近年来，随着经济的发展，城市化进程的加快，城市房屋拆迁的数量与规模不断扩大，在扮靓城市，改善市民居住和生活条件的同时，因城市房屋拆迁引发的争议与纠纷也成上升趋势。由于房屋拆迁纠纷具有群体性、政府参与性等特点，一旦处理不当，极易激化矛盾，造成被拆迁群众与政府的对抗。这已成为当前严重影响社会稳定，损害党和政府形象的焦点问题之一。本文试从法院司法审判实践的角度，谈一谈笔者对房屋拆迁活动涉及部分法律问题的认识以及对如何从制度上解决房屋拆迁纠纷的一点建议。
一、房屋拆迁几个基本问题
1、房屋拆迁的定义
国务院《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）第二条“ 在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”第三十九条 “在城市规划区外国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，参照本条例执行。”也就是说，在立法上，房屋拆迁包括两种情形，一种为典型情形，即在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的法律行为；一种为非典型情形，即在城市规划区外国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的法律行为。由此可以总结出《条例》对城市房屋拆迁所下的定义：在国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的法律行为。这一定义有三个要素：国有土地、拆迁行为、补偿安置行为。这个定义可以说从法律上较为清晰的界定了房屋拆迁的概念和范围，但也存在诸多不足（《条例》存在很大的立法缺陷，后文将作专题阐释，在此不展开论述）：
首先，我国目前有两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农民集体所有制。实际上，在现实生活中，无论国有土地，亦或集体土地，都存在拆迁及随之而来的补偿、安置问题，如一些都市乡村改造，乡镇规划建设拆迁等等，在实际操作中，往往也直接参照适用了《条例》。其次，根据《土地管理法》及相关法律法规的规定，引发房屋拆迁的应是国家对国有土地出让（划拨）给拆迁人，拆迁人取得拆迁许可，对于集体土地的拆迁往往还伴随有国家对集体土地的征收、征用等行为，这些行为为房屋拆迁的必经步骤，《条例》关于房屋拆迁的定义仅限定为拆迁人、被拆迁人之间的拆迁行为、补偿安置行为，既过狭窄，又忽视了国家（政府）在房屋拆迁中的作用。显然，《条例》的定义在实践中已显陈旧，对房屋拆迁行为以这三个要素进行限定并没有太大的实际意义。笔者认为对房屋拆迁的定义应作较为扩大的理解，即所谓房屋拆迁，是指实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的一系列法律行为的总和，包括作为拆迁必然前置程序的城市规划、土地征收、征用、土地使用权划拨、转让的行为等。限于篇幅，本文将主要就房屋拆迁活动中的拆迁行为及补偿安置行为展开论述。
2、房屋拆迁法律关系的主体
所谓房屋拆迁法律关系就是房屋拆迁参加人在房屋拆迁活动中形成的权利义务关系。房屋拆迁法律关系的主体就是房屋拆迁参加人。《条例》第四条规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”第五条规定：“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。”通过以上规定可以看出房屋拆迁包括三个主体：拆迁人、被拆迁人、政府（以主管行政机关为其代表）。
3、房屋拆迁活动的性质
房屋拆迁活动究竟是行政行为还是民事行为，由于立法的模糊，这个问题在理论界存在一定的争议。有人从政府对房屋拆迁活动的实际参与及管理角度，认为房屋拆迁活动是一种行政行为，有人从拆迁人、被拆迁人的平等地位及房屋拆迁活动的内容等方面分析，认为房屋拆迁活动是一种民事行为。笔者认为：这两种观点都有其可取之处，各自说出了问题的一个方面。房屋拆迁活动并非简简单单的一个或者两个行为，而是一系列相关法律行为的总和。房屋拆迁包括三方主体：拆迁人、被拆迁人、主管行政机关，这三方主体就构成了两对法律关系，即拆迁人与被拆迁人之间基于拆迁安置而形成的法律关系以及政府主管行政机关与拆迁人、被拆迁人之间基于行政管理而形成的法律关系。从法律属性上分析，前者产生在平等民事主体之间，客体为私有财产，体现当事人意思自治，以民事合同作为表现形式，是一种典型的民事行为；后者产生在行政主体与相对人之间，体现一种行政管理关系，具有行政行为的属性。
