我国三大诉讼法均规定，人民法院审理再审案件应当另行组成合议庭，但三大诉讼法和《人民法院组织法》均没有明确规定再审案件应由哪个法院内设机构负责审理。上世纪八十年代末期，全国各级法院相继设立告诉申诉审判庭，承担申诉再审、审查告诉立案、来信来访接待等任务。上世纪90年代末，全国法院系统推行“三个分立”，告诉申诉审判庭被拆分为立案庭和审判监督庭。审判监督庭负责对本院决定或者上级法院指定的民事、行政、刑事再审案件的审理工作，同时还负责案件质量评查、审判经验总结、审判流程管理等工作。由于再审案件普遍较少，各基层法院审监庭长期以来的工作重心和主要精力其实是放在案件质量评查、审判流程管理等司法管理职能之上的，审监庭的审判管理属性明显强于其审判业务属性。2007年民事诉讼法修改后，当事人对民事案件申请再审的，由作出终审裁判法院的上一级法院受理，受此影响基层法院审监庭再审案件数量大幅减少。尽管2012年民事诉讼法再次修改时又将部分当事人申请再审案件的管辖权下放到了基层法院，但其对基层法院审监庭再审案件数量的影响并不显著，基层法院审监庭的案源不足问题依然严峻。2011年前后，全国法院系统普遍设立审判管理办公室，原属审监庭的卷宗质量评查、审判流程管理等职能被分流至审判管理办公室，基层法院审监庭被进一步弱化、虚化、边缘化。
一、现实困境：H省Z市13家基层法院审监庭履职现状调查
本文笔者以H省Z市13家基层法院作为我国基层法院审监庭改革研究的分析样本。H省Z市位于H省中部，是H省的省会。H省Z市中级法院下辖十三家基层法院，2014年该市两级法院年受理各类案件14.2万件，审结12.5万件,均居该省各中级法院之首。
（一）Z市十三家基层法院审监庭人员配备及职能情况
1.人员配备情况。13家基层法院审监庭中，有七家配备的法官人数不足三人，无法组成一个合议庭，其中有一家法院仅配备一名审监法官。有四家法院配备了三名审监法官，刚好可以组成一个合议庭，有两家法院配备了四名审监法官。审判辅助人员配备方面，有五家法院仅配备了一名审判辅助人员，有六家法院配备了两名审判辅助人员，仅有两家法院配备了四名审判辅助人员。
2.审理案件范围。（1）再审案件。13家基层法院审监庭均承担再审案件审理职能（包括法院依职权再审、依当事人申请再审和检察院抗诉再审），这属于审监庭的当然职能。（2）暂予监外执行案件。H省高院于2014年10月发布了《关于规范办理暂予监外执行案件若干问题的规定(试行)》，将暂予监外执行案件的办理权交由审判监督庭或者减刑假释庭行使，由于基层法院不设减刑假释庭，故Z市十三家基层法院的暂予监外执行案件目前全部由审判监督庭办理。（3）审理发回重审案件。发回重审案件又可以分为两类，一类是再审后又发回重审的案件，另一类是普通的发回重审案件。再审发回重审案件原则上应当由审判监督庭审理，但由于大多数基层法院审监庭的法官配置都不足以另行组成合议庭，因此实践中再审发回重审案件一般都会被协调至其他业务庭审理。对于普通的发回重审案件，原则上由原审业务庭室处理。但司法实践中对于原审业务庭无法另行组成合议庭的发回重审案件（以行政案件居多），院领导一般会指定由审监庭办理。也有一些法院基于平衡案源的考虑，将大多数发回重审案件均交由审监庭审理。（4）普通一审案件。有四家基层法院审监庭除审理前述案件之外，还审理普通一审案件。这四家基层法院中有三家属于Z市中院的“新型合议庭改革”先进法院，该三家法院已经打破了原有的庭室结构，成立了以合议庭为审判单元的新型审判团队。
