从80年代中期开始，我国以经济体制改革和政治体制改革为大背景，在司法领域也提出了进行审判方式改革的动议，随之提出审判方式改革的各项具体措施，在民事、刑事审判实践中逐步推行。民事、刑事审判方式的改革成为整个社会改革的协奏曲，司法改革的主旋律。随着改革的逐渐深入，人们注意到民事、刑事审判方式改革已经遭遇民事、刑事审判领域以外各种阻滞因素的妨碍，这些因素构成一个民事、刑事改革的外部消极环境，影响着民事、刑事审判方式改革的深入，也影响着改革中具体措施施行的预想效果和理想状态。社会对法院裁判满意度的低下，也刺激了人们对司法体制改革的欲求，人们不断追问法官素质和民事、刑事审判的程序正义性问题。因此，改革原有的司法运作体制，正确、有效地分配审判权力资源，提高审判的质量和效率，重塑法院和法官的司法权威性，是人们对审判方式改革的必然要求，成为法院体制改革的原动力。但这些都是从抽象要求和价值标准的角度来审视的，更重要的是，应当追问在体制机理上原来的体制究竟怎么了。人们已经多少感觉到司法现存体制的“行政化”是司法体制的“病理”原因。笔者以为，克服司法体制的行政化是今后司法体制改革的基本思路和指导思想，逐步克服司法体制的行政化，才能使司法体制真正适应司法现代化的需要。
一、司法与行政关系探析—司法与行政分离的必要性
司法是一个与立法、行政相对应的概念，它是指法院适用法律进行审判的活动。相对于立法、行政而言，司法具有被动性、独立性、中立性、亲历性、终极性。行政是指国家行政机关以及依法被授权的组织，依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。具有执行性、能动性、垂直管理性、命令性。司法与行政是两种性质不同的事物，有各自不同的内在规定性和特征，他们在本质上是相互排斥的。司法要想很好地完成自己的使命就要努力保持自身应有的性质和特点。但放眼中国的法制实践，司法行政化已成为我国法制进程中的一大障碍。
在我国，历来缺乏司法独立的传统，司法与行政合一是我国古代政治制度和司法制度的突出特点。例如，在最初的奴隶制社会，奴隶制国家机器主要是军事官僚机构，兵刑同制，采取“一揽子”办法行使国家权力，国家职能是逐步分离的。秦朝以后，在中央，虽然设置了专门的司法机关，但司法实际上是从属于行政的。如秦汉南北朝时期的廷尉，隋唐以后的大理寺、刑部、御史台(明清后称都察院)等机构，他们均受制于丞相、三省、内阁等中央行政机关，且最终要服从君主或皇帝的命令。“皇帝拥有最高的司法审判权，法律保证皇帝对司法权的控制。”并且，在一些重大的案件中，“皇帝还命令非司法机关参与审判，如死刑案件，刑部会同中书、门下二省更议”。三省六部的官员直接参加重大案件审理，反映了行政机关对司法的全面干涉。在地方，行政长官兼理司法。也就是说，司法权均由郡守、州牧、督抚、县令等地方行政长官掌管，州县行政长官同时也是司法长官。地方政府中所谓专职的司法官吏(如司寇、司法参军、司狱等)只是行政长官理讼断狱的佐吏，并没有独立的司法权限。正如美国社会学家昂格尔所说：“在西方政府形成过程中发挥了重要作用的法律制约对于古代中国几乎没起什么作用。在古代中国，行政和法律规则之间并无明确界线，没有摆脱统治者顾问身份的可辨认的法律职业，没有置身于道德和政策论据之外的特殊的法律推理模式。” “县令集警察(他要拘捕罪犯)、起诉人、辩护律师、法官、陪审团的职责于一身”。司法机关实际上成了行政机关的附庸，缺乏应有的独立性。 这种司法与行政不分的政权体制一直延续了数千年，至鸦片战争前夕已形成比较稳定的社会结构。然而，自鸦片战争以后，由于列强的入侵和国家的衰弱，加上经济、政治、文化所固有的矛盾，中国社会面临着全面的危机。1903年在内外交困的形势逼迫下，清政府接受了变法修律的主张，任命沈家本和伍廷芳为修律大臣。沈家本极力主张西法和中法结合，大胆修律与立宪。在其主持制定《大清刑事·民事诉讼法》时，便极力主张仿效西方三权分立的原则建立司法与行政分立的体制和诉讼制度。