实际上，在现行拆迁法律制度当中，政府对房屋拆迁行为的介入体现在房屋拆迁活动的方方面面：首先，房屋拆迁行为的前提往往是政府的土地征收、征用补偿及出让行为、城市规划行为等；其次，房屋拆迁实行许可主义，拆迁人必须取得政府发放的房屋拆迁许可证，才可进行；第三，在实施拆迁过程中房屋拆迁管理部门和政府负责许可证的审核、发放，房屋拆迁公告的发布，对拆迁补偿协议的裁决以及对未取得房屋拆迁许可证擅自实施拆迁等违法行为的查处；第四，被拆迁人超期拒不拆迁时，政府可以责成有关部门强制执行。当然，立法上的默许导致了在实际操作过程中政府的过度介入，这也是目前我国房屋拆迁法律制度最为人诟病的地方，但是，笔者认为，在明晰各方拆迁活动参加人尤其是政府的地位、权利、义务、责任，以及拆迁活动各个行为的性质的前提下，政府对房屋拆迁活动的介入是必然的，也是必要的。房屋拆迁活动的性质应界定为在国家权力监督、指导下的民事行为。
二、我国现行房屋拆迁法律制度存在的问题
目前作为专门指导城市房屋拆迁管理活动的最高层级的法律依据为国务院《城市房屋拆迁管理条例》，以该条例为核心，一系列相关法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、规范性文件等一起构筑起目前我国的城市房屋拆迁管理法律制度。应该说，上述法律制度对于规范拆迁行为，实现政府拆迁管理职能起到了积极作用，但是由于法律的滞后性以及立法本身存在一定不足之处，使得我国目前城市房屋拆迁管理存在较为严重的制度缺陷。
1、《土地法》等关于土地权属制度的规定在房屋拆迁活动中产生的问题
我国的土地权属制度最大的特点是土地所有权与土地使用权分离。
（1）土地所有权制度
就现行的法律规定而言，我国目前只有两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农民集体所有制。《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。” 《土地管理法》第二条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”
（2）土地使用权制度
《土地管理法》第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”。我国的土地使用权，视使用者使用土地的所有权性质而定。一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于历史原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地。而对于国有土地来说，实行有偿使用制度，《土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”《城市房地产管理法》第三条也有类似规定。
（3）土地权属转让
我国的土地权属制度还有一个特点是在土地权属转让过程中，国家居于主导地位。
我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》都规定，根据社会公共利益的需要，国家可以收回国有土地使用权。2004年宪法修正案又明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”（宪法第十条第三款）；“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”（宪法第十三条第三款）。
