公民诉讼代理是指在我国司法实践中，除律师之外的其他人即非法律职业的普通公民被委托作为诉讼代理人，按照法律规定的程序、义务参与诉讼活动的一种代理人制度。2013年1月1日实施的新民诉法（实际为第二次修正后公布），对公民代理进行了修改，较之旧民诉法，新民诉法增加了当事人所在的社区推荐的公民可以作为代理人。新民诉法实施后，很多人都觉得新民诉法对公民代理进行了限制。其实不然，新民诉法对代理人所作的修改并没有限制公民代理，甚至放宽了公民代理的条件。新民诉法增加了当事人所在社区推荐的公民，对公民代理进行了规范，完善了有关组织推荐诉讼代理人的规定，是对当事人权益的进一步保障。不管是社区推荐的，还是单位或者有关社会团体推荐的，都需要当事人自己同意，都需要当事人自己签订委托协议。公民代理的设立目的应是更有利于当事人参加诉讼，更有利于社会矛盾化解，更有利于维护社会稳定。
一、我国公民诉讼代理的发展与变化
在1979年以前我国并没有专门的诉讼法。从1979年开始，我国分别制定了刑事、民事、行政诉讼法，其中诉 讼代理制度的规定中，都规定了“经人民法院许可的公民”可以受委托担任辩护人或者诉讼代理人。1991年制定的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条规定：当事人、法定代理人可以委托一人至二人作为诉讼代理人。律师、当事人的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人，经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人。2007年第一次修正的《中华人民共和国民事诉讼法》对此项规定没有变化。2013年第二次修正的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条将其修改为：当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人，下列人员可以被委托为诉讼代理人（一）律师、基层法律服务工作者； （二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。
二、我国公民代理的现状
(一)公民代理情况还普遍存在。囿于当事人的经济能力和判断能力等因素，公民代理在民事诉讼中还大量存在，尤其是在传统民事诉讼中。有的公民代理人利用当事人近亲属身份参与诉讼，例如有的自称是当事人的堂兄，有的甚至称是干亲戚；由于民诉法对于近亲属没有明确规定范围，并且这些委托手续往往当庭提交，如果不允许他们参加诉讼，开庭时间势必拖延。有的公民代理人利用社会团体推荐身份不断参与不同的诉讼，由于民诉法没有对社会团体推荐范围予以界定，故也不能拒绝此类公民代理人参与诉讼。
（二）公民代理人以营利为目的进行违法代理，难以禁绝。实践中缺少制度化的具体措施配套，相应的管理也没有到位，使得以营利为目的的公民代理诉讼问题屡禁不止。少数公民代理人以劳务费形式，或者成立法律咨询机构、以咨询费形式，掩盖营利性的代理活动，扰乱法律服务市场。对于成立法律咨询机构、收取咨询费形式的代理活动，其收费行为并没有发生在诉讼阶段，难以监管。双方提交法院的虽有免费代理承诺，但实际中并非一定无偿。
(三)公民代理人扰乱诉讼秩序，法院缺乏有效对策。多数公民代理人的文化水平不高，缺少专门的法律知识，对许多法律规定不了解或一知半解，其诉讼行为随意性大。有些公民代理系“缠访缠诉”的老户，继而“久病成医”，做起了公民代理。如有的公民代理人出于利益最大化的目的，违背事实主张不切实际的权利，并错误引用法律规定，激化矛盾；有的为了迎合当事人，在法庭上脱离争议焦点，故意在枝节问题上纠缠不休，甚至对于对方当事人、代理人进行人身攻击，或者未经许可中途退庭。一旦胜诉，他们会向当事人吹嘘自己与法官关系如何之好，为将来的代理业务打广告;如果败诉，他们又会指责对方行贿了等，法官裁判不公；甚至鼓动当事人上诉、申诉或抗拒法院执行，煽动当事人闹事，扯横幅围堵法院大门，扰乱诉讼秩序，引发群体性事件。但是上述公民代理人，法院禁止其从事代理活动缺乏依据。
