法官遴选制度是一国法官制度的重要组成部分，是规定法官资格、选任法官机制的行为准则，包括法官任职资格和选任机制。本文为提高研究的针对性，对法官遴选进行了缩小化解释，专指在推行逐级遴选的前提下，省内上级法院从下一级法院择优选拔法官的过程。现实中，法官被视为普通公务员受同级地方党政部门管理，选拔过程也套用公务员招录模式，致使当前我国法官遴选工作充满了行政色彩，不符合司法职业的特点。如今，我国正处于全面深化司法体制改革进程中，建立法官逐级遴选制度势在必行。因此，设计出一套科学合理的工作机制对克除当前问题、推进制度落实意义重大。
一、逐级遴选制度的发展变迁
2014年，党的十八届四中全会明确提出要建立法官逐级遴选制度，这是近年来法官逐级遴选最引人注目的一次登场。其实，党的十八届三中全会就提出，要健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制。最高人民法院在2002年也出台了意见，要求上级法院出现法官职位缺额时，做到主要从下级法院的法官中择优选任。再往前考察，早在1999年，最高人民法院发布的《人民法院五年改革纲要1999—2003》中就已经出现了法官逐级遴选，之后相继发布的“二五改革纲要”、“三五改革纲要”及“四五改革纲要”，也都对推行逐级遴选进行了不同程度的加强。
纲要名称 条款 有关内容
《人民法院五年改革纲要（1999-2003）》 正文32条 32、改革法官来源渠道。逐步建立上级人民法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度。对经公开招考合格的法律院校的毕业生和其他人员，应首先充实到中级人民法院和基层人民法院。高级人民法院和最高人民法院的审判庭5年之后从下级人民法院和社会的高层次法律人才中选任法官。
《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》 正文37条 37、改革法官遴选程序，建立符合法官职业特点的选任机制。探索在一定地域范围内实行法官统一招录并统一分配到基层人民法院任职的制度。逐步推行上级人民法院法官主要从下级人民法院优秀法官中选任以及从其他优秀法律人才中选任的制度。
《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》 正文14条 14、完善法官招录培养体制。配合有关部门完善法官招录办法。最高人民法院、高级人民法院和中级人民法院遴选或招考法官，原则上从具有相关基层工作经验的法官或其他优秀的法律人才中择优录用。
《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》 正文50条 50. 改革法官选任制度。……在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会，制定公开、公平、公正的选任程序，确保品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为法官人选……健全初任法官由高级人民法院统一招录，一律在基层人民法院任职机制……适当提高初任法官的任职年龄。建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制……
图一：四个《人民法院五年改革纲要》中关于法官遴选制度的内容表
从发展轨迹来看，各时期的表述有所不同，但方向未有大变化，整体走势体现三大特点：
一是更加强调法官“下级经历”。从“逐步建立……制度”到“逐步推行……制度”，再到“原则上从具有相关基层工作经验的法官中择优录用”，再到“上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生”，可以看出，“下级经历”将成为上级法院法官职业生涯的必经过程。
二是更加强调初任法官“起步基层”。“一五改革纲要”中，仍允许初任法官直接任职中级人民法院，“二五改革纲要”已要求优秀人才必须“统一分配至基层法院”，“四五改革纲要”则明确规定初任法官“一律在基层人民法院任职”。可以看出，未来所有初任法官将不会直接在高审级法院任职，上级法院必须从法官中再继续选法官。