上述土地权属制度体现在房屋拆迁领域实际上产生了一对矛盾，即土地国家所有（虽然也有土地集体所有，但国家有权征收征用集体土地，反之则不能，实际在制度上，土地的国家所有权优于集体所有权）与私房个人所有。首先，大多数情况下，被拆迁人的土地使用权表现为对其私有房屋的所有权，但二者并非同一概念，前者为社员权（集体土地）或有限财产权（国有土地），后者为自物权；其次，房屋只能建在土地上，房屋与其所在的土地不可分割；第三，国家并不是一个自然实体，仅是一个抽象概念，代表国家行使权利的是各级人民政府。如前所述，政府也是房屋拆迁法律关系的主体，参与到了房屋拆迁活动的方方面面。这里就出现了另外一个问题，政府向拆迁人转让土地使用权的行为和拆迁人与被拆迁人进行拆迁、安置的行为不是同一过程，是政府转让土地使用权在先，拆迁安置补偿在后。对于被拆迁人来说，就不得不在与拆迁人的民事法律关系中处于一个非常尴尬的地位：我的房子依然存在，我就已经丧失了所在土地的使用权，实际上就等同于丧失了房屋的所有权，对于拆迁的后果，我只能接受，完全没有和拆迁人讨价还价的余地。同时也正是由于政府在拆迁人对被拆迁人拆迁安置补偿之前先向拆迁人转让了土地使用权，而拆迁人权利的实现是以拆迁安置补偿的完成为标志，政府往往会认为协助拆迁人实现其权利是自己土地出让行为的附随义务，进而丧失其在拆迁安置补偿纠纷中应有的中立地位。
2、《城市房屋拆迁管理条例》本身的问题
我国目前没有一部统一的《拆迁法》，作为最高拆迁专门法——《城市房屋拆迁管理条例》也仅是由国务院制定的行政法规。由于行政立法本身的缺陷，使得《条例》的制定显得较为匆忙、粗疏，在立法理念上也更多的把行政效率放在优先地位，忽视行政相对人尤其是被拆迁人的利益，受政策因素的影响较大，一些在立法之初首先就应明确的原则、概念都未厘清，如拆迁行为的法律属性界定、拆迁的范围、种类、拆迁主体及其在拆迁活动中的地位、作用等等。同时，《条例》与其他相关法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、规范性文件等在衔接上也有一定问题，显得内容混乱、矛盾重重。
（1）《条例》是国务院制定的行政法规，立法程序可能存在问题，而且层级较低，仅能作为一时的权宜之计。
从行政法角度分析，在国有土地上进行房屋拆迁的前提是国有土地使用权的转让，也就是政府收回原土地使用者的土地使用权，再转让给新的土地使用者，而原土地使用者的土地使用权表现为其对其房屋的所有权。也就是说，这种情况下进行房屋拆迁实际是对原土地使用者的房屋先由国家征收，再由拆迁人、被拆迁人双方就补偿安置问题达成民事协议，由拆迁人予以拆除，而之后的补偿安置，从某种意义上可以理解为拆迁人代替国家向被拆迁人给付行政征收的补偿。同理，在集体土地上进行房屋拆迁之前的土地征用程序，在形式上是对土地使用权的征收，实质上是对农民私有房屋的征收，自集体土地被征用的时候，被拆迁人实际已丧失了对其房屋的所有权。
《中华人民共和国立法法》第八条规定“对非国有财产的征收”只能制定法律，《立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。也就是说，国务院可以对行政征收事项制定行政法规，但必须是以授权立法的形式，取得全国人大及其常委会的授权决定。可是笔者至今没有见到全国人大及其常委会的授权决定（《条例》中没有引述），有专家称，在2001年修改《条例》时，没有援引《立法法》第九条的规定，取得全国人大的授权 ，这样的话，《条例》在立法程序上，可能存在问题。
即便《条例》是严格按照《立法法》规定的授权立法程序制定，根据《立法法》第十一条 “授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止”。也就是说，《条例》规定的房屋拆迁事项最终还是要由全国人大及其常委会制定法律，而在人大制订专门的《拆迁法》之前，《条例》只能作为一时的权宜之计，房屋拆迁在法律依据上处境比较尴尬。
（2）对政府地位规定不明确，导致实际拆迁活动中，政府权力过大，无处不在。
在《条例》及其他相关规定中，政府可以下列身份介入拆迁活动：一、拆迁许可的实施及监督机关（第六条、第七条、第九条、第十条、第十一条）；二、拆迁人拆迁行为的助手——公布拆迁公告，向被拆迁人作宣传解释工作等（第八条）；三、补偿安置纠纷的裁决人（第十六条）；四、强制拆除的执行人（第十七条）；五、拆迁安置补偿标准的制定者（《条例》第二十四条）。另外，政府是集体土地的征收人（《土地管理法》第二条第四款），国有土地的出让人（《城市房地产管理法》第十一条），出于公共利益的需要，政府甚至可以直接作为拆迁人。
在政府的这些法定“角色”中，一些是当然要做的，如实施及监督拆迁许可，这是政府的职责；一些是没有必要做的，如裁决补偿安置纠纷，这是行政权介入民事纠纷；一些是做了弊大于利的，如制订补偿标准、执行强制拆除，实际拆迁过程中引发社会矛盾，多半由此而起；一些是绝对不应该做的，如协助拆迁人进行拆迁工作，政府忘了自己的身份，一不留神就会变成实际的拆迁人。
