自1999年8月陕西省合阳县政府和县法院联合下发全国首个行政首长出庭应诉规范性文件，到2004年后国务院和最高法院将行政首长出庭应诉制度作为加快法治政府建设和优化行政审判环境的重要抓手合力推进，各地行政首长出庭应诉规范和实践如雨后春笋般蓬发，在全国形成了大气候。这根源于该制度具有的稳定政局、推进法治政府建设、有效化解社会矛盾、促进政府自身建设的政治上的正当性。然而，繁荣背后的种种问题也不容忽视，其中最紧要的就是合法性问题。如何将其政治上的正当性升华为法律上的合法性？本文以郑州市为样本进行研究。
一、行政首长出庭应诉制度具有政治上的正当性
（一）执政为民的试金石
目前我国正处于社会转型期，经济社会快速发展的同时利益多元化、矛盾复杂化也不断凸显，信访潮的爆发就是集中体现。为妥善化解社会矛盾，创造和谐稳定的发展环境，执政党提出了“和谐社会”的理念，其本质就是“执政为民”。“官逼民反”是被中国数千年历史证明的客观逻辑，当下社会也不例外。行政诉讼调处“官民矛盾”，是事关国家稳定大局，牵一发而动全身，行政争议一旦解决不好将直接危及执政根基和稳定大局。保持经济发展和社会稳定成为各级政府和法院的头等大事，基于共同的政治基础和政治目的，在社会矛盾频发、复杂性和对抗性强、传统争议处理方式失灵的情况下，行政首长出庭应诉制度成为各地党委、政府以及司法机关减少信访、合力化解行政争议、维护社会和谐稳定的破困之举。
（二）法治政府建设的风向标
2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》第25条就要求“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。”行政首长出庭应诉是行政首长负责制和依法治国方略的直接体现。首先，彰显了法治政府中“依法行政”的内涵。各地纷纷出台首长出庭应诉规范，首长按要求出庭本身就是“依法行政”。其次，彰显了法治政府中“责任政府”的内涵。责任政府不光体现在行政决策、行政执法环节，更重要的是体现在行政复议、诉讼、赔偿等救济程序中，且后者更能反映出一个政府是不是责任政府。政府侵权了却置首长出庭规范和原告要求于不顾，首长不出庭应诉，漠视群众诉求，会在原告乃至广大群众中产生极为不利的影响，极大损害政府形象。相反，行政首长出庭应诉，体现了对原告、对法院和法律的尊重，更彰显了建设法治政府、责任政府的决心和信心。再次，弘扬法治精神。行政首长出庭应诉是“法律面前人人平等”尤其是官民平等精神的体现，也是行政首长勇于承担责任、维护法律尊严、维护司法权威的法治精神的体现，对整个社会的示范效应不可低估。实践中，行政首长出庭应诉情况基本上与当地政府法治建设水平成正比。郑州市2008年之前没有行政首长出庭案件，2008年到2010年全市法院有记录的仅3案，2011年为43案，2012年上升到102案，与此同时，公众对政府的认可度、对政府法治建设和依法行政水平的评价也不断提高。
（三）社会矛盾化解和社会管理创新的大智慧
行政首长出庭应诉制度是人民法院在社会转型时期对如何使行政审判走出困境、有效化解社会矛盾的现实探索和大胆创新。首先，有利于优化行政审判外部环境。“官本位”思想在中国根深蒂固，行政诉讼中“民告官不见官”、“法官审案不见官”、“出庭的不当家、当家的不出庭”等现象极为普遍，使得案件庭审效果差、审理难度大、协调和解难、判后执行难、信访压力大，极大地损害了司法机关在人民群众心目中的权威和地位。为破解困局，人民法院积极寻求司法与行政的良性互动，通过积极推动行政首长出庭应诉，增强行政首长对案件的重视程度和化解力度，争取行政审判的良好外部环境。其次，有利于行政争议实质性解决。近年来，上诉率、申诉率和信访率一直高位运行，成为困扰行政审判的老大难。而首长出庭一方面构建了官民之间平等对话和理性沟通的平台，展现了行政机关放下身段寻求问题解决的诚意，缓解了原告的怨气，为法院促成双方协调和解与行政争议的实质性解决创造了良好氛围，且在目前大多行政机关“老大难、老大重视就不难”办事逻辑下，争议解决的可能性更大、也更迅捷。
（四）政府自身建设的好抓手
