根据最高法院关于对基层法院建设情况进行调研的通知精神和省、市委政法委关于实行政法部门领导干部基层联系点制度的安排部署，按照党组分工，我们近期集中三天时间对管城区法院的建设情况有侧重点地进行了调研。调研期间，走访了该区四大班子的部分领导，与该区法院班子成员及部分中层干部和干警进行了座谈，征求了一些人大代表和政协委员的意见，查阅了一些档案资料，从而形成了本调研报告。

    一、 基本情况分析

    近年来，郑州市管城区人民法院在市中院的指导下，在地方党委、人大、政府的领导、监督、支持下，认真贯彻落实上级法院关于加强基层法院建设的工作意见，深入实践“三个代表”重要思想，紧密围绕“公正与效率”这一主题，以加强自身建设促进审判工作为出发点，真抓实干，多措并举，各项工作均取得了明显的进步。

    （一）队伍情况分析

    人员分类、年龄、学历情况：目前，管城法院干警总数为143人，其中审判员62人、助审员5人，其它人员76人。年龄结构为：35岁以下83人、35-45岁44人、45-55岁15人。学历结构为：硕士7人、大学76人、大专43人、大专以下17人。从以上数据可以看出：该院非法律职务人员比例较高，占53%。审判一线法官仅有44人，而全院年收案约4000多件，一线法官严重超负荷工作。干警队伍年青化，年龄结构相对合理。干警学历参差不齐，大专（含大专）以下人员60人，占42%，这部分人员绝大部分是法警、书记员，属非法律职务人员，按照《法官法》规定，因学历偏低，目前尚不能参加国家司法考试。

    三年来法官、非法官参加统一司法考试情况：近三年来，该院有4人通过司法考试，均被任命为助理审判员。该院30岁以下具有法律职务的人员仅4人，可见，通过司法考试的人员少，年轻法官不多。2003年11月份，该院进行了机构人事改革，有5名法官因年龄偏大离开了审判岗位，法官队伍青黄不接，后备力量短缺。

    近五年来管城法院每年人员调进、调出情况：1999年，管城法院调入大学生4人、大专生9人；2001年调出2名、调入2名；2002年院长调入调出各1名、审判员调出3名、书记员调入1人；2003年，调出审判员2人、助审员1人、调入助审员1人、大学生12人、大专生13人。调入人员中存在的问题主要是：工人过多、学历偏低，有相当一部分人员不能胜任审判工作。

    近五年来法官教育培训情况：该院注重对干警进行教育培训，由学历培训向技能培训转变，培训内容有计划，有安排，测试内容结合培训内容，相辅相承。近五年来，全院有19人攻读法律在职研究生，30多人参加了专升本的再教育，有5人参加了省法官学院的专项培训，成绩合格并取得结业证书。他们坚持每周五下午组织全院干警集中学习、教育和培训，定期组织考试，不断提高了干警的综合素质。去年8月份，该院对20名新进人员进行了为期3天的岗前培训，促使他们尽快适应工作需要。

近五年来群众信访举报法官及其它工作人员违法违纪情况：1999年，举报法官违法违纪15人次；2000年，举报法官违法违纪16人次；2001年，举报法官违法违纪26人次；2002年，举报法官违法违纪11人次；2003年，举报法官违法违纪13人次。五年来，该院共收到群众举报共81起，经查证落实的有5起，均不构成严重违法违纪。举报的多是干警工作态度蛮横、超审限办案、案件未能及时执结等问题。举报的原因：一是个别干警工作作风确有问题；二是一些群众对法院办案的程序等缺乏子解；三是因干警实际工作能力及客观因素的制约造成“执行难”。

    （二）审判工作情况分析

    该院现有民事审判第一庭、民事审判第二庭、经济审判庭、刑事审判庭、少年刑事案件审判庭、行政审判庭、审判监督庭等七个审判庭。原有人民法庭两个，1999年撤销了南关法庭；2003年11月份机构改革期间，根据城乡发生的变化，又撤销了十八里河法庭。