在房屋拆迁活动中，政府究竟是行政主体，还是民事主体，究竟是拆迁活动的裁决者，还是拆迁活动的参加人，在立法上未作明确规定，这就使得在实际房屋拆迁活动中，政府可以利用这种定位上的模糊，在几种身份之间闪转腾挪，趋利避害，权力能够无限膨胀而又缺乏有效监督。这是造成目前房屋拆迁情况混乱的最主要的原因。
（3）拆迁人与被拆迁人地位不对等，《条例》规定的救济手段极不合理，不足以保护被拆迁人的权益。
从法理角度分析，拆迁人与被拆迁人在房屋拆迁活动中应是处于平等民事主体的地位，但实际上《条例》带有明显的倾向性，更多的关注拆迁人的利益。如前所述，在拆迁补偿行为开始之前，拆迁人已经通过土地转让或者划拨的形式取得了土地的使用权，而被拆迁人知道自己的房屋将被拆迁则是在拆迁人领取房屋拆迁许可证之后，房屋拆迁管理部门将拆迁许可证载明事项以房屋拆迁公告的形式予以公布的时候。也就是说，被拆迁人在毫不知情的情况下就实际丧失了对自己房产的所有权，只能与拆迁人签订拆迁补偿安置协议，实际上没有任何选择权。
《条例》对拆迁双方在拆迁过程中利益受损的救济手段作了规定：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”（第十五条）“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起３０日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起３个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。” （第十六条）“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”（第十七条）
从《条例》规定的救济手段上，可以看出几个问题：首先，拆迁人与被拆迁人之间的补偿安置协议从性质上分析，如前所述是平等主体之间的民事行为，但如被拆迁人对该协议的内容不满（一般在实际操作中，补偿安置协议确定的方案都是政府或拆迁人单方确定的），他只能寻求行政裁决，而行政裁决的作出机关又是之前为争议一方拆迁人发放拆迁许可证的机关，也是拆迁活动的实际参加人，而且该机关还有强制执行权，这种救济渠道的公正性、有效性很值得怀疑。另外根据最高法院的司法解释，当事人对裁决不服，只能以政府行政裁决为标的作为行政案件向法院起诉，因为行政审判的间接性特点，法院原则上只审查行政行为的合法性,不自动解决拆迁人与被拆迁人之间的实体民事争议，被拆迁人选择这种救济渠道，极易陷入无休止的反复诉讼当中。即便其通过诸如对行政裁决类案件可以提起的附带民事诉讼获得救济，但由于政府的拆迁执行权不因诉讼中止，被拆迁人在法律渠道内的一切努力都不能阻止房屋拆迁的发生，至多只是获得事后赔偿。而这种事后赔偿的责任主体未在立法中明确，法院只能通过法理裁量，可能造成政府与拆迁人之间相互推卸责任，法院判决难以有效执行。
其次，补偿安置协议达成后，被拆迁人反悔的，拆迁人可以直接以被拆迁人为相对方或提起仲裁，或向人民法院起诉。根据最高人民法院的司法解释，这类诉讼为民事诉讼。也就是说，同一民事行为的双方，拆迁人可以以被拆迁人为被告提起民事诉讼，被拆迁人却不能以拆迁人为被告提起同类诉讼，而只能起诉对双方民事争议作出裁决的机关。即便在同一民事诉讼中，因为拆迁人有向法院申请先予执行的权利，实际上二者在同一诉讼中的诉讼地位既不平等，诉讼权利也不对等。
（4）未对一般商业拆迁与公益事业拆迁作出区分
对于城市拆迁活动，如以拆迁目的划分，可分为基于公益事业的拆迁和基于商业目的的拆迁。前者是出于公共利益，非以赢利为目的进行拆迁，如为了科、教、文、卫、安全等公共设施建设，或是道路、桥梁等基础设施建设等；后者是纯粹为了追求商业利润而进行拆迁。因为拆迁目的的不同，决定了二者在行为性质，操作程序上存在很大的不同。比较而言，公益事业拆迁带有更多的行政行为色彩，一般商业拆迁带有更多的民事行为色彩，在立法上应当给予区别对待。比如应当规定政府仅能作为公益事业拆迁的拆迁人，不能作为一般商业拆迁的拆迁人；基于公益事业的需要，可以在与被拆迁人达不成补偿安置协议的情况下强制拆迁（但这种权力需要严格限定），一般商业拆迁的拆迁人必须在与被拆迁人达成补偿安置协议并全部补偿到位的情况下才有执行请求权等等。但遗憾的是，在《条例》中，没有对二者区别对待，作为公益事业的拆迁实际上一直存在，但目前对它只能是根据一般法理原则加以理解，在立法上尚无名份（《条例》第二十六条关于拆迁公益事业用房的规定是指对已存在的公益事业用房进行拆迁，这里讨论的是出于公益事业目的，对非公益事业用房进行拆迁，二者不是同一问题）。