3.审判管理职能承担情况。目前，Z市13家基层法院均成立审管办，其中除J区法院一家实行审管办和审监庭合署办公外，其余12家法院审监庭为独立建制。13家基层法院中，裁判文书和卷宗质量评查工作由审管办负责的有10家，由审监庭负责的1家（F区法院），由专门设立的评查办的负责的1家（A区法院），由审监庭和审管办共同负责（J区法院，二者合署办公）的1家。
1.2012年至2014年，Z市13家基层法院审监庭审结再审案件数量总和分别为281件、185件和155件，平均每家基层法院年审结再审案件数量分别为21.6件、14.2件和11.9件，均呈逐年下降趋势。
2.13家基层法院中，年度审结再审案件相对较多的是法院有I区法院、C区法院、K市法院、B市法院等，年度审结再审案件普遍在15件以上；年审结再审案件较少的法院有J区法院、E区法院、L县法院等，年度审结再审案件普遍不足10件。其中J区法院连续三年再审案件数为0。
3.从再审案件类型分析,2012至2014年，13家基层法院民商事再审案件总和分别占各类再审案件总数的87.9%、87%和79.4%，居绝对支配地位。刑事再审案件总和分别占再审案件总数的8.2%、11.4%和14.8%，行政再审案件数量更少, 三年来分别占再审案件总数的3.9%、1.6%和5.8%。
（三）13家基层法院审监庭法官人均结案现状的实证分析
2012年至2014年，Z市13家基层法院审监法官年人均审结再审案件普遍不足10件，其中约有三分之一的法院审监法官人均结案不足5件。人均结案数最高的法院为F区法院，2014年一名审监法官审结了36件再审案件，其次为I区法院，2012年三名审监法官审结了58件再审案件，人均结案19.3件。在当前法官年办案二三百件已是普遍现象的大背景下，审监法官的资源闲置和浪费由此可见一斑。
二、多维考察：基层法院审监庭案源不足是全国普遍现象
视角一：
表四 ：2007年民诉法修改后江苏全省基层法院民事审监案件受理情况表
江苏基层法院总数为111家，2007年至2011年该省年审结民事再审案件数量在450件至650件之间，平均每家基层法院年审结民事再审案件4至6件。由于近年来全国法院系统民事再审一般占再审案件总数的85%以上，据此江苏平均每家基层法院年审结各类再审案件5至7件左右。2012年7月，江苏全省基层法院审监庭有469人（含66个与审监庭合署办公的审管办的编制在内），平其每家基层法院审监庭配备4名干警。2008年至2011年，浙江省全省基层法院审理再审案件550件至750件之间，平均每个基层法院每年不到10个，占全院案件数的比例稳定在0.1%左右。江苏省、浙江省案件数量位居全国前列，其基层法院再审案源尚且如此，其他省份更加可想而知了。
视角二：
上海市浦东新区法院是全国年审结案件最多的基层法院，2013年，该院共受理各类案件92473件，审（执）结92423件，同比分别上升8.4%和8.2%。2013年该院全年审结再审案件20件。这样一个“巨无霸”法院年审结再审案件尚且仅有20件，其他基层法院的再审案件数量更加可想而知了。
视角三：
据最高人民法院发布的人民法院工作年度报告(2014)，2014年全国各级人民法院共审结刑事和行政申诉、民事申请再审案件125273件，共审结各类再审案件33662件。根据江苏省高院的一篇调研报告，基层法院承担了全省约40%的再审案件任务。以此推算，目前全国2850家左右基层法院2014年审结再审案件数量约13500件，平均每家基层法院年审结再审案件5件。
视角四：
笔者通过网络查询了全国几十家年审执结案件两万件以上基层法院的年度工作报告，其中审结再案案件最多的是北京市海淀区人民法院。该院2013年共审（执）结各类案件44810件，同比上升2.3%。当年该院共对52件生效裁判依法启动再审程序。其余基层法院每年审结再审案件一般不超过20件。