    近五年来，该院受理的案件数总体比较平均，2003年受理案件数最多，达到4716件，最少2002年为3804件，年均受理案件4153件。其一方面反映随着我国依法治国进程的推进，公民法律意识的增强，广大人民群众不再把上法院打官司看作是丢人的事情。另外从类型来看，涉及金融机构的案件逐年减少，如十八里河法庭1999年受理各类经济案件57件，其中涉及金融机构的有42件；2000年共受理各类经济案件23件，其中涉及金融机构的只有10件；2001年共受理各类经济案件28件，涉及金融机构的0件。以上可以反映出，近年来由于我国加强对金融机构行为的规范，充分发挥了其宏观调控作用。从受理案件类型来看，该院受理的案件类型呈多元化、复杂化发展趋势。尤其是近年来新类型案件逐步增加，体现了公民法制观念的改变，人们更善于或者说更乐于用法律武器来维护自己的权益。

    该院2001年共受理各类案件4148件，法官64人，人均受理案件65件;2002年受理各类案件3804件，法官64人，人均受理案件59件；2003年共受理各类案件4716件，法官65人，人均受理案件73件。其中，2001年至2003年，民事庭每个法官受理案件数分别为156、152、182件。从以上数字可以看出，该院在法官紧缺，尤其是民事法官，平均每2天就得结案一宗，承担着超乎寻常的工作压力和任务，其担负的责任远大于其他职业。

    近五年来，该院审判委员会讨论案件数变化不大，每年大约在200件左右，其中讨论案件最多的是刑事案件，每年均在100件以上，如1999年全院共受理刑事案件454件，其中上报审判委员会的达127件，上报率为30%。究其原因不是每年涉及的疑难、复杂刑事案件较多，而是由于根据规定，凡是涉及减、免、缓刑等案件必需上报审委会。因较多的案件上报审委会，所以每年的刑事案件发还改判率就非常低。

    近五年来，该院民事案件适用简易程序的比例逐年降低。1999年适用简易程序民事案件1431件，比例为62%；2003年适用简易程序民事案件879件，比例仅为50%。而调解结案数却变化不大，每年保持在30%左右。从中我们可以看出，该院长期以来贯彻民事司法调解原则，对于事实清楚、双方当事人争议不大的案件大量进行调解，充分化解双方的矛盾。但是由于民庭法官较少，案件较多，法官压力非常大，他们往往从提高效率的角度出发，很难也很少有精力在调解上下功夫，所以调解结案率并不是很高。

    （三）物质装备情况分析

     五年来，该院严格执行财政部《行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》，无违规行为。这项规定的实施对该院的经费保障有一定的影响。首先在返还数量上，地方财政还不能保证足额返还，如2001年该院诉讼费收入503万元，实际返还才430万元。这在财政拨款没有大的变化的情况下，无疑减少了法院的经费收入。其次，在返还时间上也难以保证，因增加了申请和审批手续，加上地方财政拨付时间的不确定性，诉讼费往往不能按时返还，甚至迟延二、三个月。因此，有必要对诉讼费的返还问题做出专门规定，由相关上级法院进行管理，做到专款专用，以保证诉讼费足额、及时返还。

     该院经费保障来源主要有两种：一是同级财政预算内拨款；二是上级法院补助收入。近五年来，该院办案经费总量是稳中有升，由1999年的270万元上涨到2003年的389万元，但随着案件数量的大幅度攀升，原有干警数量也在不断增加，预算内拨款就不能完全满足人员经费（该院有22个自收自支人员）的需要。而且，诉讼费收入呈逐年下降趋势（由1999年400万元降至2003 年356万元），就这样也难以保证足额及时返还；上级法院的补助收入更是极其有限。每年还有大量退费，2002年退33万，2003年达37万，预计今年将达53万。

    该院办公楼是1998年6月建成并投入使用，因经济困难在银行借贷，到2003年底，仍欠办公楼建设外债862万元。由于长期得不到清偿，债权人提起诉讼。

    近五年来，管城区四大领导班子都非常重视区法院的各项建设，给予区法院大力的支持和帮助，为该院建设营造了一个宽松优良的外部环境，没有向该院下达过任何创收指标和招商任务。