在其努力下，自1906年开始，刑部改为法部，不再兼理审判。大理寺改为大理院，负责最高审判之职，且有权解释法律并监督各地的司法审判。在沈家本的主持下，1907年通过了《各地审判厅试办章程》。1910年制定了中国全国性的法院组织法即《法院编制法》，该法第164条规定行政官及检察官“不得干涉推事之审判”，从而在法律上第一次正式确认了司法独立制度。尽管这一套司法与行政相分离的司法制度并没有真正实行，但它却是近代司法制度的初步建立的标志，在中国法制史上具有划时代的意义。
在辛亥革命时期，孙中山提出“五权宪法”的主张。他认为在政府方面应当有五权，即立法权、行政权、司法权、考试权、弹劾权(监察权)。在五权宪法下，司法权成为独立的权力，行政不得干预司法。根据孙中山先生的思想，1911年的《中华民国临时约法》第一次在法律上确定了“司法独立”的原则。该约法第5条规定：“法官独立审判，不受上级官厅之干涉”。“法官在任中不得减棒或转职，非依法律受刑罚宣告，或应免职之惩戒处分，不得解职。”由于革命的胜利果实被袁世凯篡夺，孙中山的五权分立思想并有实际上被采纳。所以，当时的司法独立完全流于形式且司法极为腐败。1947年国民党主持召开的“国民大会”通过了《中华民国宪法》，其中虽然确定了五权分立的制度和司法独立的原则，但却赋予了总统极大的干预立法、司法等权力，从而为蒋介石独裁专制统治提供了法律依据。因此，这一时期的司法也是从属于行政的，所谓的司法独立原则并没有真正实行。
新中国成立之初，司法隶属于行政的体制仍未改变，1951年制定的《中华人民共和国法院组织条例》第10条规定：“各级人民法院(包括最高人民法院，分庭)为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会领导和监督”。直到1954年宪法才规定，“人民法院独立进行审判，只服从法律”，使得法院从同级政府中分离出来。可是，“文革”使这一过程发生中断，“法院的独立审判”被淹没在“砸烂公检法”的动乱之中。1975年宪法就取消了“法院独立审判”的规定。在许多地方，党政领导集各项权力于一身，把司法机关当作自己手中的专政工具。他们的各项指示和批示就成了影响司法诉讼程序，甚至是直接影响司法裁判结果的法外之法。这是法制建设的严重倒退。在经历了灾难深重的“十年浩劫”之后，中国人民深刻意识到司法的独立性地位在社会主义法制建设中的重要性。1982年宪法再次明确规定了司法独立的原则。宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这为人民法院依法独立行使审判权提供了宪法保障。但是，“其表述仍未恢复到1954年宪法规定的程度”，这使得我国的司法体制积淀和尘封了许许多多的问题。
从以上对司法与行政的概念界定及它们之间相互关系的历史考察可以看出，司法必须独立于行政。这是因为司法机关在进行司法裁判活动时极容易受到其他国家机关的干涉，同时也因为法官的职业比较特殊，很难摆脱外界对其职业所施加的影响和控制。用美国政治学家汉密尔顿的观点来看，“行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权，而且执掌社会的武力。立法机关不仅掌握财权，且制定公民权利义务的准则。与此相反，司法部门既无军权、又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。故可正确断言：司法部门既无强制、又无意志，而只有判断；而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。”所以说，就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。在任何置司法机关的财源于行政机关的不时施舍之下的制度中，司法将很难摆脱行政对其控制和干预。司法应独立于行政，只有这样，法治才能得以实行。当个人权利受到他人侵犯、特别是受到国家权力机关或政府官员的侵犯时，只有通过独立的和公正的法院，才有可能得到切实有效的补救。而且，通过司法的独立还可以获得“一种政治的‘离间效应’，以维系政治结构和政治运行的理性并维护社会和政治秩序的稳定性。”因此，司法与立法、行政的分离，司法保持自身的特点是人们对人类社会管理经验的总结。