首先，行政首长出庭应诉有利于增强行政首长及工作人员的法律意识、依法行政意识和能力。迫于公开庭审、对簿公堂，甚至是媒体报道、网络直播庭审等压力，行政首长必须加强法律、执法和应诉知识的学习、储备，客观上促进其依法行政意识和能力的提升。其次，行政首长出庭除被动应诉化解行政争议外，更重要的是主动发现行政执法中存在的问题，及时吸取行政管理中的经验和教训，发现制度的漏洞，提高制度建设质量，规范行政权利运行。再次，所谓“上行下效”，行政首长出庭应诉为一般工作人员树立了典范，有利于促进一线执法人员增强法律意识和工作责任心，不断改进工作作风，规范执法行为，从源头上预防和减少纠纷。
二、行政首长出庭应诉制度欠缺法律上的合法性
行政首长出庭应诉是依法治国、依法行政的应有之义和法治政府、责任政府的应尽义务，但这种“应尽义务”尚未成为“法定义务”。
（一）现行《行政诉讼法》无规定
《行政诉讼法》对行政首长出庭应诉制度并无规定。第29条仅规定“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼”，实际上赋予了行政机关可以由其法定代表人亲自出庭应诉，也可以委托其他人员代为诉讼的选择权。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）第97条又规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”。《民事诉讼法》第48条中规定“法人由其法定代表人进行诉讼”。但这种《行政诉讼法》无规定、依靠《解释》和《民事诉讼法》传导才能间接得出行政首长应当出庭应诉结论的状况，本身就说明行政首长出庭应诉制度法律依据的欠缺。
（二）地方规范积极先行
在法律缺位情况下，地方规范性文件先行规定行政首长出庭应诉制度。2006年之前颁行行政首长出庭应诉规范有21个地区，2006年之后各地规范性文件密集出台，已达130多个。从效力层级来看，以地方规章出现的目前仅《重庆市行政机关行政应诉办法》；以地方人大常委会文件出现的有郑州、婺源等六地；绝大多数的是在法院“助力”下地方政府出台的规范性文件。2009年郑州市政府出台《郑州市行政应诉工作规则》（以下简称《应诉规则》），第18条规定建立应诉机关法定代表人出庭应诉制度，并列举当年第一起、上级机关要求的、人民法院建议出庭或旁听的、人大代表、政协委员参加听审的、案情重大复杂对本单位行政执法活动将产生重大影响的、应诉机关法定代表人认为需要出庭应诉的等六类案件，法定代表人应当出庭应诉。2011年郑州市人大常委会通过《关于加强全市审判机关行政审判工作的决议》（以下简称《人大决议》），规定“制定健全并严格遵守行政首长出庭应诉制度”，以地方立法强化首长出庭应诉。2012年市政府又出台《关于加强行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉工作的意见》（以下简称《加强意见》），进一步强化了首长出庭应诉制度。与之相应的是，各地行政首长出庭应诉实践如火如荼。
（三）违反《立法法》之规定
《立法法》第8条明确规定包括“诉讼和仲裁制度”在内的十项事项只能制定法律；第9条进一步规定司法制度为法律绝对保留事项，不能授权国务院制定行政法规，更不用说规章以及规章以下的规范性文件了。而目前各地行政首长出庭应诉规范一般都是规范性文件，至多是政府规章，饱受合法性质疑。在无法律授权情况下，各地出台和实践强制规范，合情合理但不合法。
尽管如此，基于其政治上的正当性，国务院和最高法院均认可这一地方创举。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》、2007年最高法院《关于加强和改进行政审判工作的意见》、2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》、2009年最高法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》、2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》等纲领性文件对首长出庭应诉制度逐步肯定。在其合力推动下，各地行政首长出庭应诉的规范和实践越来越多，使原本处于边缘地位的行政首长出庭应诉一跃成为行政审判的亮点和全国关注的焦点。但国务院纲领性文件的态度是鼓励和倡导，最积极的也仅是重大案件负责人“要主动”出庭应诉；最高法院无权强制，也只是“推动”。
