随着我国经济的快速发展，综合国力不断增强，人民群众的生活水平也有较大的提升，但这种发展却是以巨大的环境损害为代价的，目前我国生态环境问题开始呈现出日益严峻的态势，全国各地环境污染和生态破坏事件频频发生，例如近期媒体曝光的 “癌症村”事件、 “红水”事件、 “毒大米”事件等环境污染事件，这些环境污染事件不但影响了我国经济健康、持续的增长，也给人民群众的身体健康和社会稳定带来极大的威胁。为维护社会公众的合法权益和加强环境保护，我国一些地方法院积极开展环境司法行为，如昆明、无锡、贵阳以及重庆渝北、万州等一些地方设立环保庭审理环境污染损害赔偿案件，山东乐陵市法院、四川阆中法院、云南曲靖法院都先后审理过环境污染公益诉讼案件。近年来随着我国公民环保意识的觉醒和环保组织的逐步建立，在我国部分法院的积极实践及社会各界的大力呼吁下，实现了环境民事公益诉讼“里程碑式”的发展， 2012年8月31日修改通过的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”，首次确立了环境民事公益诉讼制度，但因环境民事公益诉讼与普通的民事诉讼在原告资格、举证责任等方面有很大的区别，导致新创设的环境民事公益诉讼在司法实践中缺乏具体操作性规则，使有关机关、社会组织、法院在司法实践中无所适从，极大地损伤该制度创设的价值。本文主要对环境民事公益诉讼法律制度适用中涉及的公共利益的内涵、原告主体资格、举证责任、受理法院、受理条件、诉讼时效、胜诉后的利益分配等问题进行深入研究，提出相应的法律解决方案，以期对我国民事公益诉讼司法解释的制定有所裨益。
一、公共利益与环境民事公益诉讼的内涵
（一）公共利益的内涵
我国新民事诉讼法首次设立了环境民事公益诉讼制度，其目的是为了更好地维护环境公共利益，而公共利益的内涵在理论界尚无统一的结论。在不同的历史时期,不同法系,甚至是同一法系的不同时期关于公共利益的解释都存在差异。社会功利主义学派的代表人物边沁指出:“公共利益决不是独立于个人利益的特殊利益,一个社会的共同利益,就是这个社会中所有的人的个人利益之和。国家的最大目的就是最大程度地促进公共利益,实现社会‘最大多数人的幸福’。”而哈耶克则说:“人们似乎自然而然地认为,公共利益是所有个人利益的总和,而如何把所有的私人利益聚合起来的问题,似乎又是一个无法解决的难题。”我国颜运秋教授把公共利益分为两个层次:“第一层次为社会公共利益,也就是整个社会成员或者一定范围内社会成员所享有的利益;第二层次为国家的利益,国家利益和社会利益虽然有很多地方是重合的,但是两者也存在着一些不同之处,公共利益的主体是不明确的,也没有自己确定的内容。”孙笑侠教授认为:“公共利益是独立于个人利益之外的一种特殊利益。社会公共利益具有整体性和普遍性两大特点，换言之,社会公共利益在总体上是整体的而不是局部的利益,在内容上是普遍的而非特殊的利益。”此外,我国目前的一些法律对公共利益都有涉及,但未有一部法律对公共利益的概念进行阐述。然而，公共利益与个人利益并不是截然相反的两个概念,两者是一般和特殊的关系。公共利益是由个人利益组成,没有个人利益也就不存在公共利益,不能把两者绝对的割裂开来。笔者认为,公共利益不是个人利益的简单相加,而应该表现为全体社会成员或区域性成员所享有的利益综合体。具体到环境公共利益方面，是指在发展经济的同时要注重生态环境的保护,避免出现严重的生态环境污染行为,使当地经济发展符合科学发展观的具体要求。如果经济的发展违背了科学发展观的要求，致使生态环境遭受严重的侵害，威胁到当地人民群众的生存和发展，此类行为就是典型的危害社会公共利益的行为。
（二）环境民事公益诉讼的概念及特征