三是更加强调法官“优中选优”。“四五改革纲要”正文中专门强调了法官应具备素养，“品行端正、经验丰富、专业水平较高”，这在过去非常少见，意味着逐级遴选必将是“精英化”的拔尖过程。
然而，逐级遴选至今未全面贯彻落实，部分地区曾进行探索试行，但终未形成可复制推广的方案。根本原因在于当前法官员额制、法院人员分类管理在各地试点进度不一，从技术操作层面讲，如果无法判断应科学配置多少名法官，无法识别身份类型，便无法判断法官是否缺额，无法识别参选资格，逐级遴选便无法进行。同时，受各地区司法环境差异，工作方案统一谋划、统一推行也存在困难。
二、法官遴选现状与问题反思
（一）遴选现状
当前，我国并未建立独立的法官遴选制度，法院新增法官一般为三种方式：一是通过地方人事部门组织的公务员招录考试来遴选法官。各省每年会举办公务员考试，法官遴选会同招录考试一块进行，此时的法官遴选已变成法官招录；二是法院通过任命本院符合条件的法官助理或行政人员来新增法官；三是军转干或人事调入的方式新增法官。由于法院人事管理受制于地方，干部调任手续严格，而军转干多成为司法警察，因此，第三种方式并不常见，前两种才是主要新增途径。为了更深入地了解法官遴选现状，笔者调查了2010-2014年H省公务员招录中，所有中级人民法院招录人员的有关情况。
通过以上调查可以发现，近五年来H省各中级人民法院共招录395名公务员，其中直接招录法官的比重占8.35%，法官助理的比重占62.79%，行政人员占15.95%，其余为司法警察或者法医、会计等专业人员。一般情况下，H省中级人民法院直招法官均要求有3年以上法律工作经历，理论上基层法院法官可以通过该途径考录至中级人民法院。以H省Z市和K市为参考，2013年Z市中院直招法官9名，其中5名来自基层法院，K市中院直招法官3名，其中1名来自基层法院。
然而，与法官助理和行政人员相比，直招法官的数量很少。近五年来，H省各中院法官助理和行政人员的招录数量，是直招法官的9.4倍，其中只占招录总数5.32%的法官助理有要求具备两年工作经历，其余占招录总数73.42%（23.04%+34.43%+15.95%）的法官助理和行政人员都不要求有工作经历，这就给众多大学毕业生考入中级人民法院提供了机会。据有关调研显示，“法院补充工作人员的主要渠道是招录普通高校应届毕业生和接收军队转业干部，招收应届毕业生，主要按照招录公务员的标准和程序进行。”可见，大学毕业生成为法院队伍扩充的主力军已是普遍的情况。如果这些毕业生通过了国家司法考试，便可以接受预备法官培训，培训合格就能任命为助理审判员。根据我国法官法第二条规定来看，法官包括助理审判员。因此，一名大学生通过公务员考试进入法院，接受预备法官培训，并工作满3年，便能够实现“学生”向“法官”的角色转型。为更直观了解有关情况，笔者调取了H省Z市中院2010-2014年新增法官的构成比例：
通过图三可以看出，H省Z市中级人民法院近五年新增法官中，64.6%来自本院内部的法官助理和行政人员，26.9%来自基层法院，8.5%来自司法警察，通过内部转任法官的人数是来自基层法院人数的2.73倍。
结合前文的调查可以发现，现阶段Z市中院新增加法官的主要途径为：通过公务员考试招录法官助理或行政人员→法官助理或行政人员在该院工作满3年并接受预备法官培训→培训合格后任命为本院助理审判员。在这个过程中，只有极少数法官助理或行政人员具有基层工作经历，这类人员在H省各中院近五年招录总数中仅占5.32%，参加考试的主力军仍来自大学毕业生。虽然接受预备法官培训必须通过司法考试，但很多法院在公务员招录时已把通过司法考试作为报考条件，因此多数应考人士都具有接受预备法官培训的资格，这类人员在近五年H省各中院招录人数中占28.36%，是同时期直招法官人数的3倍多，这个比例也与Z市中院近五年新增法官中内部转任人数和来自基层法院人数比例（2.73倍）相当，可见Z市中院的情况在H省其他中院也普遍存在。
（二）问题反思
1.遴选方式“公务员化”