三、行政首长出庭应诉制度运行中存在诸多问题
行政首长出庭应诉没有统一、强制的法律规范，各地制度运行中出现很多问题。一些地区行政首长出庭应诉规范和实践很大程度上是被法院和公众“倒逼”的“无奈之举”，是应对中央纲领性文件的表态之举，是在法院屡屡建议、全力推动以及媒体无情曝光下的艰难前行，有的为追逐政绩盲目刷新数据，功利色彩浓郁。除个别地方外，绝大多数地方处于运动化、形式化、功利化的虚假繁荣之中。郑州市也是规范先行、实践滞后。
（一）规范不一导致各自为政
1.“行政首长”指向不明。“行政首长”、“行政机关负责人”、“行政机关法定代表人”叫法和指向不一。绝大多数地市行政首长包括法定代表人和其他负责人。如青海省、台州市、绍兴市等地。一小部分地市仅指法定代表人。如郑州市《应诉规则》和市政府考核中都仅指法定代表人，但2011年《人大决议》使用的却是“行政首长”。尽管政府高姿态、严要求，但2011年郑州法定代表人出庭应诉仅占行政首长出庭应诉案件的5%，2012年为18%，2013年第一季度上升为40%。法院无奈为了解决纠纷，行政副职甚至是处室负责人出庭都是认可和期盼的。还有一些地市条文中已明确“法定代表人”包括行政正副职负责人，有的明文规定确有正当理由不能出庭应诉的，负责人可以委托本机关相关负责人。
2.“出庭应诉”含义不定。仅指出庭应诉，还是参加庭外协调以及其他诉讼活动都算，各地不一。绝大多数地市，首长出庭应诉仅指参加庭审出庭应诉，不包含庭外协调，更不含其他诉讼活动。郑州市就是这种情况，本文所引用郑州数据均是如此；即便单说首长协调案件也仅指协调撤诉的案件，2011-2012年郑州不下百件。有的地市把出庭应诉和参与协调均视为首长出庭应诉，如江西婺源。
3.行政首长应当出庭应诉的情形不统一。综合各地情况主要有：当年第一起诉讼案件；上级机关要求的；法院建议或通知的；应诉机关法定代表人认为需要的;社会影响重大、案情重大复杂的；对本单位行政管理或行政执法活动将产生重大影响的;首长出庭有利于查清案件事实，解决行政争议的；共同诉讼、集团诉讼；行政赔偿在一定金额以上的；人大代表、政协委员参加听审的; 限制人身自由的强制措施或行政处罚等诉讼案件。有的地市按照行政诉讼案件的比例来要求行政首长应当出庭应诉的案件数，如绍兴、铜陵。据学者调查，在其收集的行政首长出庭应诉的156个规范性文件中，规定“本年度第一件被诉行政诉讼案件”的有90个，规定“社会影响重大、对单位执法活动影响的行政诉讼案件”有97个，成为最典型的两类情形。但这样想当然地划定行政首长出庭应诉范围，缺乏科学性，无法保障制度运行实效。
4.保障和追责机制各地不一。保障和追责机制直接决定着该制度的效果及命运，但实践中大多地市规范笼统，作用发挥不佳。常见的追责情形有，无正当理由拒不出庭应诉的；未依法应诉、举证等导致行政案件败诉且造成重大经济损失或严重后果的；未自觉履行人民法院生效行政裁判的；未处理人民法院司法建议的；出庭应诉活动中存在其他违法、失职行为的等。大都规定，将行政首长出庭应诉工作列入行政执法责任制或依法行政工作考核范围；政府法制机构应当加强对行政首长出庭应诉工作的监督、指导和协调；如不积极认真出庭应诉，造成重大影响或者严重后果的，按相关规定追究行政首长过错责任等。个别地市保障机制具体一些，如海安采用“承办法官对行政机关负责人出庭应诉百分评定”制度。就郑州而言，《应诉规则》仅规定案件败诉责任追究制；《加强意见》 进一步规定，对行政诉讼中‘不应诉、不举证、不出庭、不执行’的情况，可依据有关规定报请同级人民政府依法依规追究相应责任。将行政机关法定代表人出庭应诉情况纳入年度依法行政工作责任目标考核范围并及时予以通报。实践中，郑州有季度通报、年度专题报告、媒体公布、法院书面通知或司法建议首长出庭应诉、施行报备和考核监督落实等机制，都起到了一定作用。虽然郑州行政首长出庭应诉起步晚，但近两年发展势头良好。
（二）制度运行中异象种种