尽管我国新民事诉讼法设立了环境民事公益诉讼，但未对其概念作出明确规定,有学者认为环境民事公益诉讼是指法定的组织和个人根据法律规定，为了保护社会公共环境权益，向人民法院提起诉讼并要求其承担民事责任，由法院依照民事诉讼程序依法审判的诉讼。而某地法院在开展环境民事公益诉讼实践时将环境民事公益诉讼规定为：有关国家机关、社会组织或者个人根据法律法规的规定，在环境受到或可能受到污染、破坏的情况下，为维护环境公共利益不受侵害，针对特定的主体向人民法院提起的诉讼。在我国目前的司法环境下，笔者认为将环境民事公益诉讼定义为：法律规定的机关和有关组织在环境公共利益受到或可能受到损害的情况下，为维护环境公共利益不受侵害，针对环境损害者向人民法院提起的诉讼。环境民事公益诉讼主要有以下特征：首先其保护的是公共环境利益，以实现“保护和改善环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害”为其根本目的，并非传统意义上的私权或公权。其次请求救济的内容不同。普通的民事诉讼中，原告请求主要是对损害的赔偿、恢复原状或者是确认权利。而在环境民事公益诉讼中，原告的请求，不仅仅是要求被告对所受损害的简单的金钱赔偿或恢复原状；还包括要求相关企业或社会团体采取有效措施防范环境公益损害结果的发生，避免或减轻损害的出现和扩大。即是请求内容已不仅针对过去已发生的事件采取救济措施，还具有指向未来，防止或减轻环境公益损害结果发生，从而实现环境民事公益诉讼的预防性功能。
二、环境公益诉讼中原告主体的范围
我国民事诉讼法第五十五条规定，对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，但未规定具体哪些机关和组织能够拥有原告主体资格，这也给审判工作带来困惑。笔者结合我国的司法实践，对我国环境民事公益诉讼中原告的主体资格的确定提出一些建议。
（一）检察机关作为原告
环境民事公益诉讼的产生,就是对环境公共利益进行充分司法保护的开始。纵观世界各国检察机关在民事诉讼中,都有起诉权和参与诉讼的权利,只是起诉的范围和参与诉讼的范围的宽窄有所区别。在我国司法实践中,检察机关作为原告提起民事公益诉讼已经有许多成功的案例，也积累了较多的司法经验，因此，最能代表法律规定的机关提起环境民事公益诉讼。检察机关提起环境民事诉讼有利于保护国家和社会公共利益,也可以有效的排除诉讼障碍。因法律体制的不完善，相关行政主管部门往往缺乏强有力的执行手段,致使许多环境违法行为长期得不到有效制止,检察院以原告的身份介入环境公益保护十分必要。同时检察院作为国家法律监督机关,以保护国家集体利益为职责,理所当然应该成为在保护公益诉讼中的原告。检察机关介入环境民事公益诉讼,会产生特殊的环境执法效果。它不仅可以成为环保部门行政执法的重要支持和补充,而且可以为环境污染损害的受害人提供更具强制力的司法保护和救济。因此,环保部门应当积极配合和支持检察院提起环境民事公益诉讼,特别是应通过参加调查和提供环境技术监测数据等方式,有力地支持检察院的环境公诉。公益诉讼涉及社会公共利益,由检察机关提起诉讼并由法院进行裁判,意味着检察和审判功能的同时拓展,是法治社会的必由之路。
（二）依法行使环境监督管理权的相关行政主管部门作为原告
在我国主要是依法行使环境监督管理权的相关行政主管部门代表国家行使日常的环境监管权,对违反环境法律法规,破坏环境资源的行为进行监督检查,并行使相应的行政处罚权。但环境监管和环境行政处罚只能用行政手段解决环境行政违法现象,对破坏环境资源造成的社会公众或国家的环境权益或财产损失等民事权益的保护却无能为力。为此，我国相关法律规定，特定的环境行政机关可以以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份,直接对侵害公众或国家环境资源权益的行为提起民事诉讼, 这更有利于即时地制止污染结果的发生和案件的调查取证，但因其并不是环境侵权的直接受害者和诉讼的受益者,由其代为行使诉权而提起的环境诉讼只能是环境民事公益诉讼。