部分法院出于自身人员经费或其他利益考虑，很少主动配合，对于委托送达的诉讼文书不积极送达，无故推托，有的干脆置之不理，使委托送达，行同虚设。
4、留置送达难以实践。受送达人或同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场。但在实践中很难做到，留置送达邀请第三人到场，取决第三人配合程度及能否找到第三人。被送达人所在单位或组织由于法律意识不强或对司法机关存在抵触情绪，以法律无明文规定其有义务协助送达为由而拒不配合。在实际中往往是由两名送达人员在送达回证上面签名，说明拒收的情况。
5、邮寄送达效果不好。针对送达难的情况，有的法院与邮政部门达成协议，实行特快专递送达。但 邮寄送达的过程中，有的邮局仅仅将诉讼文书交给被送达人所在工作单位、基层组织，由这些单位签收后，再转交当事人。由于种种原因，有时诉讼文书几经周转才达到被送达人手中，造成邮局回执上记载的日期与当事人实际收到的日期不符。由于邮局并无留置送达的权利，当事人在知道送达文书名称后拒绝接受时，邮局不得不将诉讼文书退还人民法院，这在客观上延长了送达时间。此外，特快专递费用较高，应由谁支付该费用尚无明确的法律规定。
二、负面影响。
1、不利于人民法院审判方式的改革。由于较多使用了公告送达、留置送达或委托送达，缺席审判的案件数量增多，不利于庭审方式改革，即在大量采用控辩式审判，在没有辩方出庭的情况下，控辩无从谈起，影响庭审功能的发挥。
2、严重影响办案质量。送达难造成一方当事人未出庭使案件事实真相难以查清，易造成案件被改判或发回重审，使裁判文书被最终改判的可能性加大。
3、严重影响工作效率。审判人员疲于应付诉讼文书的送达工作，过多地耗费时间、精力，既影响了审判人员对本身业务的学习、钻研，又人为地延长了审判周期。
4、易造成审判人员违规送达。审判人员面临大量的案件待审，又受制于送达难的无奈，有时采取一些扩大留置送达对象或送达方式的变相措施，导致“送达乱”。
5、送达难增加法院和当事人诉讼成本，造成人、财、物的浪费。
6、严重损害人民法院的司法权威和公正形象。“迟到的公正就是不公正”，迟到的判决往往使当事人的合法利益无法得以实现，使判决仅仅是一张写着权利的纸。由于诉讼文书在送达环节上存在的缺陷，使得一些案件的审理、执行错失良机或致部分案件矛盾激化，增加社会不安定因素；同时，送达难造成当事人的对立情绪、躲避执行或者抗拒执行，加重案件审理和执行的负担，损害当事人的合法权益和法律的严肃性，损害了人民法院的形象。
三、问题产生的原因。
（一）经济因素。随着我国改革开放的进一步深入，市场经济的逐步确立，在市场经济条件下，各地人口流动量增加，大量的人员外出经商、打工或从事其他活动，这些人离开居住地后，没有固定住所，流动性大，长时间与住所地没有通讯联系，一旦涉讼难以查找其实际住所；有的是当事人认为公告费太高，不愿登报公告。
（二）有的职能部门未认真履行职责。如工商部门对有的公司、企业注册时就不规范，歇业很久也不吊销登记，难以按照登记注册地址送达；有的地名早已发生变化，相关部门未及时公告或变更名称等等。
（三）当事人主观认识。有的当事人因不懂法，惧怕败诉，对法院送达的诉讼文书产生错误理解，认为签收了法院送达的材料，可能会留下对自己不利的凭证，使自己处于不利的地位而拒收。有的当事人认为签收送达材料是自己的特有权利，任何人都无法替代，而“一概不收”，便不会发生法律效力，法院就没有办法。有的当事人对风险认识不足，认为纠纷只要到法院就能解决，没有认识到被告下落不明会导致案件审理时间过长，或者判决无法执行等风险，在起诉时，许多原告根本不清楚被告的详细地址或具体联系方式，而是寄希望于法院去查找被告的下落。有的当事人对法院有抵触情绪，故意回避、拖延签收文书；有的当事人恶意逃避诉讼，拒不应诉；有的当事人藐视法律，避而不见。因现行法律赋予法院解决此类情况的措施有限，当负债累累或纠纷缠身的被告逃避债务时，法院大多是以公告送达或缺席判决来处理案件。
（四）有关群众、单位组织不配合。在留置送达中，有的基层单位组织或部分群众对法院工作存在抵触情绪或不理解，不愿意配合法院的送达工作。即使其知道受送达人的详细地址或具体联系方式，也不愿告诉法院的工作人员，致使送达工作层层受阻。