目前的这种情况，乍一看似乎对行政机关更为苛刻，但实际不然。首先，因为没有立法规范，对于什么叫公共利益，什么叫公益事业没有一个明确客观的标准，而同时因公共利益目的而进行强制拆迁，具有一定的合理性，较易为社会接受，政府行为的社会风险较小。在实际操作中，政府与真正的拆迁人往往假公益之名而行商业目的之实，譬如把开发商的商业开发行为冠之以旧城改造、美化市容、招商引资等种种名目，瞒天过海，混水摸鱼。其次，没有规定基于公益目的的房屋拆迁活动应当遵循什么程序，尤其是没有规定政府强制拆迁应当遵循什么程序，操作中极易造成行政权力对公民私权利的粗暴侵犯。第三，没有规定基于公益目的的房屋拆迁在安置补偿方面的标准及补偿标准的确定方式，政府作为拆迁人进行拆迁，需要以公共财政作为补偿经费的来源，由政府掏腰包，政府单方在没有法律限制的情况下，因为财政经费不足或者其他方面的考虑，往往会确定一个非常不公平的补偿安置方案，严重损害被拆迁人的利益。第四，公益拆迁往往是多级政府，多个职能部门共同参与，存在多个不同的具体行政行为，确定责任主体很困难，一旦出现问题，各级政府、职能部门之间相互扯皮、推卸责任，被拆迁人权益难以得到有效保障。
三、司法介入房屋拆迁领域的实践与困惑
司法机关作为社会公平与正义的最后一道防线，其介入房屋拆迁领域，对于解决房屋拆迁纠纷，保证政府房屋拆迁工作合法有序进行起到了关键作用。根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《城市房屋拆迁管理条例》等相关法律法规，人民法院在民事、行政两大诉讼领域，以下列四种身份介入房屋拆迁领域：在民事诉讼领域，1、根据最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第（二）项：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿，安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”此时，法院是作为司法审判机关行使对民事诉讼案件的主管权，解决拆迁人与被拆迁人之间的民事纠纷；2、根据《条例》第十五条：“……诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”人民法院受理拆迁人的执行申请，成为拆迁活动的实际执行人。在行政诉讼领域，1、根据最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第（一）项：“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。”此外，根据《行政诉讼法》及其他部门法的规定，人民法院审理与房屋拆迁有关的其他具体行政行为；2、根据《条例》第十七条“……或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁”和其他相关法律法规，法院可以作为房屋拆迁非诉行政执行案件的受案、审查及执行机关。
从目前的司法实践来看，人民法院对于解决房屋拆迁方面存在的问题显得力不从心。造成这一现状的原因，有些立法本身的问题前文已经分析过了，还有一些是法院诉讼工作，尤其是行政诉讼工作带有共性的问题，如法院尚未实现司法独立，行政化、地方化、部门化的问题无法解决，法院审判工作受行政干预的影响大，审判人员素质不高等等。除了这些之外，还有一些细节问题，在审判操作实务中造成了很大的困扰。
1、强制拆迁与诉讼法中当事人举证责任分配规定的矛盾问题。
所谓举证责任的分配，是指法院在诉讼中按照一定规范和标准，将事实真伪不明时所要承担的不利后果在当事人之间进行划分。我国民事诉讼制度举证责任的基本原则是“谁主张，谁举证”，作为该原则的例外规定，我国民事诉讼制度还对医疗纠纷引起的侵权诉讼等八类案件实行举证责任倒置（其中不包括拆迁纠纷案件）。我国行政诉讼制度规定由被告行政机关对其作出的被诉具体行政行为承担举证责任，原告对下列事项承担举证责任：（1）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（2）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（3）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实（《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条）。
