一、整体认识
审判流程管理，即审判管理，是整个法院管理的核心。法院的其他管理均围绕审判管理展开。对审判流程管理，近年来，各地法院极为关注，但取得的成效不大，也可以说处于徘徊不前状态。本文拟从审判管理整体的角度审视审判流程管理中的问题，并提出一些突破目前困境的设想。请尊敬的领导、专家、同行批评指正。
受国际上公司流程再造浪潮的影响，法院对审判业务在上世纪的最后几年引入了一个新概念：“审判流程管理”。其最基本的成果是实行立审分离、审执分离，打破了此前案件从立案到执行一个法官一包到底的手工作坊模式。对立、审、执分离的优越性，人们最看重的有两点：一是通过审判权的分立与制约保障司法公正；二是可以充分利用有限的审判资源，使人各尽所长。
不可否认，现行以立、审、执分离为特征的审判管理模式，确实是中国审判管理的一大进步。但从几年来的实践效果看，并不理想；从理论思维角度看，更是苍白；从体制上说，对审判流程管理制度，不是一个“完善”的问题，而是需要一系列理论与实务上的创新与突破，才能真正适应社会对审判管理水平的预期。审判流程管理需要在整体上进行体制创新，如果只是在现行体制的框架中“完善”，只能越来越困惑，对诸多影响司法公正与效率的消极现象的治理，只能越来越感到束手无策。简言之，面对现行审判管理流程制度中的问题，修补“完善”不是良策，体制创新才有出路。
二、具体分析
当前审判流程管理存在的主要问题可归纳为以下四个方面：
（一）对审判流程的认识存在误区。
审判流程与审判管理流程不是一回事，两者的本质区别也就是审判活动与对审判活动的管理之间的区别，对审判流程的识别是进行有效的审判管理的前提，如果对审判流程识别不清，审判管理就是无的放矢。
1、什么是审判流程
审判流程，简而言之，就是审判过程中的一系列活动，一系列工作，是为了作出对案件的裁判而必须进行的一组前后相序的活动。决定审判流程的因素，即决定作出裁判必须进行的一系列前后相序的活动的因素，有两个，一个是审判活动的特殊规律，一个是国家对审判活动的程序性法律规定即诉讼法。这两个因素的性质有本质不同，审判活动的特殊规律是一个完全客观的存在。而诉讼法则是立法者对诉讼活动的特殊性认识的产物，是主观活动的创造物。诉讼法可能符合审判活动规律，也可能不尽符合审判活动规律。但是，不论诉讼法的质量水平如何，在识别审判流程时，都是首要参考标准与依据，因为那是对审判流程的法定的最权威的识别。只有在诉讼法规定的缝隙中，盲区处，才是审判流程设计的自由空间，设计者才能根据自己对审判规律的认识，自行决定作出裁判要进行的活动或说作业及其顺序、标准、期间。
审判流程的客观性表现在构成它的一组活动有严格的时间上的前后顺序，各种活动的顺序一般不能颠倒，不能对案件先执行，再审判，最后立案。只能先立案，后审判，最后执行，先予执行之“先”是相对的，不能执行在审查立案之先。
2、什么是审判管理流程？
简言之，就是对审判活动进行管理的一系列活动，一系列工作。
审判管理流程，建立在对审判流程识别的基础上，是针对审判活动的一组管理活动，与审判活动相比，审判管理流程有较大的自由设计空间，尽管这种自由仍不能脱离审判规律与诉讼法的制约，审判管理流程的种种活动诉讼法没有直接规定，如分案，可以由全院统一分到个人，也可先分到审判庭，再由审判庭分到个人。同时，审判管理流程也没有很严格的时间中的顺序，如执行费在立案时交纳，也可在执行完毕后扣除。
3、区别审判流程与审判管理流程的重要性。