由于没有独立的遴选制度，省内各级法院遴选法官只能跟随公务员招录同步进行。因此，法官遴选也就变成了法官招录，主要表现方式为公务员考试。实践中，公务员考试笔试内容为行政职业能力测试和申论写作，面试为考察公务员行政能力和应急应变能力的问答。这种招录方式倾向于选拔出行政工作能力突出的人员，但并不符合司法人才的选拔要求，通过该方式录用的人员未必适合当法官，原因在于行政化的考察思路难以对司法工作能力的优劣高低进行准确评价，“法官行使的是司法权，要求独立；公务员行使的是行政权，要求服从。法官的思维是客观的，遵循着他的法律观念，公务员的方法是经验式的，是权宜之计。”用公务员的思维标准来判断参选者能否成为适格法官，在方法上有失偏颇。另外，由于考察内容与审判业务几乎没有关联，那些在下级法院从事多年审判工作的优秀法官，其所具备的审判经验优势在招录考试中毫无发挥余地，在同等竞争条件下，不擅长行政工作的法官未必能够获得优胜，而一般的行政工作人员则有更大概率脱颖而出，成为“适格”法官。
2.遴选主体“地方化”
实践中，法院首先将法官招录计划向同级地方组织和人事部门申报，由后者负责公示和统一招录。一般情况下，招录流程包括报名审查、笔试、面试、政审、体检、入职培训等，考察和批准录用均由地方组织人事部门自己决定，法院没有参与空间。这种由地方行政权主导的招录方式，从一开始就是以选拔公务员而非职业法官为出发点，致使法官的特殊身份在招录过程中被淡化，法官的司法属性无法得到体现，法官首先变成了由地方行政部门选拔出来的公务员，而后由地方人事部门批准录用，再派往法院从事司法工作。如此以来，司法权的行使主体便完全由地方行政权选拔产生，此种意义上的司法权已变成地方化的权力，司法事务也变成了地方事务。但从根本上讲，司法权是中央事权，地方法院是国家设置在地方的审判机关，并非“地方的”附属部门。这也是当前我国司法体制改革正在着力处理的问题。除此以外，遴选主体“地方化”的深层次原因是当前法院人事管理“地方化”，各级法院的人事调动与交流依附于同级地方组织部门，上下级法院之间在人才交流上没有直接对话的平台。
3.遴选途径“间接化”
依前文有关调查来看，先以非法官身份考录至法院，待满足任职条件后再转任法官，已成为了地方法院新增加法官的主要途径，即便是在高审级法院，绝大多数也并非直招，而是通过“间接转化”而来。产生这个问题的深层次原因主要来自三个方面：一是遴选对象不受限制，可以是内部人员也可以是下级法院法官，可以是法官助理也可以行政人员，甚至可以是法警，只要通过国家司法考试，就具备参加预备法官培训的资格，就有机会任命为法官；二是系统内没有跨级晋升机制，“我国没有形成高审级法院从低审级法院挑选法官的制度与习惯，各级法院法官基本上一直在自己开始从事工作的法院内工作，职务晋升基本上也在该法院内进行。”这种“出身决定论”造成了下级法院法官很难通过晋升来到上级法院，想晋升至上级法院只有公务员招录考试一条途径；三是任职条件过低，现阶段，任职中级人民法院法官只需3年法律工作经历，任职高级人民法院法官只需5年法律工作经历，而且只要在法院工作，不论审级和部门，都认定为法律工作经历。这就导致那些一开始就考进上级法院的大学生，在通过司法考试前提下，经过几年短暂的工作，便顺理成章地成为了上级法院法官。
三、改革试点地区的经验考察
（一）上海方案
2015年3月，上海率先完成法官入额遴选试点工作，虽然这次试点主要目的为了选出首批员额法官，与本文所探讨的法官逐级遴选有所区别，但作为遴选制度改革的试点尝试，相关做法值得关注。
在遴选主体上，上海于2014年12月成立了法官、检察官遴选委员会，该委员会由专家委员（8名）和专门委员（7名）共15人组成，专家委员来自法学专家、业务专家和律师代表，专门委员来自党政、组织、纪检、人大及公检法部门各一人。委员会在上海市高级人民法院设置遴选工作办公室，负责日常事务办理。此次遴选在流程上共有申请报名、岗位承诺、入额条件审查、业绩考核、入额考试、审委会面试、法官、检察官遴选委员会投票表决等七个步骤，申请入额的法官向所在单位报名，并由单位对其业绩情况进行审核，审核后统一报送至遴选委员会办公室。申请者参加由委员会办公室组织的考试，“主要综合考察参考人员的法律基础知识、法律适用能力和裁判文书制作能力等，因此设置了单选、多选、判断、案例分析、裁判文书撰写等题型，其中案例分析和裁判文书撰写区分专业方向作答”。入围人员还要接受审委会的面试和民主评议，并由遴选委员会办公室对业绩进行综合考评。根据面试和业绩考评情况，确定出最终进入遴选委员会面试的名单，差额比例为1.2:1，这些候选人将一一接受遴选委员会15名委员的面试，委员会通过实名投票方式进行评价，如果认为候选人不合格，可通过打“×”来否定。