二、中国司法行政化的表现
本文欲从宏观和微观两个方面来看一下中国司法行政化的具体表现。
（一）司法行政化的宏观分析
1、司法机关的设置与行政机关相对应，完全按行政区划设置。相应地，我国的审判机关依次为最高人民法院、省(自治区、直辖市)高级人民法院、市(自治区、地区)中级人民法院、县(市辖区、自治县)人民法院，在乡(镇)则设人民法庭，作为县(市辖区、自治县)人民法院的派出机构；我国的人民检察院则依次为最高人民检察院、省(自治区、直辖市)人民检察院、市人民检察院和省(自治区、直辖市)人民检察分院、县(市辖区、自治县)人民检察院。
2、法院机关地位的行政化。在我国，法院机关一开始就是按照行政机关的模式来构建的。1951年的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第10条规定：“各级人民法院为同级人民政府的组成部分，各级法院的院长、副院长由同级人民政府人事部门任免。”这种规定把法院机关完全纳入到了行政机关的序列之中，司法机关当时本身就是“行政机关”。1954年以后，法院不再隶属于行政机关，但是当时高度统一的计划经济体制，使得司法机关依然在套用行政机关的模式构建和运行，而且形成了相对稳定的体制模式。虽然以后经过历次改革，可直至今日，法院机关依然和行政机关一样具有相应的行政级别，从最高人民法院到基层人民法院，法院机关的地位完全被行政化：基层法院是副处级、中级法院是副厅级、高级法院是副省级。在法院内部，无论是审判员还是书记员或是法警以及其他工作人员，也都被纳入到行政级别的管理之中，每一个人都有相应的行政级别，并且和政府公务员的行政级别完全一样。
3、法院管理体制的行政化、官僚化。“法官是法律由精神王国进入现实王国控制社会生活关系的大门。”我国的法官制度构建于建国初期，但是从一开始就是按照党政干部制度的模式来设置的。根据1951年颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》的规定：“各级人民法院院长、副院长由同级政府任免”，可见当时法官本身就是政府机关干部的一员，后来伴随历次司法体制改革，法官制度虽有所改进，但时至今日，依然行政意味浓厚。1995年，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《法官法》，该法对法官的含义进行了界定，即“法官是依法行使国家审判权的审判人员”，同时还对法官的职责、义务和权利以及法官任职条件、任免、辞职辞退、退休等问题进行了系统的规定。《法官法》的颁行标志着我国法官制度迈进了新的阶段，从此在法律上为我国构建独立于行政机关的法官制度奠定了基础。但是，《法官法》颁布以来，并没有在法院机关中全面推行。法院机关依然实行的是政府行政部门的人事管理制度，人员参照政府公务员来管理，法官也如同政府公务员一样，实行着“职位制和品位制相结合，以职位制为主”的职级制度和工资制度，使得法官也有副科级、正科级、副处级、正处级、副厅级、正厅级之分，同为法官，可地位并不一定平等，甚至还有上下级隶属关系。在法官的补充和选任方面，虽然近年来在学历和知识层次上法官的门槛逐渐增高，但是法官的选拔却依然和公务员以及其他行政领导干部一样，必须经过地方政府人事部门或党的组织部门研究、审批。可以说，一名法官从进入司法机关起，就已经完全的被“行政化”了。