如果没有在认识上把审判流程与审判管理流程区别开，必然导致以审判管理流程设计与代替对审判流程设计， 对审判流程的认识只能停留在诉讼法中显现出来的抽象性、笼统性的水平上，因而使审判管理流程和具体的审判管理活动没有明确的具体对象，具体目标，因而审判管理流程也就不能成为审判管理的有效工具。一个管理对象缺乏具体性的管理工具，不可能是一个有效的管理工具。就如文书的送达来说，是一个极其重要的审判流程，但由于对送达流程的识别与设计不具体，导致有裁判作出后一年有余尚未送达当事人，对这样的事件，不但管理者不能进行事前控制，即使在事后，也没有对有关责任人处理的依据，也就是没有相应的管理流程、管理作业。这是因为没有把管理目标即审判流程中的送达流程进行具体识别与设计情况下不可避免的 后果，只有发现并设计出具体的送达流程，才能有一个对送达流程进行有效管理与控制的管理流程、管理依据、管理活动。
（二）审判管理机构的设置违背管理规律。
1、执行机构与监督反馈机构必须分设。
业务执行机构与对业务执行情况进行监督——反馈的机构必须分设，是现代控制论的基本原理。很明显由一个马夫自己汇报自己把马养得怎样，偶而可以，长期就不行。人们常说下级报喜不报忧，你叫他自己汇报，他当然不会把不足之处谈透，不把好处说过头。要解决这个问题，就必须设立专门的监督——反馈机构，即情报机构、监察机构。
2、大立案模式违背执行机构与监督反馈机构必须分设这一原理。
现在各地普遍流行的大立案模式，是大而不当，把案件的立案、分流、排期、送达、保全、速裁业务由立案庭执行，未尝不可，但大立案也只能大到此为止。而实际上，很多法院把案件的审限跟踪 ，质量评价也由立案庭执行，这就是大而不当。不当之处是违背了 控制论关于执行机构与反馈机构必须分离的原理。
案件的审限跟踪和质量监测评价，从管理学与控制论的角度分析，属于监督——反馈活动，而一个组织的监督——反馈职能是不能由业务执行机构承担的。道理很简单，由一个人自己监督自己、自己反馈自己的活动情况，不可能得到客观真实的信息。案件的立案、分流、排期、送达、保全、速裁是很重要的审判业务活动和审判管理活动，也应有很严格的期间限制和质量标准，但这些环节的效率高低与公正程度却由执行者自己监督反馈，这对在其它审理岗位上和执行岗位上的人员来说是不公平的，从公正与效率的要求看，也很难保证这些环节中的审判业务的高效率与高质量。
3、司法审判权运行中的多重代理关系决定必须设立专门的监督——反馈机构。
组织中的代理关系，即组织产权的所有人不能直接利用其财产进行业务活动，必须由别人代理自己使用财产进行生产等业务。如公司的经理就是董事会为股东挑选的管理代理人，经理挑选的职工是股东财产使用的代理人。职工与经理都是股东的代理人，代替股东进行管理与生产。对他们的活动有董事会与监事会进行监督反馈。而我们的审判人员行使的司法权，从所有权来说，是属于人民，不是审判人员自己的“财产”，审判人员是代理人民行使司法权。而实际上，就是一个院来说，院长是国家司法权在驻地辖区的总代理，院长又把司法权分配给审判人员具体代理。从一定角度看，审判人员是院长的代理人，院长又是当地人大的代理人。这种司法权运行中的多种代理关系再加之司法独立原则决定，没有一个专门的与审判业务执行机构分设的对审判活动进行监督——反馈的机构，既违背管理规律，又脱离了法院的特殊情况。
大立案模式中立案庭被赋予的职能有三类：第一类是审判功能，执行审判流程中的某些活动，主要是立案、保全、送达。第二类是管理功能，执行审判管理中的某些活动，主要是分案与排期。第三类是监督反馈功能，即其承担的审限跟踪与案件质量监测评价活动。这三种类型的功能 ，第一类第二类可以由同一个机构承担，第二类与第三类、第三类与第一类的功能，除非组织中没有管理代理关系，也就是只有在业务执行机构与管理监督反馈机构（个人）同时也是组织产权的唯一所有人的条件下，才可以把业务执行功能与监督反馈功能由一个主体履行。否则，不能把第三类和第二类功能、第三类和第一类功能由同一个人或机构承担。
总之，我国法院内部的审判管理机构和审判业务执行机构，是整个国家政权系统中多重代理关系的一部分，这种多重代理关系决定，应该把业务执行机构和业务执行情况的监督——反馈机构尽可能分设，才能保证监督——反馈的有效性。而大立案模式既违背管理学基本规律，也脱离了法院管理中的多重代理这种实际情况。
