行政复议作为行政机关内部层级监督制度，同时也是群众表达诉求的重要渠道，是有效解决行政争议、化解社会矛盾的重要手段。郑州中院行政庭通过大量涉行政复议行政诉讼案件的审理，发现行政复议作为一种重要的非诉讼纠纷解决方式，目前存在一些较为突出的问题，妨碍了该项制度的实施和作用的发挥。

    1、未经过行政复议直接起诉到法院的行政诉讼案件比重大。除法定行政复议前置的案件外，其他行政争议未经行政复议直接起诉到法院来的占到90%以上。在不少公众的意识中，解决行政纠纷要么到法院打官司，要么去信访。行政复议实践中运用较少，该制度调处行政争议的功能远未得到充分发挥。主要原因一是对行政复议制度宣传还不到位，社会公众对行政复议的认知程度不够，对行政复议的申请期限、办理程序、审理流程等内容知之甚少；二是对行政复议制度行政系统内上下级监督、纠错实现可能性的先天不信任，以及实践中维权的低成功率。

    2、行政复议机关对原行政行为的维持率过高。这与日益增长的行政诉讼案件及其反映出的大量行政执法问题极不成比例。实际上，只有极小部分的违法或不当行为能通过复议程序得到纠正，行政复议制度的监督和纠错功能未得到充分发挥。不少复议机关维持的行政行为，在诉讼中却被法院撤销、确认违法或变更。据郑州中院行政庭对2012年复议维持原行政行为的行政诉讼案件裁判结果的统计，行政复议机关错误维持原行政行为的比例约为26%。原因在于《行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”的规定。复议机关为了不当被告、规避诉讼，往往对原具体行政行为审查不细，一般情况下即使原行政行为有问题也轻易不改变，导致复议程序形同虚设，起不到监督、规范原行政行为的作用。

    3、行政复议过滤和化解行政争议的功能发挥不好。首要，原因是上文所说复议机关对原行政行为过高的维持率，复议监督和纠错功能未得到发挥。一旦复议维持，行政相对人不服必定成讼；而原行政行为被依法纠正的，在大多数没有其他利害关系人的案件中，复议申请人权益得到了保护，行政争议就彻底终结了。其次，复议机关充分综合运用各种方式、手段，妥善协调化解纠纷的动力不足、表现不好。近几年，郑州法院系统协调化解的行政纠纷均超过了全部纠纷的50%，2012年甚至达到了60%。而《复议法实施条例》规定复议机关可以决定维持、责令履行法定职责、撤销（撤销并责令重作）、变更、确认违法、驳回复议申请等，但实践中除维持和驳回复议申请决定外，其他方式的复议结果都很少见，相应其他结案方式对纠纷的化解作用也就不可能得到发挥；且《条例》规定“调解”仅限于行使“自由裁量权”行为或“行政赔偿或者行政补偿纠纷”，实践中行政诉讼中协调化解的纠纷远不止于此，即运用协调或调解方式化解纠纷在行政复议中并未广泛发挥作用。再次，有些简单作出复决决定，未考虑到被复议行政行为的后续行为、事实或是其他利害关系人的合法权益，或未要求下级或相关行政机关采取补救措施或做好善后工作等，作出的复议决定不能彻底解决纠纷。

    4、行政复议中一些违法现象应引起重视。（1）复议立案审查权运用不当。一些行政复议机关随意以属信访、监督等事项、不属复议范围、不符合复议条件等理由，回避矛盾，不受理复议申请或是复议不作为；对“法律上利害关系”的理解过于狭隘，动辄以复议申请人与具体行政行为没有法律上利害关系为由驳回复议申请；擅自提高行政复议门槛，要求复议申请人提供或补正无关材料，否则视为放弃复议申请，个别案件中复议机关补正告知不明确、不具体，导致申请人难以按要求补正材料。（2）随意中止复议。一些行政复议机关没有正当事由或者未经复议申请人同意，随意中止复议；二是复议中止事由消除后不及时恢复复议，个别案件复议中止时间长达数年。（3）不通知利害关系人参加复议。不少复议案件中，行政复议机关存在不通知利害关系人参加复议的现象，导致行政复议决定不能客观全面查明事实，侵犯利害关系人的合法权益。

    5、当事人利用复议制度规避行政诉讼制度对其实质问题救济限制的现象增多。如当事人反映的问题属于信访事项、已严重超过起诉期限、属于执法监督事项或属于政府政治责任履行事项等，依法不属于行政诉讼受案范围或不符合起诉条件，但当事人通过提起复议的途径绕过了这些制度障碍，将行政诉讼不接纳的行政争议强行拉进行政诉讼审查范围中。实践中，由此导致复议机关作出驳回复议申请决定、不予受理复议决定或复议不作为的案件逐年增多。这其实是行政复议和行政诉讼制度衔接的问题。

    如何解决上述问题，充分发挥行政复议制度的作用，有效化解行政争议，郑州中院行政庭提出以下建议：

    1、建议行政复议机关切实履行作为上级行政机关的监督职责，切实起到监督下级行政机关依法行政的作用，发现下级行政机关行政行为存在问题的要及时予以纠正，不能为了逃避作行政诉讼的被告而简单维持了之。如果行政复议机关依然保持高的维持率的话，那行政复议制度设置的初衷就会被架空。

    2、进一步发挥行政复议过滤和化解行政争议的作用。复议机关要积极能动开展工作，着眼于行政争议的妥善化解，而不是简单维持或撤销原行政行为，或驳回复议申请。行政复议机关作为上级机关对协调化解行政争议享有更大的主动权、权威和空间，应当积极发挥复议制度过滤和化解行政争议的作用，综合运用法定方式或其他可能的纠纷协调化解方式，避免简单维持或撤销，避免当事人产生行政复议机关和原行政机关官官相护的怀疑。要适当选择复议结案方式，给相对人或第三人利益全面的衡量和保护。如为了维护公共利益或第三人的合法利益，可以确认原机关行政行为违法，并责令采取补救措施，而不是简单撤销原行政行为。

    3、对复议案件逐年增多的现象引起高度重视。深入调研案件增多的原因，目前我们发现的属于信访、执法监督事项或政府政治责任履行事项以及超过起诉期限、不属于行政诉讼受案范围、不符合起诉条件等行政争议，通过行政复议形式转化后，大量进入法院，成为近年来复议案件增多的一个突出原因。不仅干扰行政诉讼工作的正常进行，也严重浪费了行政诉讼资源。再个复议案件增长的原因是复议不作为、驳回复议申请决定和复议不予受理决定。

    4、对复议制度运行中的异化现象深入调研、研究解决方案。如工伤认定等案件复议中，用人单位利用复议拖延工伤职工救济时间现象，如通过复议将行政诉讼不受理或不支持的行政争议引入行政诉讼等问题。

    5、对行政复议和行政诉讼制度的衔接问题进行调研，解决两种制度之间的冲突和不协调，使两种制度能够发挥合力化解行政争议。