三、尴尬运行：在夹缝中生存的基层法院审监庭
（一）审判监督庭的设置背景
审判监督工作创立之初为告诉申诉庭，主要以三大诉讼法为依据，其核心价值在于按照有错必纠的原则纠正错案。上世纪末，最高人民法院推行“三个分立”，即立审分立、审监分立、审执分立。所谓审监分立，就是设立专门的审判监督庭负责审理不服本院生效判决的、部分不服下级法院生效判决的刑事、民事再审案件，使一、二审和再审程序分离，其目的是有效解决原审判庭有关人员先入为主和主观上有错故意不纠的问题，切实保护当事人的合法权益。截止1997年，全国就有29个高级法院，364个中级法院和2812个基层法院成立了审判监督机构，基本上实现了审监分立。
（二）基层法院审监庭面临的双重无奈
再审案件通常都是案情较为疑难、复杂、棘手的案件，其纠纷持续时间长，对立情绪大，矛盾尖锐突出、涉诉信访压力较大，所以处理难度也相当大，处理不好就会激化矛盾，对社会和谐稳定带来消极影响。设立审判监督庭的初衷，即是由那些业务素养更高，审判经验更为丰富的业务精英、审判骨干组成合议庭专司审理再审案件，从而为案件公正处理和依法纠错提供强有力的人员保障。因此，从理论上讲，各级法院均应当将本院业务水平最高、审判经验最丰富且经过刑事、民事、行政多个审判领域历练的优秀法官充实到审判监督庭。然而实践中基层法院在审监庭法官的配备问题上却面临着两难选择：一方面，如果选择为审监庭配齐配强工作人员，将最优秀的审判人员配置在审监庭，由于审监庭长期以来案源严重不足，则无疑会对审判资源造成严重闲置和浪费；反之，如果从审判效率和人尽其用的角度考虑压缩审判监督庭的人员数量，则可能又无法保证再审案件的审理质量。长期以来，前述两种矛盾相互交错，一直困扰着各基层法院。为了解开上述“死结”，各基层法院“八仙过海、各显神通”，探索出了不同的应对策略。一是为审监庭配齐配强工作人员，同时为了避免审判资源浪费，让审监庭兼职审理发回重审案件或其他业务庭的普通一审案件（多为民商事案件）。在这种模式下，再审案件由于数量较少，反而成了审监庭的“副业”。二是维护审监庭的案源范围现状不变，但将那些即将退休、常年病休的老法官或已从庭长位置上退下来的“老同志”配备到审监庭，每年象征性地办理几起再审案件，以体现对“老同志”的特殊关照。这些审监庭形式上非常强大，实质上成为名符其实的“养老庭”。比如，内蒙古包头市各基层法院审监庭31名工作人员中，70%的人员均在45周岁以上。三是维护审监庭的案源范围现状不变，且仅为审监庭配备一到两名法官，审监庭审理再审案件时需从其他庭室临时借调审判员组成合议庭。比如，浙江省全省90家基层法院审监庭共有法官298人，其中有15个法院审监庭无法组成一个合议庭，个别法院审监庭还存在“一人庭”现象。
（三）审管办的成立进一步挤压了审监庭的生存空间
2011年1月6日，最高人民法院印发《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》。《意见》要求，各高级、中级人民法院和有条件的基层人民法院，要设立审判管理办公室，基层人民法院也可以由审判监督庭承担审判管理的职能。审判管理办公室主要承担审判委员会日常事务、审判流程管理、案件质量评查、审判运行态势分析、审判经验总结等审判管理职责。截止2012年12月，全国31个高级人民法院和2601个中、基层法院成立了专门审判管理机构，占全国法院总数的73.9%，另有部分基层法院由审监庭承担审判管理职能。对那些专门成立审判管理机构的基层法院而言，原属审监庭核心职责的案件质量评查和审判流程管理职能被分流至审管办行使，审监庭的法定职责仅剩下审理再审案件一项，基层法院审监庭的生存空间被进一步挤压。