    近五年来，该院审判法庭和人民法庭的物质装备有很大的改观。在1998年6月该院搬迁新址前，仅有审判法庭1个、人民法庭2个，且装备简单、陈旧，不能适应审判工作的需要。搬迁后，该院审判法庭增至15个，面积达972平方米，人民法庭2个，为人民法庭配备了三辆面包车，安装了空调、防盗门等，使人民法庭的装备建设迈出了一大步。根据撤销城区法庭的要求和方便当事人诉讼的原则，该院分别于2001年和2003年撤销了南关法庭和十八里河法庭。虽然该院建立了15个审判法庭，但和标准化法庭相比仍有较大的差距，院新一届领导班子积极筹措资金，按标准化法庭要求对审判法庭进行装修改造，配置了法台、法椅、坐椅、投影、音响等设施，建成标准化法庭7个、调解室11个、审判法庭面积进一步扩大至1276平方米，使审判法庭装备建设上了一个新的台阶。

    二、主要做法

    1、抓队伍思想政治建设。思想政治工作实现了目标化管理，建立了院长、庭长、党员三级思想政治工作网络，从党支部发展成了院党总支，党支部和党员充分发挥了战斗堡垒作用和模范带头作用，形成了争先创优的工作氛围。坚持思想政治工作与解决干警思想、生活、工作等实际问题相结合，引导干警牢固树立爱岗敬业精神，切实增强了全院干警的政治意识、大局意识、思想道德意识、勤政廉政意识和公正与效率意识。几年来，该院荣获了省级文明单位、全省人民满意的好法院、全市人民满意的政法单位等荣誉称号。

    2、抓干警业务素质。全力实施“人才强院”战略，突出对干警进行了岗位技能培训，注重培训的针对性和实效性。通过每月两次的业务培训、每季度的专家学者或资深法官授课、观摩庭及每半年一次的岗位技能测试，干警们的听写、驾驭庭审、适用法律、文书制作等多方面能力都有了明显提高。他们还建立了干警学习培训档案，将干警测试成绩作为年度考核和晋升职级的重要依据。今年3月底，该院对40名书记员进行了严格的听写能力和综合知识测试，对测试成绩不及格的5名干警扣发了目标考核奖，对测试成绩倒数第一的干警进行了告诫性谈话，此举有效地激发了干警的学习进取意识。

    3、抓监督机制完善。从审判工作程序上，建立了从接待、立案、审理、结案、执行、归档等诉讼全程的案件质量监督体系。在法院工作环节上，加强了信访处理、案件督查，审判业务、纪检监察、队伍建设、思想教育等环节的监督力度。建立了法院干警廉政档案，对来信来访、举报投诉、拒礼拒贿等涉及干警廉政的情况记录在案，作为干警评优、考核的依据。制定了“干警八小时以外行为准则”，把监督措施扩大到干警工作之余的生活圈、娱乐圈。在法院外部环境上，主动争取党委、人大、检察、舆论、社会等多方位的监督。定期邀请人大常委会领导和人大代表视察评议法院工作，针对提出的意见和建议，认真落实，狠抓整改。主动拓宽监督渠道，通过设立投诉中心、定期走访当事人、发放征求意见函、聘请执法监督员等形式，悉心听取社会各界的意见建议，及时发现和查处干警中的不正之风，保证队伍的纯洁性。

    4、抓好调研工作。调查研究已经成为党组决策的基本手段。院班子成员坚持带头开展调研活动，尤其在重大决策前首先进行调研，并着力将调研成果运用于司法实践；该院的《岗位目标管理奖惩办法》明确规定，调研和宣传工作实行一票否决制，凡完不成调研和宣传工作任务者，取消其当年度一切评先资格；坚持每年组织一次“调研月”活动，对活动中的优胜者给予通报表扬和奖励。

    5、抓好机构设置。队伍结构进一步优化。近年来，该院先后两次进行机构人事改革。通过去年的机构改革后，调整、理顺了内设机构和人员配置，突出了审判职能，完成了政法编制精减10%的任务，审判执行一线的中层干部由机构改革前的13人增加到现在的23人，并强化了监察室的监督检查职能，实现了行政管理与后勤保障的分离；构筑了大民事审判格局，完善了刑事、民事、行政三大审判体系；完成了执行工作管理体制、运行机制改革；建立了激励机制和竞争机制，形成了重素质、重业绩、重公认的用人导向。这次通过竞争上岗的29名中层正副职，中共党员26人，占90%；女干部15人，占52%；具有法律专业本科以上学历的28人，占96%，其中4人取得了硕士学位；平均年龄35岁，较改革前平均年龄43岁大幅度下降，整体学历明显提高，年龄结构更趋年轻。