（五）法院自身原因。
1、送达管理混乱，未形成一套科学的管理制度。送达主体不确定，未有相对固定的专门送达队伍，以致送达乱，上至庭长下至书记员、法警都可搞送达，即耗费大量的人力、财力，又未能取得较好的送达效果。管理制度不规范造成送达难，有的法院在收到当事人的上诉费用后，将入卷联的票据也交由当事人转给原审法院，而当事人为拖延时间不及时将票据转交原审法院并消失，致使案件材料长期无法由原审法院移送上级法院。
2、审判人员责任心不强，执业水平及职业道德不高。送达人员怕麻烦，敷衍了事，未能及时送达或者滥用留置送达。对当庭不能审结的案件，审判人员未能当即确定下次开庭的日期和当庭送达传票，或是对达成调解协议的，不能当庭送达调解书，增加了送达的工作量。
3、公告格式上普遍存在不规范，不符合《民事诉讼法》若干问题的意见第89条规定要求，即版面过于简单，公告内容缺少起诉或上诉要点和裁判文书的主要内容，缺乏可理解性，使受送达人或其近亲属、所在单位、组织，对案件事实、裁判情况缺乏理解及重视，有碍发挥公告应有的功效。
4、法院系统相互之间委托送达诉讼文书工作尚未理顺，有的受托法院对委托法院委托送达的诉讼文书，未能及时送达或者推诿送达，以致委托法院怕办理委托送达，宁愿办理邮寄送达。
5、法院办案紧张的经费和落后的交通工具等因素，制约诉讼文书的直接送达的正常开展，法院现有的送达手段落后，应用现代化的科技手段的能力不足，未能将高科技的触角伸向送达领域。
（六）现行民事诉讼法律有关送达制度的局限性。
1、送达地点的规定范围过窄。 我国民事诉讼法规定了以当事人的住所地为送达地的立法模式。实践中，能够在当事人住所地采用直接送达方式顺利送达的案件比例越来越低。究其原因，主要是受送达的单位和个人无法找到。一般来说，案件起诉到法院，很多是因当事人百般追讨未果，才向法院起诉的。因此，受送达人是自然人的此时极有可能已经居无定所，是单位的有可能名存实亡；法院在直接送达时或者找不到当事人，或者找到的是空壳一个—工商登记未注销但什么也没有的皮包公司，或者千辛万苦找到的地址却是别人的地方等等。所有这一切，都使法院的直接送达落空。
2、签收人的范围过小 。 根据我国民事诉讼法的规定，送达文书的签收人范围十分有限，如受送达人是公民的，本人不在只能交其同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，只能由其法定代表人或者主要负责人签收，或者由该法人、组织负责收件的人签收，这样就给当事人规避法律留下了空子，拒收的现象十分严重。如有的受送达人只要看见法院的人员来找，就早早避开，家里无人或留在家里的不是成年家属，法院也就不能适用留置送达方式。如有的单位、公司或者企业的法定代表人或者负责人，在法院送达时避而不见，而其单位人员也以不是负责人为由拒绝或者不敢签收，虽然法院可以适用留置送达方式，但对此各藐视法律的行为无法给予任何制裁，助长了不良风气。
3、对邮寄送达规定不明确。一是未规定邮政部门必须将交付邮寄送达的诉讼文书送交受送达人及其同住成年家属或者亲属签收，也未规定与受送达人无亲属关系的人员签收该诉讼文书的行为是否有效，致邮政部门把法院的诉讼文书按普通邮件的投递方式进行投递，只要有人签收不论何人均可并得到法官的认可，不论受送达人是否收到了该文书即视为有效送达并发生效力。二是未规定邮政机关的送达人地位 。 我国民事诉讼法并没有赋予邮政机关送达人的地位，实际上仍以受送达人返还回执为认定是否送达的依据。目前，在司法实践中，一些当事人拒绝在回执上签字盖章或者拒绝收取邮件的情况较多，从而导致邮寄送达无效。
邮寄送达在我国仅仅被看成是受法院送达的形式之一，邮政人员能否准用法院送达人员的规定？尤其是受送达人拒绝签收的时候，邮政人员是否有权留置送达？由于没有法律依据，这些问题都没有办法解决。邮寄送达还存在签收人不是受送达人又不说明身份或者说是邮政人员、移交人责任心不强导致送达期限延迟以致直接影响了受送达人的一些诉讼权利等等问题。 邮寄送达诉讼文书效果欠佳，难于发挥其应有的功效。邮政部门办理邮件回执业务混乱，邮政工作人员责任心不强，回执不能及时收到或无法收到回执，使案件陷于难于审理和结案的被动局面；