四、路在何方：基层法院审监庭改革的六种路径及其利弊分析
在基层法院普遍设立审管办的大背景下，基层法院审监庭的审判资源闲置和浪费问题进一步凸显，基层法院审监庭改革刻不容缓。关于改革的具体方案，笔者在此提出六种改革方案，供决策层参考。
（一）保留基层法院审监庭，增加基层法院审监庭的受案范围
有论者认为，应当重申基层法院审监庭审判业务庭之定位，统一规范审理再审、第三人撤销之诉、执行异议之诉、发回重审案件、特别程序异议之诉（新民事诉讼法司法解释第三百七十四条）五类案件。
点评：上述改革方案操作难度和阻力相对较小，但其弊端也比较明显。目前基层法官年办案数量达二三百件已是普遍现象，审监法官由于办理的案件一般较为棘手和复杂，姑且将其年办案数量的合理值设定为80件。则一个三名法官组成的审判监督庭年办理各类案件数量应当达到240件才不至于造成资源闲置或浪费。而实践中上述五类案件数量均较少，仍然不足以解决基层法院审监庭的案源不足和资源闲置问题。比如，2013年至2014年9月，海南全省三级法院审理第三人撤销之诉案件仅25件。
（二）撤销基层法院审监庭，再审案件由原审法院审管办办理
理由：其一，审管办承继了原审监庭分流出来的案件质量评查和裁判文书评查职能，若撤销审监庭，由审管办继续承继原属审监庭的再审职能也属水到渠成。其二，实践中绝大多数法院审管办都配备有若干名法官员额，有能力承担再审职责。
点评：上述改革方案相当于重新回到审管办设立之前的运行模式，可操作性较强。其弊端在于：一是审监庭当前面临的案源不足、审判资源闲置、审监法官很难熟练掌握多审判领域业务技能等问题仍无法彻底解决。二是从名称上看，审管办就是一负责审判事务管理的后勤辅助部门而非审判业务部门，让其审理再案案件与名称不符。因此，更合理的方案似乎是撤销审管办，重回以前由审监庭负责审判流程管理和案件质量评查的模式。然而这相当于否定了2011年以来全国法院系统设立审管办这一改革举措的科学性，这恐怕是决策层不愿意面对的。
（三）撤销基层法院审监庭，再审案件由原审承办业务庭室办理
理由：当初决定在法院系统普遍设立审判监督庭的决策，其科学性和合理性是值得商榷的。审监庭在实际运行中也产生了两大方面的问题：一是前述提到的基层法院审监庭案源普遍不足、审判资源被严重闲置和浪费的问题。二是纵观改革开放以来法院系统业务庭室的分立，如经济审判庭、少年审判庭、知识产权庭、金融审判庭、环境资源审判庭等的成立，以及各审判庭内部关于劳动争议合议庭、道路交通事故合议庭、房地产合同合议庭等专业性合议庭的设立，无一不是通过更加精细的业务分工来保障法官术业有专攻，其目的就是利用专业细分来确保法官能够集中精力在某一审判领域进行“深耕细作”并有所建树，以确保裁判质量。上述专业化审判庭或合议庭的成立正是基于对法官精力有限性、法律适用规则的高度复杂性的承认和尊重。实践证明，审判领域的业务分工只有朝精细化方向发展才能提升审判质量和效率，则审判监督庭的设立恰恰违反了上述趋势，其是法院系统改革开放以来唯一一个不是以精细化分工而是以大融合、“大杂烩”为理念成立的审判业务庭。司法实践中，一起再审案件，其首先是一起具体的民事、刑事或行政案件，其次才是一起再审案件。各再审案件之间的最大公约数极小，其在审理程序上的相似性要远小于其实体上的差异性。由于审判监督庭对民事、刑事和行政再审案件均拥有专属管辖权，这无疑对审监法官的业务素质提出了极高要求，其要求审监法官必须具有民商事、刑事、行政多业务部门的工作经历，且能熟练驾驭三大诉讼法和各种实体法。由于真正能够熟练掌握多个审判领域业务技能的审监法官在实践中较为稀缺，在遇到一些较为复杂、疑难或新类型案件时，法官们可能会因自身审判能力或者审判经验方面的不足而无法保障再审案件的审判质量。对于那些本身就很难吸引高学历、高素质的法律专业人才报考的偏远地区和经济欠发达地区法院的审监法官来讲，情况尤其如此。基于上述理由，笔者认为可以考虑再审案件仍然由原审业务庭室审理的改革模式，以确保案件质量。