    6、抓司法为民长效工作机制。该院以建设服务型法院为目标，一方面对干警强化党的宗旨教育和职业道德教育，切实增强了干警的司法为民意识；另一方面，出台了《司法为民活动规范性文件汇编》，要求全院上下无条件执行；同时，也加大了督促检查力度，并建立了严格的奖惩机制，促使全院干警认真践行司法为民宗旨。

    7、抓好物质装备建设。筹资50多万元对审判法庭和立案大厅进行了改造，执法环境有了明显改善；投资近百万元建成了以我院计算机局域网为依托，以审判业务为中心的信息化系统，对案件立案、分案、排期、审理、执行、归档等整个审判过程进行科学化管理；先后投入180余万元购置了15辆办案办公用车，彻底改变了长期以来交通工具严重不足的状况，为法院工作的顺利开展提供了有力的技术和物质保障。

    三、基本经验

    1、始终把班子建设作为法院建设的关键。该院能够在经历短暂徘徊后重新步入快速发展轨道，首先在于有一个政治坚定、德才兼备、作风民主、廉洁公正、执法为民的“班长”。其次在于有政治业务素质过硬、有较强组织纪律观念，能以身作则、率先垂范的“一班人”。再次有一个按照民主集中制原则建立起来的、运行良好、有序的“班规”。该院党组一班人始终坚持求真务实的好作风，改变了财务审批一枝笔的习惯做法，实行一般支出由主管财务的副院长审批、重大支出由党组成员集体会签，并每季度向全体干警公布一次院财务收支状况；党组重大决策实行集体研究，不搞一言堂。在日常工作和生活中，党组一班人为全院干警作出了“从我做起，向我看齐、请你监督”的表率，自觉与干警们做到“四个一样”：即执行规章制度上一样要求；享受福利待遇上一样标准；工作上一样吃苦；接受制约监督上一样严格。连续几年，在该区组织的干部年度考核中，该院领导班子的优秀得票率都位居全区数十个部门的前列。区委、人大、政府、政协盛赞该院领导班子是一个学习的集体、团结的集体、务实的集体、进取的集体，是一个能够驾驭复杂局面、处理复杂问题的集体。

    2、始终坚持政治建院、制度治院、机制兴院。这是该院十多年来始终不渝的工作思路，也是他们不断取得新成绩的法宝。尤其近几年，正是紧紧抓住思想政治建设这根红线，坚持用制度管人、用纪律管人、用机制管人，他们才摆脱困境、走出了低谷。从九十年代以来，该院已经进行三次规章制度汇编，并形成了一套较为规范、有效的制度落实长效机制。现在正进行第四次规章制度汇编。

    3、始终把改革作为法院建设的主线。管城法院能够在过去取得一些成绩，主要得益于紧抓改革不放松。他们在全省法院系统进行审判改革起步较早，是全省法院多项改革的试点单位，经历了从庭审方式改革到强化审判组织功能，再到审判管理机制改革和法院内部管理体制改革，具有比较成熟的改革经验。1999年以来，该院较为成功的改革主要是书记员集中管理和审判流程管理改革。

    4、始终树立“一切为了管城法院的发展”的主题意识。该院领导班子虽然几经变换，但总体思路是一脉相承的，始终把管城法院的发展作为第一要务。尤其是现任领导班子，对发展有着深刻的理解，有利于发展的事，大张旗鼓、集中精力地做；不利于管城法院发展的事，坚持不做，一切服从并服务于发展。而且，树立正确的发展观，唯实不唯虚，不搞形式主义，用了不到两年时间，就使该院从干警精神面貌到办公环境、物质条件有了飞速的发展。

    5、始终坚持以人为本，从优待警。近年来，该院始终坚持以人为本，注重对干警的人文关怀，通过大力使用高素质人才和青年干部、鼓励干警业余学习、解决干警职级待遇问题、解决早餐和午餐供应问题、送生日蛋糕等形式，积极为干警的工作、学习和生活创造有利条件，努力为干警拓展发展空间营造良好的环境。

    6、始终依靠党委、人大、政府的支持。法院的发展离不开党委、人大、政府的支持和关怀。多年来，该院紧紧依靠党委的领导、人大的监督和政府的支持，积极为开展审判工作创造良好的环境，特别注重加强与党委、人大、政府的沟通和联系，在干部职级、办公经费等方面都能够优先得到解决。