（三）运制机制缺乏整合效能。
1、整合程度低。
任何一个组织，只要在运行，就有它的运行机制。一个组织的管理效能有高有低，区别不在于有没有运行机制，区别在于运行机制的优劣。运行机制的优劣之分，又主要在于各个组织机构之间的整合性、有机性程度之高低，也就是机制化程度的高低。
现行法院审判流程管理的大立案模式的本质特征是一个“分”字，其价值在于立、审、执的分离。机构分设是必要的。但如果不把分立的机构进行有机整合，“分”的价值就会被抵消，整个组织的效率反而要降低。分立的各个机构互不配合，互相隐瞒本机构的真实情况，推诿扯皮等现象，就是管理学中的横向两难困境现象，即使各部门间没有主观故意的部门利益观念，各个部门的关系如果不给予仔细的整合，也会给整体运作造成许多困难。登封法院在2000年引入寿光模式后，保全、送达，由立案庭执行，书记员由书记官处统一调配。因缺乏协调机制，结果是出现了到开庭时，有关文书还未送达。一个书记官被同时安排记录两个庭审，一个案件由几个书记官前后出庭，立案庭的审限跟踪等功能也无法实现，立案庭与审判业务庭互相埋怨。
2、封闭性程度低。
管理体制的封闭性或封闭原则要求，制度不能有漏洞，不能有盲区。具体地说，就是每件事都应有人管。每件事都应该管起来的制度上的依据、有法管。
我们看到，有些法院制度很多，但制度由谁落实却无相关规定。出了问题也无法追究责任。有些制度有责任人，却缺乏对责任人的监督机构，他不落实也无人去监督他、追究他，或者是有责任人，有监督人，却没有对违规行为的处理措施。归根结底一是流程中的“事”与机构的职能职责不对应，不封闭，有事而无人管，这原因也在于根本就没有把事识别出来，也就是流程设计本身就是粗糙的，笼统的，不到位的，有盲区的。二是制度、规定、规范本身不封闭，缺乏对违规行为的制裁办法。只有做到了事与人的封闭和制度、规范本身的封闭，才能事事有人管、有法管。
（四）不重视考评这个极其重要的审判管理环节。
考评制度不完善，不但要造成审判管理的动力机制缺位，使审判工作被动力不足困扰，也会造成对审判流程的运作效果不能准确把握的后果，使审判管理的改进缺乏依据。
考评是管理的重要内容、基本手段。对审判活动的全方位考评，是审判流程管理极其重要的环节，通过考评，才能对审判活动的公正水平与效率水平有准确的把握，才能发现审判活动与审判管理中存在的问题，使审判工作与审判管理的改进、完善有的放矢，使下阶段的管理有明确的重点目标，从而使审判管理工作水平逐步提高。
尤其重要的是，通过考评体系的建构，可以为审判工作和法官职业化建设提供一个高效的动力机制。一个考评机制缺失的组织，必然感到组织动力不足。通过考评，使优秀的积极工作的同志得到充分的肯定，使落后者受到鞭策，使人们的贡献得到应有的回报，这是组织动力的重要源泉。没有考评，或考评走过程，这恰恰是很多法院的通病。必然挫伤人们工作的积极性、主动性、创造性，使组织缺乏前进的动力。
通过考评还可把每个法官的职业化水平，准确地揭示出来，使每个法官对自己的职业水平有一个正确的认识，看清自己的差距，促使其提高自身素质，进而推动法官职业化进程。
许多地方的法院，没有把考评置于应有位置，体制粗放，操作不力，根子在于没有认识到考评在整个审判流程管理中的重要作用，使整个审判流程管理处于虎头蛇尾的不正常状态，前紧后松，白白丢弃了这个推进审判工作和法官职业化建设的重要工具。
以上是当前审判流程管理制度中存在的带有普遍性的主要问题。
三、突破方向