1.一些地区行政首长不出庭“一边倒”。自《行政诉讼法》颁行前夜全国首例“农民告县长案”中苍南县长黄德余出庭，到2001年10月罗源县长刘嘉水出庭再度轰动全国，期间行政首长不出庭成了常态。虽然2004年以后各地情况有所好转，但整体情况不容乐观。温州中院1990年至2005年7月行政首长出庭应诉仅有1件。睢宁法院1990年10月1日至2007年1月30日首长出庭应诉为零。郑州市2008年之前没有首长出庭记录，2008年1件，2009年2件，2010年为零，2011年43案，经法院逐年推动2012年上升为102案，但仍远未落实规范文件的要求。
2.行政首长出庭应诉“浮夸风”。由于规范不统一，加上首长应出庭应诉案件数由行政机关或法院裁量决定，屡创新高的首长出庭应诉率报道，不是出自行政机关就是出自法院，其攀比性、浮夸性、功利性足见一斑。此外，规范文件本身的扎堆出台、高度雷同，也是集中体现。只有将行政首长出庭应诉纳入法律轨道，成为法定义务，统一化、规范化，才能遏制“浮夸风”。
3.“约束了小虾米，漏网了大头鱼。”尽管出台首长出庭应诉规范的各地政府也理应受其约束，但实践中往往成为漏网的大头鱼。如郑州市2008年至2013年第一季度行政首长出庭应诉案件中，市、县、乡三级政府首长出庭应诉的均为零。就行政部门的级别而言，2011年至2013年第一季度首长出庭的155案中，市直行政部门首长出庭应诉的仅为19案；其余136案均为县（市、区）行政部门的首长。就法定代表人在出庭首长中所比例而言，2011年仅占5%，2012年为18%，2013年第一季度上升为40%。
4.“首长一出庭，问题全解决”的现实否定。一是为完成考核任务或迫于法院、原告压力出庭，未吃透案情、不了解当事人的诉求，庭审效果不佳，对争议解决助益不大。二是首长“出庭不出声、出声不出彩”，不尊重当事人、趾高气扬，激化矛盾。三是首长出庭“避重就轻”。一般选择案情简单、有胜诉把握或法院事先承诺胜诉的案件出庭，而真正矛盾错综复杂、影响重大或群体性纠纷或需从败诉案件中吸取教训的案件，却很少有首长到庭。就郑州2011-2012年首长出庭的145案来看，涉及群体纠纷的仅一批36案，其他出庭的大多为当年第一起案件，真正因案情或矛盾重大复杂、影响重大等出庭的很少。四是首长出庭应诉案件的结果并不明显好于普通案件。其协调撤诉率并不比整体协调撤诉率高，如郑州145案中，首长实际应诉109件争议，目前结案100件，其中协调撤诉的仅占32%，这比2011年62.6%、2012年40.1%的整体协调撤诉率都低。其余判决被告败诉44件，原告败诉24件，与学者所说的大多数首长出庭应诉案件以协调和解结案，即便判决原告胜诉比例都很低的现象不符。
5.制度落实过度依赖于考核。各地行政首长出庭应诉规范普遍存在倡导性强、强制性弱，宣示性强、实效性弱的状况，为确保制度落实及效果只能借助于考核机制。郑州市有信息通报、依法行政考核、责任追究等机制，但除了市政府《关于2012年第一季度行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉情况的通报》对法定代表人出庭应诉的3家单位进行表扬，对经法院通知仍未出庭应诉的7家单位通报批评外，其他如何考核及考核结果为何不得而知，对哪些单位或个人进行了责任追究更鲜有听闻。缺乏法律强制，过度依赖考核，而考核又现实无力，效果可想而知。
（三）行政首长出庭应诉制度发展不平衡
目前，全国大部分地区是既没有规范文件，行政首长也不积极出庭应诉的。如广西高院2009年和2010连续两年行政首长出庭应诉率不到1%。宁夏高院随机抽样100件行政案件，首长出庭应诉的为零。银川市2010年的100多件行政案件中，只有2件是部门负责人出庭应诉的。郑州市也不乐观，直至2011年首长出庭才开始增多，2012年上升到百余件；且不平衡状况也比较严重，2011年至2013年第一季度首长出庭的155案中，郑州中院和中原区、惠济区、金水区法院4家占全市的83%，个别基层法院至今无首长出庭。不平衡状况在一些先进地区同样存在。如苏州2010年全市行政机关负责人出庭应诉率为64.6%，其中昆山、太仓、吴中、相城、工业园区、虎丘等地达到100%，吴江95%，张家港88%，常熟72%，沧浪20%，平江0%，金阊区没有应首长出庭案件。