4、公告送达法律规定存在局限。法律规定对受送达人下落不明或者用其他方式无法送达的适用公告送达，而对何为下落不明，没有明确解释，对短期下落不明特别是恶意逃逸诉讼的当事人，采取其他方式均无法送达的情形，是否可以适用公告送达未作明确规定，且公告送达有期间过长、成本偏高，在何种载体上传递公告内容没有具体规定。
5、留置送达程序过于严格，要求过于苛刻。留置送达中留置地点必须是受送达人的住所，过于苛刻。对有关单位和公民配合法院诉讼的义务缺乏可操作性规定，规定留置送达必须要有见证人在场见证、签章，而实际操作中很难做到，基层组织、单位、公民害怕承担责任，或怕当事人无理责难，不愿惹麻烦，而拒绝、推诿见证或代收。
6、缺乏委托送达的具体操作及监督制约规定，无法理顺委托送达法院和受托法院之间的关系，既不便加强法院之间的司法协助，也不利于发挥委托送达的应有功效。根据我国民事诉讼法第八十条和最高人民法院对此所作的司法解释，直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院送达，并以受送达人在送达回证上签收的日期为送达日期。但在司法实践中，委托送达最大的问题是受委托法院既不送达，也不给予任何回音，送达不送达无关紧要，从而不愿意花时间、精力去办理委托事项，同时受经济利益的驱使，一些法院不愿意办理委托送达案件，认为既不能为本院取得经济效益，相反还要代为付出人力、财力去送达，“得不偿失”，从而对委托送达函不问不理，严重影响了诉讼文书的送达和案件的审理。受委托法院这种不予处之的作法，也有悖于全国人民法院协调配合的要求，恶化了人民法院之间的友好协作关系。相应的上级法院或者最高人民法院对此没有制定严格的处罚措施，未制定对拒不执行委托送达的有关工作人员的处理办法，致使委托送达形同虚设。
7、某些法律规定操作性不强 。送达制度对当事人及有义务协助送达的单位、组织无相应的监督制约条款。由于缺乏维护诉讼文书权威性的法律规定，使得当事人或相关个人、单位、组织对法院诉讼文书的签收无动于衷，有关单位和组织推诿、拒绝配合送达，法院对此又缺乏充分、有效的制裁措施，致使送达步履艰难。
四、解决问题的方式和设想
（一）在现行民事诉讼制度下改进送达工作。
1、设立统一的送达机构。在法院内部设立专门机构，配足人员负责诉讼文书的送达管理工作，改变传统的由承办人员、书记员多头送达的不规范的送达方式，从源头上根除送达乱，力克送达难。笔者认为将法院的所有诉讼文书的送达工作确定由一个部门统一办理，实行诉讼文书的送达与案件的审判分离，审判人员与送达，分工明确，各行其职，这种诉讼文书送达的有序管理模式是杜绝送达乱，力克送达难的唯一途径。就现行法院管理体制而言，诉讼文书的送达工作宜由司法警察承担。理由：（1）法官的工作定位是专司审判，而非送达诉讼文书；法官应当仅在法庭上接触当事人，应当避免在庭外接触任何一方当事人，避免引起任何一方当事人的合理怀疑。由法警送达有利于维护法官尊严及提高法官办案效率和司法公正。（2）司法警察统一负责法院的诉讼文书送达工作，符合当前审判机构改革发展的需要；诉讼文书工作本身就是司法警察的职责之一，且现有的法警在警力上和素质方面完全有能力胜任诉讼文书的送达工作；司法警察的性质也有别于审判人员，以其特有的职业优势，在送达诉讼文书工作中，可以降低当事人的抵触情绪，提高直接送达成功率，减少留置送达现象的发生。
2、改进送达工作方式，提高送达效率。（1）送达人员应加强自身学习，提高业务素质和送达诉讼文书的技巧，牢固树立实体与程序并重意识，严格依法送达诉讼文书。（2）审判人员与送达人员应加强配合，做到统筹安排，灵活采用送达方式，对需送达诉讼文书进行必要的检查、核对，及时发现问题，提高诉讼文书的质量和严肃性，同时又便于对的诉讼文书的内容、类型、份数、受送达人的住所(特别是临时居住地)要做到心中有数，以便科学、合理安排送达。