现代经济学把组织效率低的主观原因归结为组织首脑和其它人的自利与卸责。而首脑（包括私人业主、老板）和员工之所以能卸责，自利的动机之所以能得逞，是由于任何一个组织都不可能彻底解决信息不对称、行为外部性和资源垄断这三大问题，由于这三大问题即效率的三重障碍的存在与不可彻底克服，任何组织都不可能实现决策的帕累托最优即效率最大化。尽管都不能实现效率最大化，但相对来说，组织之间的效率还是有高低之分，对三大障碍的克服技术有高低之分。
管理效率的三大障碍在国家机关在法院同样存在。要实现司法公正与效率主题，要把影响审判效率的三大障碍减到最低限度，就要正视现行审判流程管理中存在的问题，必须在审判管理体制的创新上有所突破。对各地法院审判管理情况的调研和登封法院的管理实践证明，审判管理体制必须在以下几个方面有创新性突破。
（一）组织机构设置
大立案模式的局限性之一，就在于组织机构设置没有突破原有框架，没有设置一个专门对审判业务执行情况的监督——反馈机构。
《人民法院五年改革纲要》鼓励人民法院“建立科学的审判流程管理制度，由专门机构根据各类案件在审理流程中的不同环节，对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理，保证案件审理工作的公正、高效”。“要将纲要确定的，不需要通过立法、修改法律便可进行的改革措施，尤其是审判方式，法院内设机构、审判组织、书记员单独职务序列等项改革纳入近期改革目标，尽快启动 ，抓紧落实。”（《人民法院五年改革纲要》第8条、第48条）我们在调研中发现，有些法院之所以对设立这样一个专门机构犹豫不决，就是因为认为设立这样一个专门机构有违法之嫌，因为法院组织法和诉讼法中均无有关设置这样一个专门机构的规定，而改革纲要的精神显然是认为设置这样的机构“不需要进行立法、修改法律”。事实上，由于全国各法院的具体情况极其 复杂，差异巨大，以立法形式规定法院的内设机构是根本不可能的。我们的法院内设机构于法无据的很多，包括审判管理机构和司法行政管理机构，很多在法院组织法中都无规定。但组织法也没禁止法院根据工作需要设立必要的内设机构。《人民法院五年改革纲要》要求尽快落实内设机构改革的精神是正确的，可惜，各地法院在自己束缚自己的手脚，包括我院在内，没有充分利用改革纲要提供的条件，没有挖尽现有法院组织法和诉讼法范围内的资源。
审判流程管理制度必须在组织机构设置上有所突破，设立一个权限与职责充分到位的审判管理监督机构。我们赋予这个机构的名称就是“审务管理中心”，这个机构负责对案件一切审理阶段的效率与质量的监督与反馈，具有审判信息中心枢纽的功能，对审判程序进行监督、控制，对审判质量进行监测评价，对审判事务 进行整体协调，同时对违法审判行为审查确认，并执行对审判人员工作绩效考评和其他项目考评结果的汇总。
设置庭前准备庭，对庭前准备工作集中管理，也是非常必要的。由这个机构负责送达、保全、固定证据、理清争点，为了保证审判工作效率，减少案件传递环节，对部分案件进行庭前调解，对适用简易程序案件进行速裁。审判业务庭只负责普通程序案件的审理。这样做可以最大限度利用有限的审判资源，有效避免当事人与审判人员的庭前接触，既可以保证司法公正，又可以保证审判效率。
（二）运行机制设计
组织机构与组织运行机制之间的关系，具有形式与内容、躯体与精神之间关系的性质。组织机构要由运行机制来强化，运行机制赋予组织机构体系以内容和活力。运行机制包括控制程序、信息系统、奖惩制度和规范化的规章制度。控制程序由控制标准、监督系统和反馈系统组成。信息系统由信息的接受与存储、加工与整理等环节构成。一个有效的作业规范至少必须包括工作项目、工作标准、操作条件、操作岗位、违准责任、操作监督、操作处理、处理监督、达标报酬等。一个一般行为规范至少必须包括假设 、处理、制裁三个要素。
审判运行机制设计的重心是各个审判环节与审判组织和审判管理机构的整合，有些法院只专注于几加几加几的模式或机制，而其实，几个法官配几个法官助理与书记员的问题，只是审判作业组织的人员结构问题，这个问题由于各个法院的人力资源状况差异很大，不可能有一个统一的最佳模式。适合这一个法院的结构，可能适合也可能不适合其它法院。因为这个问题不是审判运行机制的本质问题。