四、行政首长出庭应诉制度法律化的路径
行政首长出庭应诉制度通过法治政府、责任政府形象的提升和大量行政争议的妥善化解，彰显了其社会适应性和政治正当性。但要如何上升为法律，获得合法性？
（一）“一步到位”还是“三步走”
“一步到位”，即修改行政诉讼法时直接规定行政首长应诉制度。马怀德教授就认为，推行行政首长应诉制度是中国法制建设史上的一个里程碑，为修改行政诉讼法探索出了一条立法途径。他与12名专家教授联名向全国人大建议在修改行政诉讼法时增加这一内容。黄学贤教授也认为合法性的最终解决只能依靠行政诉讼法的修改。“应当由最高立法机关在行政诉讼制度中明确规定全国统一的行政首长出庭应诉机制，吸收各地在实践中被证明切实有效的制度措施，结束行政首长出庭应诉制度各自为政的混乱局面。” “三步走策略”是章志远教授提出的行政首长出庭应诉制度今后的运行模式：第一步“借力”地方人大常委会出台规范性文件；第二步最高法院尽快出台专项司法解释，就行政首长出庭应诉的案件类型、人员范围、出庭次数、出庭要求、法律后果等主要内容作出一揽子规定；第三步以现行《行政诉讼法》的修改为契机，就行政首长出庭制度的法律地位予以明确规定。且认为在《行政诉讼法》修改之前，最高法院及时出台专门司法解释已经成为行政首长出庭制度最为现实的运行模式。这两种方案最终都是通过行政诉讼法的修改来实现行政首长出庭应诉制度的法律化，区别在于是激进式的还是渐进式的。笔者赞同“一步到位”，主要基于以下考量：
1.《行政诉讼法》修改已箭在弦上，机会难得。《行政诉讼法》修改已经提上我国法治建设的重要日程，且修改意见稿已有多个版本。行政首长出庭应诉制度，作为已经成熟的实际运行的司法经验写入行政诉讼法合情合理。且因《行政诉讼法》事关国家宪政格局，牵一发而动全身，因此，在《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》多次修改的情况下，《行政诉讼法》自1990年施行至今只字未动。全国上下达成修改行政诉讼法的共识实属不易。如果错过良机，再想将其写入行政诉讼法，将变得遥遥无期。
2.“三步走策略”是向现实妥协的无奈之举。首先，“三步走策略”中第三步也是以《行政诉讼法》修改为契机，将行政首长出庭应诉法律化。只是考虑现实之需，如果《行政诉讼法》修改三年五载内仍不能完成的话，就由地方人大常委会出台规范性文件和最高院出台司法解释先行规范。其次，目前已有六个地市行政首长出庭应诉本身就是由地方人大常委会规范性文件加以规范的，有的还是市人大常委会和市政府文件双重规范的，但诸多问题在这些地市依然存在。再次，以最高院司法解释来规范行政首长出庭应诉的设想缺乏法律和现实基础。司法解释仅有权对法律施行过程中具体如何理解和适用法律问题进行解释，无权创新的诉讼制度或诉讼权利义务，行政诉讼法不修改而直接以司法解释来剥夺或限制行政机关是否首长出庭应诉的选择权本身就是违法。且地方人大立法或政府规范强制行政首长出庭应诉，行政机关及其首长接受上没有问题，但与行政权相对独立的司法权通过司法解释强制行政首长出庭，就会遭到行政机关及其首长的抵触，缺乏现实基础。
（二）行政首长出庭应诉写入行政诉讼法应把握的原则
1.本土法治经验法定化。世界各国以法定形式要求行政首长出庭应诉的几乎没有，行政首长出庭应诉制度是典型的本土创造。没有程式约束和思想牵绊，我们就可以在充分调研论证现有首长出庭应诉规范和实践经验的基础上，去伪存真、去粗存精，科学合理地设计我国的制度和法条。要解决实际问题，保障制度运行实效，也要满足法治发展的时代需求，还要具备一定前瞻性，以适应未来社会结构和法治环境的进一步发展。同时，也要符合法律规范的特征，不能简单照搬或复制现有的司法政策、行政管理制度。
2.行政首长出庭应诉强制化。行政首长出庭应诉制度写入行政诉讼法时，必须采用强制性规定，否则，制度将形同虚设甚至沦为行政首长不出庭应诉的法定理由，对解决现实乱象毫无助益。且现行地方规范已采用“应当”字眼强制首长出庭，上升为法律后反而退化为倡导性规定，与情与理都说不通，社会公众也不会接受。宪法规定的行政首长负责制是强制性的，那行政首长出庭应诉作为该制度在诉讼救济环节的体现，也不宜作倡导性规定。从立法技术层面来说，行政诉讼法关乎诉讼程序和诉讼权利义务，往往与法律后果紧密相连，也极少出现倡导性的规定。