这种科层化管理体制(bureaucracy)于行政事务的管理具有高度的效率性，但其发生机理与现代的专业化司法审判活动的理念是相悖的。首先，理想类型的科层制内部存在具有金字塔形状的权力等级制。少数处于顶部的人比多数处于底部的人享有更大的权力；个人的权力范围被明确规定；每个官员从他的直接上级接受命令，并对他的直接下级负责。而现代司法原则要求主审法官在自己与当事人形成的相对封闭的“法的空间”里，拒绝来自各方面的干涉，独立地对事实作出认定和适用法律。上下级法官的地位是平等的互相独立的，不存在权力的依附关系。再次，在实行科层制的组织内部，各种权力在一套精心编制的规则体系中传递，制度外的人很难进入或是进入后也很难解读内部人交流的符号。基于要求被人尊重这一人性特点的考虑，司法活动中往往要在争议双方同时参与的情况下进行以满足被裁判者的公正感；纠纷当事人应该能够(至少是在专业法律服务人士的帮助下能够)明了司法过程中的法言法语，在面对面的交流、说服和争辩中影响法官作出有利于自己的判决。而科层制体系的封闭性则违背了司法活动中这一多方参与性原则。另外，法院现行的经费管理制度则更是产生和助长行政干预司法、地方保护主义的一个重要原因。
通过以上对于我国现行法院体制框架的分析，我们可以发现这一框架设计与传统中国的有关制度有着丝丝缕缕的联系，行政化色彩依然浓厚，由上述分析可以看出，法院结构的设计是造成司法行政化的重要原因。
（二）法院内部运行机制中行政化现象之微观分析
静态的、宏观性的结构描述不足以全面表现我国现行法院体制中行政化现象。我们还应当在法院实际运行中去发现法院内部的哪些因素会导致行政化现象的出现，这种现象会不会给法院司法审判职能带来以及带来何种危害。
从有关法条上看，现行法院内部管理体制大体是：人民法院正、副院长构成了院级行政领导层；案件的审理，由法院内部的各审判业务庭完成，庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人；法院内部集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，具有对重大疑难案件的讨论决定权：合议庭和独任庭则是人民法院具体承办案件的审判组织。除基层人民法院审理一审简单的民事案件适用独任制外，中级以上的各级人民法院、基层人民法院审理非简单的民事案件均适用合议制，即由三人以上单数的审判人员组成合议庭审判民事案件。然而法院中的许多设置的具体职责并未有明确的法律规定。以法院院长或副院长为例，他们不仅要承担一些与审判职能有关联的行政管理职能(如推荐、任免和考评法官，指定合议庭成员等等)，还要领导全院完成许多非正式的行政性、事务性工作(如各种评比、检查，参与当地政府的扶贫、抗灾、捐款、精神文明等工作)。这些工作一方面使得他们可以通过行政管理关系影响下属法官的审判工作，另一方面又造成他们不得不与有关行政机关发生联系，接受行政机关在有关行政事务上的领导。这种因法院内必不可少的行政管理工作而产生的领导与被领导关系往往也就使得有关行政机关可以参与到法院的审判工作中去(尽管这种参与和干涉大都是以非正式的惯例形式发生的)。法院院长为能使自己的部门在完成一系列行政事务的过程中得到有关行政机关的支持与帮助，必然会遵守行政机构运行的内在逻辑与制度(如接受上级权力源的命令和指导)，从而导致了法院的司法审判运行亦从属这种逻辑与制度的可能性。当然，这里还可能存在一个权力资源互惠的问题，也就是说法院为了有效地完成审判之外的工作，往往会“很有技巧”地让度一部分司法权给那些能够给予其方便的行政机关。如果从这个角度考察中国法院的行政化问题，我们可以发现问题的根源就在于法院系统内部的两套不同制度在实践中发生了职能的混合与交错。苏力先生在对基层人民法院运作过程作细致研究后，认为两套体制在法院制度中的主次地位很大程度上被颠倒过来，而法律规定的审判制度已溶入法院内部的行政管理体制之中，已经变成法院行政管理制度的一个有机组成部分，法院的行政管理体制因此在法院履行其审判职能中起了相当大的作用(其中有积极的但更多的也许是消极的作用)。两种担负不同职能的制度相互作用之下，实际形成了一系列尽管是非正式的、然而却具有实际影响力的审判制度，并造成正式的审判体制的制度变形和功能失调。