（二）广州模式
2014年11月，为顺利建成广州知识产权法院，广东省高级人民法院面向全省各级法院遴选10名主审法官，并专门成立了知识产权法官遴选委员会，首开我国使用遴选委员会从各级法院遴选主审法官的先河，对未来法官逐级遴选工作极具示范参考意义。
广州知识产权法官遴选委员会共设9名委员，其中常任委员1名，非常任委员8名，非常任委员从广东法官协会、律师协会、法学会、知识产权研究会推举的24名委员代表库中抽取，操作方式为由常任委员在委员会组建会议上从封闭票箱中随机盲选，8名委员的代表名额分配为5名法官、1名法学学者，1名律师，1名知识产权专家。遴选委员会在广东省高级人民法院设置工作办公室，负责遴选日常事务。广州此次遴选主审法官不设笔试，主要考察参选者工作业绩和定纷止争的能力，重点是裁判和庭审控制能力。参选的门槛很高，要求年满32岁，现任四级高级法官以上或任正科满3年以上，还必须具备6年以上相关审判经历或2年以上知识产权审判工作经历，同时必须作为经办法官审结案件500件以上，或审结知识产权案件200件以上，报名采取法官本人直接向遴选委员会办公室提出申请的方式，由办公室筛选出符合条件的参选者，法官必须提供自己亲自草拟的裁判文书及主审案件的庭审录像光盘供遴选委员会参考。遴选委员会直接对参选者进行面试，内容涵盖“专业素养”、“情绪控制”、“语言表达”、“仪容仪表”和“撰写裁判文书能力”，每一名委员都要打分，其中“撰写裁判文书能力”一项根据参选法官提交的判决书来打分，另几项均根据现场的表现打分，参选者根据各委员打分情况，按去除最高和最低分后进行累计的规则进行排名。最终取排在前10位的参选者成为知产法院主审法官。
四、基于现状与试点经验的机制构想
根据前文的论述，笔者以上海和广州的试点方案为参考基础，结合国外有关法官遴选的普遍做法，从以下三个方面对逐级遴选工作机制提出构想。
（一）遴选组织
依照当前司法改革构想，设立省一级法官遴选委员会，作为省内法官遴选的组织部门。这种做法不仅在我国已进行试点，在外国也较为普遍。在美国，联邦法官要接受“联邦法官评审常委会”和参议院“联邦司法委员会”的评审，一些州也设立了由律师、州长推荐人员和首席法官组成的提名委员会，来作为遴选法官的组织。在日本，最高法院设立了“下级法院法官提名咨询委员会”，并在8个高等法院下设地区委员会作为遴选法官的主要机构。在遴选委员会工作机制方面，参考前期上海和广州试点经验，可以在省高级人民法院设置办公机构，负责委员会的日常事务。在委员名额分配上，应从法官、检察官、行政官员、律师、学者等各领域资深代表中抽选，以9至15名成员为佳，过多不利于决策高效，过少不能保证意见充分性，假设以9名成员为例，可由3名法官、2名检察官、2名学者、1名行政官和1名律师组成。尝试从最高人民法院选派1名资深法官进驻省一级法官遴选委员会，在开展遴选工作前，由其从委员代表库中随机抽选成员，组成的遴选委员会在完成本次遴选工作后解散，下次遴选再重新抽选成员。
（二）遴选条件
首先，依照制度设计的思路，遴选必然是“拔尖式”而非“烂大街式”。前文对遴选制度变迁进行了考察，不论在哪一时期，都强调“从下级法院优秀法官”中遴选。对这一思路的理解有两个方面：一是“下级法院”。在范围上，上级法院法官应一律从下一级法院现任职法官中遴选。这在国外也有类似安排：在英国，“高等法院的法官都在低一级的初审法院担任过法官，上诉法庭的每位法官都在低一级的初审法院担任过法官，上议院的每位法官都在上诉法庭担任过法官。”在德国，上级法官一般由下级法官升任，最高法院任职的法官大部分是从州地区上诉法院任职法官中选调上来的。二是“优秀法官”。在对象上，应只让“优等生”参加遴选，业绩一般或靠后者不得参加。这可能涉及公平问题，为何同是法官有的却不能参加遴选？我国关于遴选制度改革的思路可以很好地解答——逐级遴选是法官“精英化”之路，是“优中选优”的过程，而非简单的“跨级”考试。要在这一改革思路下理解逐级遴选，不可把它当做一种新的晋升通道。