(四)部分公民代理人素质低下，难以有效保护当事人的合法权益。1、虚假诉讼，假冒当事人诉讼，如家庭内部的分家析产等，夫妻之间转移债务等。2、有些公民当事人法律意识淡薄，举证应诉能力有限，如不让其公民代理人出庭，可能会导致送达困难、诉讼拖延等情况。3、有些企业图省事省钱找公民代理，其出函称系“法律顾问”，但因何种人能做没有法律规定，法院难以严查。
由于某些公民代理人自身法律知识匮乏，诉讼经验不足，调查、收集证据能力有限，经常导致当事人因证据不足、诉讼请求没有法律依据或诉讼主体错误而败诉，损害了当事人的合法权益。有些民事案件本来可以通过调解，化解矛盾纠纷，为当事人争取最大的权益，但他们往往会过激地坚决要求法院判决;有的明知一审或者原审裁判没有错误，但为了增加代理费收入，故意鼓动当事人提出上诉或者申请再审，从而增加当事人的诉讼成本。
三、公民代理的限制与存废
其实对于公民代理的存废或者说是否限制公民代理，一直都是一个比较有争议的问题。
支持公民代理的理由主要有：1、公民代理弥补了当事人诉讼能力的不足，更利于保障当事人诉讼权利的实现，也在很大程度上促进矛盾的化解和民事诉讼活动的开展；2、公民代理体现了当事人的诉讼权利和意思自治，符合现代法治理念，对于推进社会主义法治具有积极意义；3、我国法律职业服务还比较有限，鼓励、引导公民参与诉讼，有利于解决纠纷，维护社会的稳定。
反对公民代理的理由主要有：1、在实践中，有些公民代理人本身缺少法律知识，不了解诉讼程序，固执坚持“只判不调、一诉到底”，导致在审理过程中法官没法与之交流，不利于公民诉讼权利的保障，也影响了诉讼的正常进行；2、有些公民代理人为了乱收费常常错误地引导当事人，挑起诉讼，故意激化矛盾，一旦出现败诉，又常常利用当事人不懂法律怂恿当事人，说司法机关不公正，对方当事人更有关系，或者说对方给法官送礼等等，严重影响了司法公正及司法机关在当事人中的形象；3、有公民代理人一审作为证人，二审又要做代理人；4、有的公民代理人对外包揽诉讼，成为职业代理人，对法律服务行业的不当竞争造成冲击，往往会让当事人觉得这些名义律师只会收钱不会办事的形象，其实自己根本就没有分清真假律师，这对律师的整体形象都有一定影响，这也是为什么律师、法律职业人要求限制或者取缔公民代理的理由。
笔者认为对于公民代理不能简单的说限制或取消，原因在于：1、整个社会的法治水平还有待提高，专业律师在质量和数量上仍不能满足整个法律服务行业的需求，而公民诉讼代理可以弥补一些法律服务的专业需求，能够满足基层群众对社会法制、经济生活的基本需要；2、我国的经济状况还不是很好，特别是在广大农村，多数当事人的经济状况比较差，难以承担律师代理费用，国家能够提供的法律援助范围和作用还非常有限；3、公民代理一般都是当事人从自己周围的人群中所选择的比自己更适合参加诉讼的人选，对于案件的调解，社会矛盾的化解，法制的宣传教育均具有重要的意义；4、我们不能否认，一些不好的公民代理的存在，但不应因为一些不好的公民代理行为而否定整个公民代理制度，公民代理制度本身是好的，只是被一些人恶用了，因此我们应该进一步加以完善。
四、公民代理制度的规范
为了进一步提高审判活动质量和效率，保障当事人合法权益，规范公民代理诉讼活动，我国应当完善相关法律法规，在法律层面对该制度加以规定，完善司法行政部门的登记制度，加强审判活动中的法院核查功能，推进法律服务行业的发展。
(一)完善相应的法律、法规和相关规定。