所以,特定的具有环境保护和监督管理职能的行政主管部门也应具有环境民事公益诉讼的原告资格。2010年6月29日,最高人民法院发布了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》的通知,《意见》中首次明确支持环保部门有权代表国家提起环境损害赔偿诉讼,这标志着环保部门作为环境公益诉讼原告主体地位的确立。新民事诉讼法生效实施后，我国山东省审理了第一例由环保机关提起的环境公益诉讼案件，即是山东省东营市环保局诉吴某、淄博市某化工厂重大恶意倾倒化工废水环境污染责任纠纷案件，被告吴某、淄博市某化工厂实施污染行为，造成环境污染事实清楚，证据充分。依照《侵权责任法》的相关规定，判决被告吴某、淄博市某化工厂赔偿742.5607万元，用于修复治理污染场地。但在我国现实国情下,为防止政府环保部门权利过度扩张,必须谨慎限制其在环境公益诉讼中的起诉权,确保这一权利被合理利用。首先应明确规定环保部门只能对与自身环境管理职责相关的环境侵权行为提起诉讼。其次应明确限定,环保部门只能对行政手段无法解决的环境公益损害赔偿问题提起诉讼。最后环保部门还要遵循“必要性原则”,只有在确有必要时才能提起诉讼。
（三）环保类组织作为原告资格
环保组织以谋求环境公共利益而设立,是以保护环境权益为宗旨,不以营利为目的,为社会提供公益性服务的民间组织。民间组织参与环境公益诉讼,拓宽了诉讼主体的多元化,有助于遏制破坏和污染环境。环保组织的积极参与有利于对环境污染和生态破坏的治理、救济,维护环境公共利益。例如，中华环保联合会曾经以社会团体组织身份作为原告,成功办理了5起环境民事公益诉讼,均获胜诉，有效地为维护了社会大众的环境公共利益。鉴于社会团体在环境保护方面所发挥的作用越来越大,代表性越来越典型,将诉权直接赋予以维护社会大众环境权益为宗旨的社会团体,不仅可以有效地解决涉及纠纷的当事人众多,而且能使社会团体的监督权力获得司法强制的有力保障。因此,应赋予环保类的社会团体提起环境民事公益诉讼的权利。但在司法实践中,并非所有的环保社会团体都能充分代表环境公共利益,或者有效开展环境公益诉讼,还应是符合合法注册的非营利性组织、有明确的环保公益目标、具备较为完善的组织结构和丰富的环境工作经验，环保类社会团体的环保范围和主要活动区域与其所起诉的环境侵权行为有着一定的关联等条件的环保类组织。
三、合理分配举证责任和诉讼费用
（一）举证责任的分配
在现实生活中，环境污染损害事件需要一定的专业和技术才能证明环境污染和破坏行为造成的环境损害结果，如果采用“谁主张，谁举证”的举证责任分配原则，势必会造成诉讼中不对等的原告与被告之间诉讼地位，对受害人是极为不利的。因为，要证明环境侵权行为与损害后果之间的因果关系，往往需要高科技知识为基础，甚至需要专业人才加以鉴定，对被害人而言，要其举证证明因果关系与故意过失之存在，无疑有事实上之困难，甚至不可能。因此，不少学者认为在环境民事公益诉讼中应适用“举证倒置”原则，即不由原告承担举证责任，而由作为被告的污染者对自己的污染行为与污染后果之间不存在因果关系承担举证责任，证明其没有违反法律法规，不应承担污染环境的责任。我国相关法律和司法解释也作出了类似的规定，例如我国《固体废物污染环境防治法》第八十六条规定：因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条第三款规定：因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。因此，环境民事公益诉讼案件的被告应当就法律规定不承担责任或者减轻责任的情形及行为与污染损害后果之间不存在因果关系承担举证责任，但环境民事公益诉讼案件的原告对污染损害行为、污染损害事实承担举证责任，这样能够妥善解决原告举证困难的问题，有利于对于环境民事公益诉讼程序的启动，达到建立环境民事公益诉讼的目的，保障社会大众的环境公共利益。