其次，“拔尖式”的遴选是为了激励法官注重实绩，只有工作突出才有资格参加遴选。因此，基于以上思考，本文对遴选条件提出如下构想：一是在下一级法院任职法官5年以上；二是近2年内未受过纪律处分；三是近4年内审判业绩考核未出现不称职；四是近3年内年均结案量在原法院排名中居前50%；五是近3年承办案件中上诉案件改判或发回重审比重低于30%；六是拟参加中级人民法院法官遴选，需在市级以上规范化学术文刊发表研究成果5篇以上，拟参加高级人民法院法官遴选，需在省级以上规范化学术文刊发表研究成果8篇以上；七是近4年履职期间未有影响法官职业声誉的不良事件。
（三）遴选程序
申请资格审查方面。本文建议，参选人员应由原工作法院统一申报，资格审查也由原法院进行。其一，能够及时掌握法官员额调整动态，为后续补充适格法官提前计划。其二，遴选考察周期较长，严格审查参选资格，可避免不适格参选者进入遴选程序，造成资源浪费。具体构想为：在法官遴选委员会统一发布遴选公告后，实行双向选择——由法官本人向本院提出申请，再由本院对申请者的参选条件进行实质审查。凡符合条件的予以批准，并对该法官出具业绩评定的书面报告，统一报送至法官遴选委员会的办公机构，再由遴选委员会办公机构进行形式审查，对于缺少相关材料的，退回一次，限期补送，未能补送或不符合参选条件的不批准参选。
遴选考察内容方面。考察应以满足实际审判工作需要为导向，在内容上应包括但不限于审判业绩、裁判能力、庭审能力、调研能力和沟通能力等方面，采用书面考试结合业绩评分及面试的方式较为妥当。具体来说，书面考试围绕案例分析、文书撰写、司法理论、法规和司法解释知识、法官职业规范等五个方面开展。对业绩评分以原法院出具的业绩评定报告为参照标本，按照办案数量、审限内结案率、裁判维持率、重审改判率、文书说理充分性、调研成果转化率、精品案件比重、重大疑难案件比重等项目细化，每一项设计出对应的权重系数，按照特定计算方式评测出业绩分。第一轮考察包括书面考试和业绩评分，其中业绩评分所占比重不应低于40%，第一轮入围人数应控制在2倍拟遴选法官名额内。面试作为第二轮考察项目，采用圆桌式的案例研讨或审判实务答辩的方式。由省级法官遴选委员会亲自主持进行。面试分现场答辩和委员会评议两个阶段，评议对每一名入围者均进行综合打分，依照总分数高低选出最终名单。
职前培训方面。对于拟任职中级人民法院的法官来说，审判中会遇到比基层法院更加疑难复杂的案件，也要承担起指导下级法院业务办理的职责。对于拟任职高级人民法院的法官来说，除办理疑难案件外，总结审判实践经验和宏观把控区域内审判权运行态势将是工作的重点。对照这种职能上的变化来看，开展职前培训很有必要。从程序上讲，职前培训属于遴选的一部分，“在大陆法系国家，职业培训服务于遴选法官，而不是单纯的任职前培训，参加培训的人员同时参与遴选，在培训各个阶段均有人员被淘汰，仅最后的优胜者才能进入法院成为法官”，虽然大陆法系国家的职业培训是针对遴选初任法官，与本文所探讨的职前培训有所区别，但可参考大陆法系国家将培训纳入遴选过程的做法，把职前培训作为检验遴选是否成功的程序，只有培训合格者才能被认定具备胜任新工作的能力。从内容上讲，职前培训应以提升法律理解与适用为重点，建议使用典型案例来辅助法官进行思维训练，采用授课和案例研讨两种方式。培训考核以笔试和案例分析报告为主，笔试考察参训者法律知识和法律理解的掌握情况，案例分析报告考察参训者的思维能力，报告应包含一定数量的各种类案件。考核结果分合格与不合格，对于考核不合格的，允许有一次补考机会。考核合格的，由培训中心向法官遴选委员会提交参训者的培训报告，经委员会审议通过后，予以提名，然后再按有关程序任命。
综合以上构思，本文以中级人民法院遴选法官为例，有关流程如下图所示：
结 语
如果法官逐级遴选制度解决的是下级法院优秀法官步入上级法院通道的问题，那么逐级遴选机制便为此通道架起了坚固的阶梯，让“能者”迈开双腿，逐步提升。当前，司法改革即将在全国范围内进入推广阶段，新的制度亟待推进落实。法官作为国家司法权的主要行使主体，更迫切地希望相关机制加紧构建和实施，相信在不久的未来，逐级遴选将会为省以下三级法院“梯队式”、“精英化”的法官队伍建设注入更强大的动力，为优秀的法官提供更开阔的舞台。