（3）诉讼文书送达的改革工作应与现行的审判方式改革同步进行，将送达工作与证据交换、诉讼保全、庭前调解有机结合，把庭审准备阶段的一些工作与送达工作有机结合，把送达工作与相互制约、监督有机结合起来，使送达工作贯穿于整修审判工作的全过程；对以简便方式传唤到庭的当事人，应及时书面固定当事人的送达地址；应提高案件的当庭宣判率，诉讼文书当庭送达，对不能当庭审结的案件，在休庭时即确定下次继续开庭的时间地点等，尽量减轻送达的压力，真正实现案件快审、快结、快送达。（4）利用现代科学技术手段送达诉讼文书，在未修改法律之前，对于在送达中当事人拒绝接收诉讼文书的，进行留置送达时，可利用录音、录像等技术手段，客观准确地记录下送达的全过程，并由送达人员在送达回证上注明情况，视为送达。（5）对于委托送达的，由上级法院对法院之间的委托作出统一规范的要求，加强对受托法院的监督管理。（6）对于邮寄送达的，应当加强管理，要求其直接将诉讼文书交给被送达人及其同住成年家属、法人及其他组织负责收件人。
3、强化原告协助送达的意识。在司法实践中，法院受理案件时原告起诉所提供被告地址的真实性、准确性无法直接查明，因原告提供的被告地址错误而导致的重复送达或无法送达的情况不断出现，因而有必要强化原告协助送达的意识。（1）原告在起诉时，可以让原告写清被告、第三人、证人的住址、工作单位、家庭电话、手机、传呼号码等，以便送达人员联系，送达诉讼文书时，经过查找，仍无法送达的，除公告送达外，还可告知原告，让其协助法院送达。（2）明确告知由原告承担因其提供的被告地址错误而导致重复送达的费用由原告承担。根据法院诉讼收费办法的规定，诉讼费用的收费范围包括法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用；因此，由于原告提供的送达地址错误而导致重复送达的费用应计入“其他诉讼费用”，由提供错误送达地址的原告承担。（3）对拒不承担有关送达费用又不能提供正确提供被告地址的，应当以“没有明确的被告”为由，裁定驳回起诉。因为原告起诉的条件之一是要求“有明确的被告”，这包含两层含义：被告具有诉讼主体资格、被告的地址明确，但下落不明的除外；因此，提出明确的被告是原告起诉时应尽的诉讼义务。
（二）完善民事送达的立法建议。
为彻底改变送达难问题，笔者认为，必须从法律制度上与时俱进，完善我国现行诉讼文书送达制度的法律规定，真正实现“公正与效率”。在目前大规模修改《民事诉讼法》可能性较小的情况下，建议最高人民法院尽快制定详尽的诉讼文书送达规则，统一全国法院的诉讼文书送达工作。
1、确立随时送达制度。 从送达的目的上来说，送达是告诉受送达人一定的事项，让其知道自己的权利义务。为了适应现实社会的发展，应当扩大送达地点和时间，除了当事人的住所，当事人的居所、工作场所，以及法人的营业场所、甚至休闲场所均可成为送达地点；在送达时间的选择上，可以在工作时间内送达，也可利用其他时间进行送达，即尽量以能找到当事人为标准，在保障当事人的其他合法权利的前提下，随时遇见受送达人随时即可送达。 日本、德国、法国等国家法律都有类似规定。
2、确立当事人自认送达地址制度。笔者认为，为减少送达问题，提高审判效率，有必要修改《民事诉讼法》确立当事人自认送达地址制度，即当事人有义务再接受法院第一次询问时或开庭时自认送达地址，此后法院将按照当事人自认送达地址送达，凡因该地址无法直接送达或邮寄送达的视为已经送达，该自认送达地址对一、二审均有效，除非当事人在诉讼过程中主动告之法院变更新的自认送达地址。对于拒不提供自认送达地址的当事人，告之法院将公告送达或按照其身份证住所地址送达，凡因该身份证住所地址无法直接送达或邮寄送达的视为已经送达。
3、确立相关人员签收制度。 对于公民的送达，如果在应送达地不能遇见受送达人的，可以交给有相当识别能力与受送达人当事人熟识的人签收，即为有效送达。如村民委员会或居民委员会相关人员的同意签收送达，当事人的同居人（不限于亲属或成年人，应包括“适龄适智”限制民事行为能力人）或其雇用的人签收，受送达人的邻居、房主或出租人同意签收的。对于法人和其他组织的送达，除了法定代表人、其他组织的负责人以及负责收件的人签收外，可以由办公地点的其他有辨别能力的职员或雇员签收。但上述送达，必须制作送达通知粘贴在受送达人的住所地，告知受送达人文书已经送交的情况、文书的性质、文书所交之人的有关情况，送达的法律效果等等，并在笔录中记明。