（二）诉讼费用的负担
因环境民事公益诉讼标的额一般比较大，按照普通民事诉讼的规定原告应向人民法院预先交纳相关的诉讼费用，该费用通常是一个不小的数额，对于原告启动环境民事公益诉讼是很大的现实障碍，因此在环境民事公益诉讼费用的负担问题，国外的立法上都实行了有利于原告的原则，并建立了相应的保障和激励机制。笔者认为，我国也应将环境民事公益诉讼纳入到不必预先交纳诉讼费用的范围，并适当降低案件受理费标准，采取按件收费的方式。若被告败诉，则诉讼费用，包括案件受理费、鉴定费、证人费等费用以及原告的律师费、案件调查费、原告的差旅费等为诉讼所付出的所有费用由败诉方即被告方负担。如果原告方败诉，则需区分两种情况：原告为检察机关等国家机关的，其诉讼费用由国家负担，因其行为为履行国家职权。对于原告为相关组织的，败诉时诉讼费用的负担方式的可分为两种方式，一是通过司法救助等方式由国家即国库负担；二是建立健全诉讼基金制度和保险制度，诉讼费可由设立的环境公益诉讼基金支付或者由环境责任保险支付。但在国家没有出台特别规定之前，环境民事公益诉讼的诉讼费用仍应统一执行国务院《诉讼费用交纳办法》等一般规定，但法院可以根据具体案情为原告办理缓交或免交诉讼费的手续。
四、关于管辖法院和受理条件
（一）管辖法院的确定
环境民事公益诉讼案件对专业知识要求较高，涉及面广，影响较大，权利义务关系复杂，诉讼时间长。同时由于环境污染很大程度上是地方企业追求经济利益忽视环境问题导致的，污染企业与地方政府有时候为追求经济利益甚至不惜动用行政权力，影响当地法院的独立审判。所以提高一审法院受案的审级，由上一级法院审理，以避免行政干扰，更有利于案件的公平公正审理。我国目前的环境民事公益诉讼尚处于初步施行阶段，为保证案件审理的法律效果和社会效果，原则上应由环境侵权行为地或者被告住所地中级人民法院受理。海洋环境公益诉讼案件，由污染发生地或者损害结果地、采取预防污染措施地海事法院依照《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》专门管辖；海事法院的上诉审高级人民法院可以概括指定海事法院受理省内陆源污染海域及通海水域污染公益诉讼；对于在本省范围内有重大影响的环境污染损害案件或者跨省陆源、海域污染第一审案件由省高级人民法院管辖。如果同一原告或者不同原告就同一损害社会公共利益的行为，向两个以上有管辖权的人民法院提起民事公益诉讼的，后立案的人民法院应按照民事诉讼法的相关规定将案件移送先立案的人民法院，从而保证裁判尺度的统一性，维护司法的权威和公信力。
（二）环境民事公益诉讼的受理条件
为防止当事人滥诉，应对环境民事公益诉讼的受理条件作出明确规定，但其作为民事诉讼的一种，也必须符合一般民事诉讼的受理条件，即法院应审理起诉人是否具备新民事诉讼法第一百一十九条第（二）至（四）项规定的条件外，还应当注意根据新民事诉讼法第一百二十一条关于起诉状的规定，要求起诉人提供初步证据证明环境污染或者侵害众多消费者合法权益等侵权行为及其对社会公共利益的危害性，并说明其诉讼请求的合理性。对不具备起诉条件的，应裁定不予受理。在立案审查环境民事公益诉讼案件时，应注意把握以下方面：（1）对属于行政机关管辖的事宜，人民法院不予受理；如果有关行政机关提起环境民事公益诉讼，要审查其是否已经用尽了法律法规规定的行政执法措施，如果行政机关还可以通过行使行政权力来制裁违法行为、维护环境公共利益，则人民法院不宜受理。（2）民事诉讼法规定的环境民事公益诉讼其本质上仍是民事诉讼，尽管有关行政机关可能作为原告提起诉讼但该诉讼并非行政诉讼。如果当事人对行政机关不作为或对其处理决定不服等事宜提起的诉讼，则是行政诉讼，人民法院不能作为民事诉讼受理。
五、诉讼时效和判决的效力
（一）环境民事公益诉讼的诉讼时效