在考察这一套“中国特色”的审判体制的实际运作特点时，我们同样可以感受到其中强烈的行政化色彩。首先，一个案子的审理，实际上并不是由承办案件的法官或合议庭作出最后决定，而是必须逐级上报或请示业务庭长、主管副院长，乃至院长。这种做法形成了惯例，便具有了制度性因素，在法院内部出现了事实上的审级制度。在制度中，行政性领导有时就会且能够直接插手过问案件，并对案件结果产生重大影响，审理制度成了法院行政制度的附属。其次，这种行政化了的审判制度反而出现了与行政决策方式相悖的民主化集体决策模式(行政机关通常是首长负责制)。这一方面与我国法官法律素质总体上有待提高的现状有关，另一方面又深深地带有历史的烙印，即法官在某种意义上来说，并不是严格地依据法律对案件进行审判，而更多地会按照集体讨论后的结果作出判决。应当说，这种方式并非不合理，但也必须注意到决策权的分散、影响决策因素的不确定以及决定结果的很大程度上的无预期性对于案件当事人的不公正。这里，笔者同意苏力先生的看法，即当下的司法改革可以首先从制度功能分离这一点入手，侧重于法院的行政管理制度的改革，将目前混杂在审判制度中的具体行政管理性质的程序从审判过程中分离出去，弱化法院的行政化色彩，建立起法院作为独立审判机关的制度逻辑。还要配以法院财权和人事制度的改革，解除行政机关对法院的制约。
三、司法去“行政化”构想
司法机构的“去行政化’，是一个国家机制整体改革问题而不仅是一个司法层面的问题。因此，我们难以说仅仅依靠司法机构自身来进行这项改革。这样一个国家整体改革举措，需要由国家的最高决策机关来主持进行整体设计、改革。司法机构的“去行政化”是我们进行司法改革的关键阶段。因为如果要实现司法独立。那么司法机构必须“去行政化”。
如前所述，我国司法体制行政化表现，一是外在的行政化，即法院与其他国家机关关系上的行政化；二是法院内部管理与运行的行政化。司法体制的去行政化改革应主要从这两方面着手。但我们不能放弃权力制衡的制度设计思路，因为失去制约的权力，必然产生腐败。提升司法的地位，是权力制衡的必然选择。因此，司法体制的外部去行政化是一个政治问题，而不单单是一个技术问题，因此，司法机关本身已不再适合，也不可能进行这项改革，这需要由最高决策机构来主持，进行整体设计。有学者说这是一个两难的选择。可以说，司法的去行政化改革已成了司法改革的瓶颈，尤其是司法的外部行政化问题，因其涉及宪政问题，所以又是极其严重、谨慎的问题。司法独立与司法体制的外部去行政化其实是一体两面的问题，若达到司法体外部去行政化的目的，司法独立将是最好的保证手段；若要实现司法独立，则司法必须进行去行政化改革。实现司法独立，必须对司法在社会生活中的角色定位有一定的认识。党的十六大提出加快政治体制改革，改革现行的司法体制应该是改革的重要内容之一。司法制度在西方社会是极其重要的制度， 司法不是可有可无，无足轻重的小角色，而是国家机构的重要组成部分。美国总统布什在入主白宫前，发生的选举纷争，最后是由联邦最高法院决定谁来担任美国总统。有人说，美国是由9个老人（指联邦最高法院的9名大法官，因年龄较大而称之）管理的国家，司法在社会生活中的地位可见一斑。我国历史上没有这种文化传统，司法历来是行政的附庸，十年文革更是登峰造极，其危害极其深远，以至现行司法改革困难重重。因此，我国司法独立，司法去行政化是一套契合于社会之中的相互配合和补充的制度，它的实现是一个系统工程，它不是靠哪一个制度就能独自完成的。因而，实现司法独立对我国来说，既不能一蹴而就，也不能零打碎敲，那种头痛医头，脚痛医脚的路子只会让人们对司法独立失去信心，而无助于实现司法独立，整体设计实现法独立的合理进路才是最佳选择。