审判运行机制设计应聚焦于审判程序控制、审判质量控制和审判事务协调机制。
审判运行机制设计要把握以下要点：
1、全息性。
全息原为一种撮影技术，这种技术拍撮的照片，每个部分都含有整体的所有信息，这8年，整个照片撕成碎片后，从每个碎片还可见到原照片的全貌。现在人们借用这个要领来设计组织结构。
全息原是一个摄影技术概念，后来引入系统论研究，现在又进入了组织管理领域。组织管理中的全息概念用日常语言表达，就是指一个组织的信息的高度开放。提高组织的全息化程度可以有效克服组织管理中的信息不对称这个难题。如果组织中的各个部位、各个个人有关情况的信息以及组织整体的所有情况的信息，组织中的每个人都能掌握，那么组织的效率就能达到最优。这只是一种理想状态，组织通过信息开放，可以无限接近这个理想状态，从而使组织管理接近最优标准。
管理缺乏必要的信息，是造成管理困难的首要因素。信息的不对称使组织无法实现最优化管理。审判运行机制设计必须高度重视信息系统建设，设立一个功能很大的信息控制中心，才能实现对审判程序和质量的有效控制。同时，要尽可能实现信息开放原则，提高组织的全息化程度，才能充分发挥全体工作人员和案件当事人对司法公正与效率的监督作用。
2、网络性。
网络是与科层相对的一种组织结构，其特点是组织功能的实现，不是靠层层命令，而是靠平行的组织机构间的横向沟通。审判管理组织机构设计要突出各个组织机构之间的横向沟通渠道设置。因为大量案件的信息都要在各个审判机构之间流转，要利用这种信息流转关系，强化下道环节对上一环节的案件审理质量的监督功能，这样不仅可以发挥每个案件审理参与人的监督作用，同时，还可以避免互相监督导致互不监督的弊端。
3、封闭性。
封闭作为一种组织结构的特征，最通俗的表达就是不给推卸责任的人与行为有空子可钻，制度与行为规范不能有漏洞，不能有肓区。这是组织设计应追求的理想状态，应遵循的原则。
审判流程和审判管理流程之间要封闭；各种流程和各个机构之间要封闭，每种流程都要转化为某个机构的职能、职责；最后每一项制度、规范，都必须具有封闭性，具备必要的逻辑构件。
（三）考评体系建构
考核评价体系和与之密切相联的薪酬制度为组织运行提供必要的动力。法院的审判流程管理，如果没有与之配套的科学的考核评价体系，不可能取得预期效果，我们考察到的法院，对薪酬制度均讳莫如深，不愿透露，对考评制度，则无所保留地坦露。我们感到法院对流程管理比较重视，对考评体系建构缺乏必要的关注。对考评的动员目的、动员效能之价值，认识不足，没有把考评作为审判管理的重要工具，多数处于应付状态。
要实现司法公正与效率主题，要实现法官职业化建设战略，法院没有完备的科学的考核评价体系，是不可能的，司法公正与效率主题与法官职业化战略的实现，都要大打折扣。
法院考评评价体系的建构，必须有明确的考评宗旨，科学的考评方法，高效的考评组织，系统的考评项目，可行的考评标准，严格的考评程序，最终，要把考评结果与考评对象的的物质与非物质奖酬 相联系。
法院的考评宗旨应是，通过考评：使所有工作人员的行为聚焦于司法公正与效率这一主题；使所有工作人员不断提高自身素质、实现自我超越；激励所有工作人员积极、主动、创造性地开展工作。使所有人的工作得到客观准确的认定；使所有人的贡献得到应有的回报；为整体工作的改进提供客观依据。
考评原则应坚持：对审判人员与非审判人员要采用不同的考核机制。审判人员工作绩效由审务管理中心考核，以此保证审判独立；其他人员的工作绩效由行政主管考核，以此保证行政主管的指挥效能。个人本位与团体本位相结合。凡个人独立完成的工作，以个人为考核本位，以此避免懒人占勤人便宜，对连带性强的工作，以团体为考核本位，保证团队整体工作效能。