点评：对于上述方案，有论者可能会认为，再审案件由原审判庭审理将难以有效解决“原审判庭有关人员先入为主和主观上有错故意不纠的问题”。对此，笔者认为，其一，在传统法院管理体制下，各审判业务庭庭长和主管院长由于拥有着法律文书签发权而对案件处理结果享有很大程度的决定权。实践中容易产生先入为主和有错故意不纠观念的人员也主要是业务庭的庭长和主管院长。但是，十八届三中全会决定明确提出“让审理者裁判，由裁判者负责”。最高法院目前正在推进审判权运行机制改革，探索裁判文书签发权下放。可以预期的是，在不远的将来，法官的独立性将大大增强，院庭长将仅拥有行政管理权而不再拥有案件审核把关权。在这种制度安排下，发回重审案件和再审案件一律由原审业务庭室法官审理就具有合理性。其二，根据三大诉讼法，发回重审和再审均要求另行组成合议庭，既然发回重审案件可以由原审承办庭室处理，再审案件为何不可以？当然，在肯定上述改革方案合理性的同时，也应当客观地指出其不足之处：其一，其相当于从根本上否定了法院系统近二十年来设立审判监督庭的合理性，这是很多人，尤其是审监法官无法接受的，实践操作中肯定会面临较大的改革阻力。其二，一些法院的原审业务庭室法官人数较少，根本不足以另行组成合议庭。其三，目前全国法院系统审判权运行机制改革仍处于试点阶段，大多数法院院长、庭长的法律文书签发权并未真正下放，在审判权运行机制改革取得实质性突破之前，“原审判庭有关人员先入为主和主观上有错故意不纠的问题”仍将不同程度存在。
（四）撤销基层法院审监庭，再审案件由原审法院审委会委员组成委员合议庭办理
理由：最高法院2013年12月下发的关于《审判权运行机制改革试点实施方案》第4条规定，“审判委员会委员除作为审判长主持合议庭的案件审理外，还可以与其他审判委员会委员组成三至七人的委员合议庭，审理重大、疑难、复杂的案件。审委会委员组成合议庭审理案件，按照合议庭审理案件的程序办理。”再审案件一般属于重大、疑难、复杂的案件。因此，撤销基层法院审监庭，由原审法院审委会委员组成委员合议庭办理再审和发回重审案件，既能够解决审监法官的案源不足和资源闲置问题，又有利于提高再审案件的质量。至于某个再审案件合议庭成员的具体组成，建议由院长指定。
点评：方案四是对方案三的进一步完善，其可以有效解决方案三可能面临的“一些法院的原审业务庭室法官人数较少，可能不足以另行组成合议庭的问题”和“原审判庭有关人员先入为主和主观上有错故意不纠的问题”。而且，由于审判委员会委员一般由院长、庭长担任，将所有再审案件和发回重审案件（可考虑进一步扩充至执行异议之诉、第三人撤销之诉、特别程序异议之诉）均交由审委会委员合议庭办理，可以改变当前院长、庭长普遍不办案或只象征性地办简单案件的现状，充分发挥审委会解决疑难、复杂案件，指导审判实践的应有作用。当然，方案四在实践操作中也会面临一些问题，比如，部分再审案件在原审时可能就已经经过审判委员会讨论，此时若再由部分委员组成委员合议庭进行审判，是否违反回避制度，值得进一步探讨。
（五）撤销基层法院审监庭，中级人民法院指定本辖区内一至二家基层法院集中办理本辖区内再审案件
