《人民法院组织法》于1979年制定，在1983年、1986年进行过两次修改。1986年至今除2006年修改一个条文将死刑核准权收归到最高法院外，期间再无大的修改。目前，中国的司法改革已经进入深水区，司法改革的顺利进行，需要对《人民法院组织法》中与社会发展不适应的相关问题进行修改。2013年10月，十二届全国人大常委会公布五年立法规划，《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》在列。目前，全国人大常委会相关部门正在征求对《人民法院组织法》修改的相关意见和建议。笔者结合在基层法院工作的体会，提出如下修改建议：

    一、建议成立专门的行政法院系统

    目前我国的行政审判机构设置模式是在普通法院系统内部设立行政审判庭专司行政案件的审理。这种设置模式有两个弊端，一是由于当前地方人民法院在我国地方国家机关权力架构体系中处于相对弱势地位，使得行政审判庭很难有足够的地位和权威依法审判行政案件，地方人民法院作出的行政判决公信力普遍偏低。一个重要的佐证是，2002年以来，我国行政案件的上诉率一直在30%左右徘徊，远远高于同期民事和刑事案件的上诉率。二是导致当前我国大多数地方中、基层人民法院行政审判案源普遍不足。2007年10月31日，全国共有行政审判人员12034人，行政审判法官8482人（其中庭长1689人，副庭长1792人，审判员3961人，助理审判员1040人）。而2008至2011年，全国法院分别审结各类行政案件143548件、154916件、166572件、171320件。假如行政法官数量维持2007年水平不变，2008至2011年全国平均每名行政法官分别审结案件16.9件、18.3件、19.6件、20.2件。远低于民商事法官和刑事法官的人均办案效率，产生了极为严重的审判资源闲置和浪费。

    鉴于上述情况，建议在修改《人民法院组织法》时将行政审判从普通法院系统划分出来，成立专门的行政法院系统，专司行政案件的审理工作。独立的行政法院体系至少有两大好处：一是行政法院在人、财、物方面不受地方政府控制和管理，可以最大限度地保障行政法官独立、公正地行使审判权；二是可以优化审判资源配置，提升行政审判人才资源的利用效率。设立行政法院后，以平均每名行政法官每年审理100件案件计，全国需要2000名左右行政法官即可完成2011年全国的行政案件数量（含国家赔偿和行政非诉执行），仅相当于当前全国行政法官总人数的四分之一。以平均每名行政法官配备2至3名审判辅助人员计，全国仅需要4000人至6000人左右即可轻松审结2011年的行政案件总量，仅为当前全国行政审判工作人员总数的30%至50%。节省下来的行政审判人力资源可以充实到民商事和刑事审判工作中去，以缓解民商事和刑事审判的案多人少压力。具体立法建议为：在《人民法院组织法》中增加一条：“行政案件和国家赔偿案件由行政法院管辖，行政法院的设置法律另行规定。”

    二、审判监督程序的修改建议

    人民法院审监庭作为再审案件和抗诉案件的审理机构，理论上当然也有设置的必要性和重大意义。但自2007年《民事诉讼法》修改后，由于当事人可以向上级法院申请再审，导致基层法院审监庭案源严重不足。据最高人民法院2014年工作报告，2013年全国3000余家各级人民法院共审结申诉和申请再审案件11.6万件，依法提起再审3万件，对原判确有错误或因其他法定事由改判7415件。依此计算，全国平均每家法院每年审结再审案件数仅为10件。由于再审案件和抗诉案件一般都是重大、疑难、复杂案件，需要由法院的审判精英来处理，因此各基层法院审监庭一般都至少配备两至三名资深法官。据笔者所知，全国绝大多数基层法院审监庭都面临着无案可办尴尬境地，审监庭审判资源闲置和浪费现象极为严重。鉴于此，建议修改《人民法院组织法》时，明确规定基层人民法院不再设立审判监督庭，再审案件和抗诉案件一律提级至上一级人民法院审理。基层人民法院发现自己审理的案件确有错误的，报送其上一级人民法院启动再审程序予以纠正。