考评要渗透法官职业化建设战略的要求，把职业道德、职业知识水平和职业技能纳入审判人员的考评体系。
考评方法要坚持量化方法为主，定性方法为辅。
考评组织最好采用临时组织与常设组织相结合原则，即所谓的3600绩效考评法，要综合运用多种考评手段。除了审务管理中心和政治部这两个常设的考评作业执行组织和院考评委员会这个领导机构外，有关机构也要承担部分考评职责，如纪检监察部门，调研管理部门、信访管理部门也应为相应的考评项目提供考评信息，对科层正职的绩效考评，所属人员的绩效平均值应占有重要比例，对后勤人员、辅助流程工作人员的绩效考评，应由全体审判人员为其逐人打分，促使其提高服务质量。
（四）运用法院文化建设和现代科技手段强化审判管理体制的功能。
1、法院文化建设方向。
再科学的管理体制也不能代替具体的管理活动。同时，任何一种管理体制都必须由组织文化建设和先进的科技手段来强化，文化建设和科技手段的运用，对法院管理尤其重要。
什么是组织文化？有人说组织文化就是老板不在时员工的工作行为。这句话幽默而不失深刻，点中了文化的本质。组织文化就是组织中人的自律程度。审判工作的特殊性决定，法院必须特别重视文化建设。没有文化建设，单凭审判流程管理制度，那么，无论如何完善，都难以保证司法公正与效率主题的实现。司法审判工作的智能性活动特征和其特有的工作方式，使得任何外在的监督与控制，不论如何严密，如何强而有力，都不如法官们自律有效，法院文化建设可使审判管理效能倍增。
法院文化建设必须围绕司法公正与效率这一轴心，统一全体工作人员的价值观与行为方式，提高自律水平，为司法公正与效率主题的实现，提供强大的精神动力，要调动多种手段，保证法院文化建设目标的实现。
2、现代管理手段的引进与消化
现代经济学、心理学、管理学和一些前沿的综合性学科，主要是系统论、信息论、控制论、协同论、混沌学，这些软科学，对提高审判管理水平，可以提供有益的启迪，对于分析审判管理中的问题，可以提供正确的思路，能及时消化这些领域中的前沿成果，可以使审判管理少走许多弯路。我们在考察中看到有些法院的审判管理，引起了同行的极大兴趣，甚至可以说产生了轰动性效应，但问及其思想来源，可以认为，那些什么什么模式的背后，其实是对现代管理手段的很皮毛的认识。大立案模式其实只是20世纪80年代公司流程再造的法院版。有个法院的管理模式，是受海尔公司的一个神话故事的启迪。由此可见，如果较为全面地吸收现代软科学诸学科的成果，可以为审判管理带来创造性突破，而法院审判管理的创造性突破，除了必须加强对审判规律的研究外，是根本离不开现代软科学成果的。
现代软科学对改进审判管理包括审判流程管理的作用不可忽视，现代硬科学主要是信息技术对审判管理水平提高的作用，同样值得重视。审判管理也可以认为就是信息管理，审判活动的客体，从形式上看就是各种形式的案件的信息，审理就是审的信息载体，审理的结果——裁判，也是一种信息，审判工作以案件信息为加工对象，加工出的产品——裁判也是特殊的信息产品。案件在不同审理阶段的传递，实际上是各种形式的信息载体的传递。审判工作的这种特征决定，如果充分利用现代信息技术的成果，对于提高审判工作效率，对于提高审判管理效能，其作用是难以估量的。
综上所述，审判流程管理必须纳入法院的整体管理之中，才能看清其问题所在和解决问题的方向，把思路局限于流程管理本身的完善，审判管理不可能有大的进步。当前必须打破流程管理的完善这个思维定势，必须在审判管理机构设置、审判运行机制设计和考评体系的建构上有所创新，辅之以有效的法院文化建设和现代科技手段，审判管理水平才能有突破性提高。
推动审判管理进步是全体法院人的使命，以上看法，只是我的一孔之见，权做引玉之砖，敬请领导、专家、同行不吝赐教，共同推进我们的审判管理工作。
责编/小黄