    7、始终坚持一切为了审判的指导思想。审判是法院工作的重心，该院始终坚持一切为了审判、一切突出审判的指导思想，在用人、财力和装备上优先保证，在法院承担的非审判工作事务上，尽可能不抽调审判人员，确保审判人员能够专司审判。

    四、存在的问题和制约因素

    （一）主要问题

    1、法院部分人员知识结构、思维方式陈旧，整体素质还不高，与法官职业化的要求差距较大。具有审判资格的人员比例过低，法官队伍“青黄不接”，后备力量严重不足。同时，由于受用人体制和经济条件的限制，高素质人才不愿来、引不进来，不想要的人却又无法拒绝。

    2、法院政治思想工作存在雨过地皮湿的现象，缺乏针对性和实效性。在这五年，各级法院部署的教育整顿活动每年都有，但总是场面轰轰烈烈，效果却不理想。

    3、法院从事非审判社会服务性工作太多，不能集中力量搞好审判工作。如每年地方党委政府都要抽人参加治安或流动人口清查、驻村工作队，有的时间长达一年之久。

    4、受地方经济发展水平的制约，法院办案经费保障不稳定，并明显不足，影响了审判条件的改善，制约了办案效率的提高。

    5、社会效果与法律效果的统一把握难度较大，尤其是涉及社会稳定案件，就更难把握。

    6、基层法官承受巨大压力的同时，还承受着很大的委屈，经常遭受不公正待遇。有人干涉审判无人承担责任；法官尤其是执行人员在执行公务时所受到的侮辱、谩骂、殴打长期得不到处理和安慰，而且还经常受批评，缺乏人身保障机制。

    7、缺乏必要的生活保障，受住房、子女上学、家属就业及医疗条件的影响，树立不起职业荣誉感。

    8、法院基本建设应由政府全部承担。现在全部压到法院自身，造成法院债务负担沉重，影响了后续发展。

    9、实行收支两条线，诉讼费纳入财政统一管理后，法院退费支出较大。

    10、裁定驳回起诉仅收费50元的规定不合理，经常出现法院贴补现象。

    （二）制约因素

    1、我国缺乏宪法传统，遵宪守宪、依法办事意识薄弱，导致社会上对法院性质的认识存在误区，常常将法院视为政府的一个部门。

    2、法院体制行政化是造成基层法院建设存在种种问题的根本原因。目前法院体制构成和运行，都是按照行政体制的结构和运作模式构建的，造成了法院定位的行政化和法官管理的行政化。既便是上下级法院之间，很多工作中存在着明显的行政性。至于法院内部运行机制的行政化就更明显了。

    3、法院文化建设馈乏，没有构建起支撑现代司法的精神支柱。多年来，我们在队伍建设、审判工作和法院改革方面倾注了大量的精力，成效却不是很明显，关键就在于忽视了法院文化建设。没有文化底蕴，就很难构建起支撑现代司法的精神支柱，对司法理念转变难也就不难理解了。

    4、司法改革理论研究滞后，造成法院在社会转型时期无所适从。

    五、意见和建议

    调研期间，就如何进一步加强基层法院建设，向管城法院提出了一些意见和建议：

    （一）强化业务培训。基层法院干警的驾驭庭审、法律适用、文书制作能力与上级要求还有很大差距，加强对基层干警的业务培训，逐步提高基层干警的业务水平。

    （二）解决干警职级。建议上级法院加强与基层党委政府沟通，尽力帮助解决基层法院干警的职级待遇问题，以及办公办案经费等实际问题。

    （三）注重正面宣传。希望上级法院商请新闻媒介注重对法官和法院进行正面宣传报道，切实减少有损法官和法院形象的负面报道。

    （四）加强业务指导。请上级法院加强对基层法院的业务指导，促使“公正与效率”目标的实现。

    （五）尽快形成网络。希望基层法院的计算机网络能尽快与上级法院连接，以便基层法院提高工作效率，给基层法院干警提供更多的学习机会。

    （六）改革管理体制。基层法院人、财、物由上级法院管理较为适宜，这样既可以平衡各基层法院的工作量和物质装备，也有利于保证队伍质量，还有利于克服地方保护主义，解脱法院目前承受的过多的非审判性任务。

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