    三、人民法院内设机构设置相关建议

    目前各级人民法院内设机构设置过多过滥，导致审判资源配置不合理、忙闲不均、办案效率低下。尤其是后勤部门设置过多，导致审判资源过分向后勤部门集中，审判一线人员所占比例偏低。建议《人民法院组织法》对人民法院可以设置的内设机构名称（含业务部门和后勤部门）进行明确列举，未被列举的内设机构各级人民法院一律不得自行设立。鉴于目前中国共有3500余家各级人民法院，各个法院在工作人员数量、案件数量方面存在巨大差异。其中，一些“巨无霸”法院工作人员有一千多人，而西藏、青海等地一些“袖珍法院”工作人员只有十几人。大多数法院工作人员数量在50人至300人不等。因此，建议《人民法院组织法》仅对法院内设机构设置作出原则性规定，同时授权最高人民法院出台各级人民法院内设机构设置的具体细则。对于各级人民法院内设机构的具体设置，我们提出以下原则，供决策层参考：一是对《人民法院组织法》列举的内设机构，各级人民根据自身情况可以设立也可以不设立，但对《人民法院组织法》未列举的内设机构，各级人民法院一律不准设立。二是摒弃目前“上下对口”的内设机构设置模式，赋予各级法院相对自由的内设机构设置权限，允许各级法院根据各自的工作人员数量和案件特点，在《人民法院组织法》列举内设机构名称范围内自行决定设置几个内设机构和设置哪些内设机构。同时，最高人民法院也应出台相关规定，对各级人民法院各内设机构的设置条件、法院工作人员数量与内设机构总量的比例、各内设机构的最低人数配备要求等作出明确规定。

    四、其他修改建议

    1、建议增加法官助理的相关规定。法官助理制度有利于把法官从繁杂和琐碎的审判事务中解脱出来，集中精力从事庭审和判决事务，实现法官的专业化和职业化。1999年，《人民法院五年改革纲要》首次提出了要在高级人民法院展开法官助理的试点，探索法院人员分类管理经验。2002年7月，最高人民法院下发了《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，开始在全国法院系统试行法官助理制度。　2004年9月，经中组部同意，最高人民法院下发了《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》，正式确定在北京市房山区人民法院等18个法院试行法官助理制度。2007年12月，最高人民法院下发了《关于在西部地区部分基层人民法院开展法官助理制度试点、缓解法官短缺问题的意见》和《关于在西部地区部分基层人民法院开展法官助理制度试点的实施方案》，法官助理试点扩充了西部800多个基层法院。目前，在我国推行法官助理制度已达成共识。因此，建议在《人民法院组织法》中明确规定法官助理的岗位职责。同时，待时机成熟时专门制定《中华人民共和国法官助理法》，对法官助理的岗位职责、义务和权利、任职条件、任免、等级、考核、培训、奖惩等做出系统性规定。

    2、对各级法院副院长、副庭长、审判委员会专职委员的职数作出明确规定。目前一些地方人民法院副院长、副庭长、审判委员会专职委员职数设置过多。由于上述人员一般不直接办案或很少办案，从而降低了一线法官的比例，不利于提升法院的整体办案效率。而且，随着司法改革的不断深入，院长、庭长对法律文书的签发权也有望被逐步取消。在这种背景下，应当在《人民法院组织法》中对副院长、副庭长、审判委员会专职委员的职数作出严格限制。笔者建议，在《人民法院组织法》中规定：各级人民法院配备院长一名、副院长一至二名；人民法院各审判庭设庭长一名，配备十五名以上法官的审判庭可以设副庭长一名。同时取消审判委员会专职委员的设置。

    3、现行《人民法院组织法》第四十一条关于执行员、法医和法警的规定已不能适应目前审判工作需要，建议进行修改完善。一是《人民法院组织法》第四十一条第一款是仅有的关于执行工作的规定，然而该条规定过于笼统，不能适应现行执行工作新要求、新变化。建议修改为：“地方各级人民法院设执行法官，负责办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。司法警察根据执行法官的裁定或命令对具体财产采取强制执行措施。”二是由于现在人民法院伤残鉴定、刑事医学鉴定等均实行对外委托鉴定，建议删去第四十一条第二款“地方各级人民法院设法医”的规定；三是对第四十一条第三款“各级人民法院设司法警察若干人”进行完善，明确人民法院司法警察的具体工作职责。