4、确立科学合理的留置送达制度。 在留置送达问题上，我国应学习国外的行之有效的送达方法。受送达人无理拒绝接收的，送达人员应当向当事人讲明情况，在送达回证上记明详细的经过，将文书留置在应送达场所即可视为送达。因为在留置送达中，是以拒收为条件的，受送达人不可能不知道有送达的事实，根本没必要邀请其他见证人到场见证。 留置送达也应该不限于留置在住所地，只要在应送达地点遇见受送达人而其无理拒绝接收的，就可以留置送达。台湾的民事诉讼法第139条规定“应受送达人拒绝收领而无法律上理由者，应将文书置于送达处所，以为送达。”可以作为参考。对于当事人自己提供的住所地址，送达人可以将传票等诉讼文书张贴在门口等醒目处，并通过照片或摄影予以固定入卷，即视为送达。
5、确立邮政机关为司法文书送达人制度。立法时应该明确邮政机关的送达人地位，在法律上明确邮政部门的送达责任和准用法院送达人员的规定。对于受送达人不在受诉法院辖区而且没有指定代收人的情况下，只要当事人提供明确详细的邮政地址的，都可以通过邮局送达，并以法院交付邮政机关的日期为送达日期。邮政人员在送达时，必须注意以下几点：（1）验明真实身份。一旦签收人身份失实，如代收人系未成年人、精神病人或非同住的家属当事人未能及时到庭，法院可能因此而作出视为撤诉的裁定或缺席判决，其结果将可能导致程序上的违法，造成审判工作的被动。（2）慎用留置送达。在现行民事诉讼法中，邮政投递人员未被赋予留置送达的权利，但在我国现行的诉讼立法框架下，笔者认为法院送达的诉讼文书经邮政工作人员面交受送达人时，即应视为送达。
6、确立宣判既为送达的制度。 凡当庭宣判的案件，宣读完主文后，应告知当事人来领取裁判文书的日期，并说明因双方已知文书的内容，故凡未按期来领取裁判文书的视为送达，将以上告知的内容记录在宣判笔录上，当事人到期不来领取，即可视为送达。凡传票通知当事人定期宣判、领取裁判文书，而当事人拒绝签收或不来领取的，是当事人主动放弃接收裁判文书，也应视为送达，并在宣判笔录中记明。在适用当庭宣判视为当庭送达裁判文书过程中，必须符合下列条件：（1）必须是对到庭当事人或有委托代理人到庭的当事人有效。（2）必须告知当事人或其代理人来领取裁判文书的日期，并告之凡未按期来领取裁判文书的视为送达。（3）宣判视为送达裁判文书的案件上诉期限从告知当事人来领取裁判文书的次日起计算。
7、确立有效的公告送达制度。公告在更大程度上是程序意义而非实体意义，大多数当事人并不一定能看到公告，所以公告时间过长并没有实际效果而只会导致过分延长审判期限。从各地反映的情况来看，目前的二个月的公告时间过长，缩短为一个月较为合理，公告送达的其他条件可以不变。理由：（1）现行的普遍作法是在《人民法院报》上刊登公告，公告期60日，实际上当事人几乎很少有人会看到此公告；（2）民事案件一审审理期限6各月，二审审理期限3个月，再加上公告开庭、公告宣判，实际又延长了4个月的审理期限，对胜诉方当事人来讲实为不公；（3）参照台湾民事诉讼法第152就规定“公示送达，自将公告或通知书粘贴牌示处之日起，其登载公报或新闻纸者，自最后登载之日起，经二十日发生效力。”
8、确立切实可行的委托送达制度。现行民事诉讼法律对委托送达很少提及，最高人民法院在贯彻民事诉讼法意见中也只是规定了委托法院的相应操作办法，而无受托法院所必须的义务。笔者建议，应当通过立法明确：受托人民法院在收到委托人民法院的委托送达函后，应当在十日内予以送达并于送达后7日内将送达回证返回或者寄回委托法院，对查明不能送达的情况应于7日内书面函告委托法院；制定对抗拒委托送达的处理办法，明确推委、妨碍送达的，直接责任人所要受到的纪律处分或应当追究的法律责任。
送达是一项重要的法律制度，送达制度的优劣，直接影响着案件审理、执行的全过程，乃至司法公正，因而如何设计和完善此项制度，有必要进行深入的调查研究，决非能够一蹴而就，希望此篇文章能够抛砖引玉，打开思路，共同促进送达制度的完善。
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