我国有必要在法律中对公民代理诉讼相关问题作如下方面规定。1、严格公民代理人的资格。明确公民代理人应具有完全的权利能力和行为能力;具有一定法律知识，律师除作为当事人亲属外，不得作为公民代理人;不得与委托人在委托事项上存在利益冲突（比如一审已作为证人出现，二审不应允许作为公民代理人，不得双方代理）;不得牟利；不得有唆使当事人采用违法手段维权行为等;2、确定公民代理人可以进入的案件范围及审级。根据目前国情建议公民代理人可进入的范围和审级为，民事案件的一审和二审。因为我国实行的是两审终审，再审不是必经程序，因为再审难度大，多是法律审。即便民诉法也规定了人民陪审员的适用，也仅限于一审案件。3、对于“当事人的近亲属或者工作人员”应明确其范围，鉴于民诉法现未有明确规定，可参照最高人民法院《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见（试行）》第12条的规定，即“民法通则中规定的近亲属，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女”来确定。对于哪些人属于当事人的工作人员，也应给予明确规定。4、对于“当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”应进行缩限理解为“本社区、单位以及社会团体中的公民”。5、明确公民代理人聘请的程序、手续、证明文件等，以便法院进行审查。6、明确法律责任，对某些公民代理人的不合法行为应该给予必要的惩处。
进一步完善法律顾问制度。1、对于哪些公民具备法律顾问资格要有明确的法律规定；2、对于法律顾问的身份认定要明确授权专门机构予以认定。建议授权司法行政机关进行资格认定、培训、年审等。
(二)规范审判活动中的核查制度。
1、委托公民代为立案，委托人必须亲自向法院提交代理手续，特殊情况委托人不能亲自向法院提供的，法院可以依职权核实（比如要求提供经过公证的委托手续、主动找到委托人调查、详细审核现有手续等）；同时应当对当事人现场进行相关告知制度，明确公民代理应属于无偿代理;且因公民代理人重大过错造成被代理人损失的，当事人有权要求赔偿等。发现以牟利为目的的“职业公民代理人”，即应否定其诉讼代理人身份，并向当事人解释有关法律规定。2、委托公民代为诉讼，委托人必须亲自向法院提交委托书（特殊情况及现场告知事项同立案阶段）。对于非律师身份的诉讼代理人，应认真审查其身份、工作单位以及与当事人的关系等。要求公民代理人出具详细的个人身份证明、与委托人之间关系的证明材料等，最终确定公民代理人是否具有担任代理人的资格。3、法人单位委托，要提供与该工作人员存在劳动关系的证明，如工作证、劳动合同、社保账户等，法律顾问要符合有关规定的资格、手续等。
建议统一制订完备的格式化委托手续，可与司法行政机关沟通完善。
(三)逐步推行司法行政登记制度。
由司法行政机关对公民代理人进行行政登记和管理，从而建立司法行政机关和法院双重的审查机制，有利于统一规范律师执业、基层法律服务执业和公民代理行为的良性发展和良性互补。公民代理人在代理诉讼前需经登记的程序，将代理人的姓名、职业、与当事人的关系等基本情况登记在簿，这里的登记并非许可，只具有一般形式意义上的审查。目前我国不少地方法院和司法行政机关已经出台了相关规定。该项登记有助于司法行政主管部门对公民代理诉讼情况的统计掌握，有利于管理和规范公民代理诉讼领域出现的违法现象。若发现有公民代理人以获取不当经济利益等不法行为为目的，人民法院也应及时将相关情况通报司法行政机关，以便司法行政部门依法予以处理。
此外，规范公民代理诉讼行为还需加强律师业与基层法律工作者的发展，完善律师及法律工作者法律服务体系，规范他们的执业行为，只有这样才能切实保护当事人的利益，同时促进整个法律服务市场的规范。当然还要加大法制宣传力度，增进公民对诉讼代理法律知识的了解，使社会公众对律师代理和公民代理有所区分，从而更好地在诉讼代理活动中维护自身合法权益。