我国《环境保护法》对环境侵权案件的诉讼时效规定为：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算。”该规定是私益环境诉讼的诉讼时效制度，不能直接适用于公益环境诉讼，因环境污染损害相对于一般的损害来说更具有潜伏性、不确定性和长期性。同时面对复杂的环境诉讼，举证困难，诉讼时效应当有所延长。环境诉讼三年的诉讼时效，导致了主观上再积极的受害人也无法有效地保护自己的权益。例如镉等重金属污染则要经过几年甚至几十年才被发现，日本的“骨痛病”就经历了长达 22 年之久。因此，环境民事公益诉讼不应受到上述3年诉讼时效的限制，这样规定能够使环境公益诉讼中的诉权得更好的保护，在出台司法解释时应该规定更长的诉讼时效，或者不受诉讼时效期间限制。
（二）判决效力的扩张
传统民事判决的法律效力一般限于诉讼当事人，但我国民事诉讼法第五十四条规定的不确定的多数人代表诉讼，并对诉讼判决效力的进行了一定的扩张。在环境民事公益诉讼中，将判决的既判力扩张至潜在受害者，使未参加诉讼的潜在受害者同样享受到与原告相同的权益，即是环境民事公益诉讼外部性的体现。环境公益民事诉讼救济的利益主体并非任何特定的自然人、法人或其他社会团体，他们全体所组成的集合体才是真正的利益主体，才是承受完整损害的主体。但不可避免的是，参与诉讼的当事人往往只是全体利益主体的一部分。因此，环境民事公益诉讼的判决效力不仅限于诉讼参加人，对未参加诉讼的潜在受害者或现实受害者也应产生拘束力，一旦未参加诉讼的受害者出现环境损害后果，无须再提起诉讼，便可直接享有已诉讼的同一案由的原告相同的权利，从而起到节约成本的效果。
六、调解原则的适用和胜诉后的利益分配
（一）调解原则的适用
在环境民事公益诉讼能否适用调解，一直存在较大争议。反对调解的认为环境民事公益诉讼不能调解，因环境民事公益诉讼涉及环境公共利益的维护，原告只是众多受害人的诉讼代表人，并不涉及其自身的切身利益，容易受到各种因素的影响，导致其向被告妥协甚至损害环境公共利益谋取私利，不能保证环境公共利益能够得到切实的维护，所以认为环境民事公益诉讼不宜调解。然而，环境民事公益诉讼程序冗长而复杂，若完成所有诉讼程序，不仅消耗双方当事人的人力和财力，对法院而言也是巨大的工作压力。如果每个环境民事公益诉讼都走完全部程序，法院可能不堪重负。因此，应充分运用调解制度，高效地解决环境公共利益纠纷，而且调解制度本身要求无论公益诉讼或者私益诉讼均不得损害社会公共利益。调解也可以使公共利益及时得到有效填补，并不必然损害社会的环境公共利益。原则上在不损害社会的环境公共利益的前提下，环境民事公益诉讼仍然可以适用调解。
（二）胜诉的利益分配
在环境民事公益诉讼中，提出的诉讼请求除停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状之外，通常还有赔偿损失的诉讼请求。对于停止侵害、排除妨害的诉讼请求胜诉后的执行，不存在如何分配的问题，被告履行义务后即对所有人都具有履行利益。但对于胜诉后获得的赔偿费用如何分配和管理，是普通民事诉讼中没有遇到的难题。结合我国司法实践，可以采取以下方法处理：（1）存在直接受害人时，确立受害人的范围，将其作为损害赔偿金额的受益人。如社会团体提起的环境民事公益诉讼，涉及多数人受害纠纷的，则应明确受害人范围和金额，从判决的赔偿费用中支付。（2）若无直接受害人或者存在剩余赔偿费用时，则应将判得的赔偿费用按比例分别分配给原告或上缴国库。分配给原告的部分只能是相对较少的部分，作为对原告的支持和鼓励。违法行为侵犯的是公共利益，因此应将剩余赔偿金额统一上缴国库，任何个人和组织不得占有。同时，上缴国库的这部分资金只能作为环境公共利益恢复的专项资金，以确保环境公共利益能通过环境民事公益诉讼得到维护。同时赔偿金额的如何进行分配应由法院在判决中直接予以明确判定，并说明理由。