3.行政首长出庭应诉含义统一化。笔者认为应将该制度写为“行政机关负责人参加行政诉讼制度”。行政机关负责人的称谓与《国务院关于加强法治政府建设的意见》一致，且包括行政正副职负责人，即能体现法治政府和责任政府的特征，又避免行政首长尤其是级别高的行政首长确因政务繁忙而无暇出庭应诉。将“出庭应诉”扩展为“参加行政诉讼”，如积极参加协调和执行的也可以。客观而言，首长出庭应诉更多是其负责的象征意义，在法院当庭裁判率不高的现况下，更多矛盾是庭后协调或执行生效裁判得到彻底化解的，首长参与协调或执行意义更大。
4.法律责任设定科学化。法律责任是法律制度的核心，也是立法的难点。实践中，行政首长出庭应诉制度推行较好的地区不二的法宝就是责任追究。严格来说，行政首长出庭应诉是一种内部行政责任，通过立法将之转化为外部责任，目的在于保障行政机关意思表达的准确、及时，进而实现法律规范作用的发挥和行政争议的有效化解。有人主张立法时引入“强制代理制度”，即被告行政机关必须由法定代表人或一名特别授权的委托代理人参加诉讼；法定代表人不能参加诉讼或没有特别授权委托代理人的，应当指定一名副职负责人作为其委托代理人参加诉讼。副职负责人和特别授权的委托代理人在诉讼中的权限一致，其意思表示即代表被告。庭审中的辩论意见和最后陈述必须以这三类人的意思表示为准，如其未作陈述或意思表示不明确，则法院对相关事实不予认定。该观点存在一个问题，就是行政首长不出庭情况下的被告特别授权委托代理人在实践中普遍存在，但仍不能保障被告意思表示的及时准确传达，更不能替代首长亲自出庭对其执法状况了解、提升依法行政水平和妥善化解行政争议的积极作用。笔者认为，可将上述规定作为一般规定，即代表被告出庭的必须有法定代表人或副职负责人或特别授权代理人。同时，特别规定行政机关负责人应当亲自出庭应诉的情形，明确因拒不出庭应诉或积极举证应诉导致案件败诉并造成重大社会影响或财产损失的，依据党政纪或行政、刑事责任的相关规定追究责任。
（三）行政首长出庭应诉法律条文之设计
综合上文分析，在修改行政诉讼法时应加入行政首长出庭应诉的规定，笔者对具体条文设计如下：
当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。
被告行政机关应当由其法定代表人进行诉讼。在其法定代表人不具体参加诉讼活动的情况下，被告至少应委托一名特别授权的代理人代为诉讼。被告的副职负责人受委托参加诉讼活动的，应当享有特别授权。被告委托律师出庭应诉时，应当由其工作人员或与被诉具体行政行为相关的政府职能部门的工作人员一并出庭应诉。
下列重大行政诉讼案件，应当由行政机关负责人（包括其法定代表人或者副职负责人）参加出庭应诉、协调、执行等诉讼活动：
（一）本年度本单位被诉的第一起行政诉讼案件；
（二）上级行政机关书面要求的；
（三）应诉行政机关法定代表人认为需要的；
（四）人大、政协、检察院等机关书面建议的；
（五）人民法院书面建议或通知的；
（六）10人以上共同诉讼、集团诉讼或群体性纠纷的；
（七）行政赔偿金额在全国职工上年度年平均工资5倍以上的（或行政赔偿金额在20万元以上的）；
（八）对本单位行政管理或行政执法活动将产生重大影响的;
（九）行政机关负责人出庭有利于查清案件事实，解决行政争议的；
（十）其他社会影响重大、案情重大复杂的应当由行政机关负责人出庭应诉的。
被告在参加诉讼活动中尤其是庭审中的意思表示，应当依次优先以法定代表人、副职负责人、特别授权代理人的意思表示为准，如其未作陈述或意思表示不明确，则人民法院对相关事实不予认定，对上述人员相关行为以及被告其他人员行为的效力不予认可。
对行政机关负责人未按规定参加出庭应诉、协调、执行等诉讼活动，导致案件败诉或造成重大社会影响或财产损失的，行政机关及其负责人应按有关规定承担相应的政治责任、行政责任或刑事责任。
结 语
行政首长出庭应诉制度具有政治上的正当性，但欠缺法律上的合法性，由此引发了制度运行中的诸多问题，而这些问题的破解亟待该制度的法律化。通过行政诉讼法的修改，实现该制度的统一化、规范化、强制化，才能有效发挥该制度的作用，推进我国法制建设进程。