此方案建议，中级人民法院指定本辖区内一至二家基层法院集中办理本辖区内再审案件，其他基层法院审监庭予以撤销。当事人申请再审一律向上一级法院提出，基层人民法院发现生效裁判确有错误的，提请上一级人民法院启动再审程序予以纠正。中级人民法院经审查决定再审的，指定集中再审管辖法院进定再审。
点评：此方案有以下三点优势：一是可以有效缓解基层法院审监庭案源不足和资源闲置问题；二是可以统一本辖区内再审案件的裁判尺度，提升再审质量；三是实践中，相当多的再审案件当事人出于种种原因已然对原审法院整体失去信任，他们迫切希望原审法院能在再审中回避，另换一家法院来审理。而此方案可以满足当事人的这一诉求。四是实践中大多数基层法院要求再审案件一律提交审判委员会讨论才能定案，而部分再审案件在原审时可能就已经提交审判委员会讨论。同一家法院审判委员会先后两次或多次对同一起案件行使决定权已然违反程序正义原则，因为一些审委会委员可能会在后次讨论中产生先入为主甚至主观上有错故意不纠的问题。而本方案则可以彻底解决这一问题。当然，方案五的弊端也是有的，主要表现在以下三点：其一，从案源角度考虑，由于一些中院辖区内再审案件总量偏少，即使仅仅保留两家甚至一家基层法院集中审理再审案件，仍然会面临案源不足问题。比如，前述Z市13家基层法院2014年审结的再审案件总量仅155件；包头市9家基层法院2013年审结的再审案件总量仅3件；青海省三级法院2011年仅审结再审案件141件，平均每个中级法院辖区（共8家中院）年审结18件再审案件。其二，从可操作性角度考虑，由于再审案件普遍较为疑难、复杂且极易引发信访问题，因此届时估计大多数基层法院都会极力避免成为再审集中管辖法院。其三，再审案件集中管辖一定程度上会增加当事人的讼累，对那些偏远地区的当事人尤其如此。
（六）撤销基层法院审监庭，再审案件一律提级至中级人民法院办理
基层法院不再审理再审案件。当事人申请再审一律向上一级法院即中级法院提出，基层人民法院发现生效裁判确有错误的，提请上一级人民法院启动再审程序予以纠正。方案六可以说是基层法院审监庭改革的终极解决方案，其具有方案五的所有优势，同时又可以有效避免方案五的一些弊端。一旦方案六得以实施，则保守估计可以分流约10000名基层法院审监庭干警（含再审法官和司法辅助人员）至其他审判业务庭，并每年至少处理50万起案件。当然，方案六也并不是完美无暇：其一，对相当多的中西部经济欠发达地区法院来讲，由于再案案件极少，即使将基层法院再审案件上提一级审理，对中级法院审监庭来讲还是会面临不同程度的案源不足和审判资源闲置问题；其二，方案三中笔者指出的审判监督庭的一系列与生俱来的痼疾在中级法院审监庭仍将继续存在。其三，基层法院再审案件提级至中级法院管辖后可能会增加一些当事人的讼累。
综合分析上述六种方案，笔者认为，方案四和方案六解决问题相对比较彻底，且其释放的改革红利要远远大于其改革成本，均为解决当前基层法院审监庭问题的较优方案。至于哪个方案更胜一筹，笔者实难妄下定论，建议决策层在作进一步深入调研后择一更优者采纳之。
结 语
2015年2月份下发的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》提出，要根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额。目前，中央确定的第一批七个司法改革试点省份正在扎实推行法官员额制改革。员额制改革顺利完成后，各级法院的法官数量都将有不同程度的减少，届时维持法院内部各审判业务部门法官之间办案数量和办案效率的均衡性，确保“好钢都用在刀刃上”，就会显得更为必要。从这个意义讲，解决目前基层法院审监庭普遍面临的审判资源闲置问题，应当尽快提上议事日程。