《条例》第十七条规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。建设部2003年12月30日发布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十八条、十九条规定，未经行政裁决，不得实施行政强制拆迁；拆迁人未按裁决意见向被申请人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房的，不得实施强制拆迁。但在实际拆迁过程中，却有大量拆迁人，在未与被拆迁人达成拆迁补偿安置协议的情况下，既不进行证据保全，也不通知被拆迁人在场，就直接采取强制措施，将被拆迁人的房屋予以强制拆迁。还有的虽然请公证机关进行了证据保全，但证据保全的财物与实际财物严重不符，房屋因拆迁而灭失，其价值难以评估，其它财产丢失毁损，实际损失难以证明。在这种情况下，被拆迁人根本无法举证证明其财产的损失。那么，根据两大诉讼法举证责任制度，被拆迁人就要承担因举证不能而产生的败诉风险，但这又是绝对不公平的，如适用举证责任倒置的规则，只能由法官依据法理自由裁量，实际没有法律依据。
2、房屋拆迁责任主体难以区分的问题
房屋拆迁是一种跨法域、多主体的复合法律行为，包括前期的土地规划、城市规划、土地征用、土地使用权划拨、转让，拆迁实施阶段的拆迁许可证发放，公告，达成并履行安置补偿协议，实际实施拆迁等一系列行为。这些行为的性质不同，既有行政行为，又有民事行为，既有表意行为，又有事实行为；行为的主体不同，有拆迁人、被拆迁人、政府以及实际参与到拆迁活动各个阶段的评估机构、法院等等，各参与拆迁活动的主体间还可能存在委托代理、复代理等法律关系。在审判实务中，很难对行为的责任主体作出正确判断。
这种情况在政府作为拆迁人的拆迁活动中表现尤为明显。这种拆迁活动，往往是上级政府出台一个文件，说明划分拆迁范围，拆迁日期，补偿标准确定原则等较为宏观的问题，由下级政府具体实施。这种情况下，该下级政府究竟是实际行为人，自己承担责任，还是仅是接受上级委托、执行命令，由上级政府承担责任。该下级政府如果擅自扩大范围，越界拆迁，会否导致上下级政府共同担责，很难确定。这就造成了法院审理此类案件的困难。
3、法院执行的问题
申请法院执行房屋拆迁有两种情况：一是拆迁人诉被拆迁人不在约定搬迁期限内搬迁的民事诉讼中，申请法院先予执行；二是经行政裁决，被拆迁人不在裁决确定的搬迁期限内搬迁，房屋拆迁管理部门申请法院执行。前者是民事诉讼执行程序，后者是非诉行政执行程序。
笔者认为在现有制度框架内，法院不应执行房屋拆迁，理由如下：首先，《民事诉讼法》规定的先予执行的条件必须是当事人之间权利义务很明确并且申请人有实现权利的迫切需要（《民事诉讼法》第九十七条、第九十八条，《民诉意见》第一百O六条、第一百O七条）。对于房屋拆迁案件来讲，被拆迁人不在协议约定搬迁期限内搬迁，看似仅是合同一方当事人不履行合同义务的行为，但如果结合双方在房屋拆迁活动中地位的不平等性，不能简单的认为当事人之间权利义务明确，此外除非是政府基于公共安全，重大公共利益而进行的拆迁之外，一般意义上的商业拆迁均不具备紧迫性。对于房屋拆迁管理部门申请法院执行，执行依据是政府的行政裁决，这种裁决是行政权介入民事纠纷的结果，违反合同自治的基本原则，也实际上严重损害了相对于拆迁人来讲，居于绝对弱势地位的被拆迁人的利益，出于平衡二者地位，维护司法公平的考虑，法院不应执行房屋拆迁。其次，房屋拆迁案件往往涉及人员多、影响范围大，社会关注度高，拆迁人、政府申请法院执行，实际上是在回避矛盾，给自己的行为披上一层合法的外衣。尤其在民事诉讼案件中，拆迁人往往是出于拆除被拆迁人房屋的目的恶意诉讼，起诉的同时申请先予执行，以造成既成事实，迫使被拆迁人就范。法院办理大量拆迁执行案件，一方面消耗大量人力物力，造成审判资源浪费，另一方面极易引火上身，惹来不必要的麻烦。
四、几点建议
笔者认为：我国目前房屋拆迁活动存在的问题，都是由房屋拆迁法律制度缺陷引发，只能从制度的进一步完善上加以解决。重中之重是尽快出台一部完备的房屋拆迁专门法律，使拆迁活动真正做到有法可依。该拆迁专门法必须明确如下内容：
1、房屋拆迁各行为的法律属性。拆迁人与被拆迁人之间基于拆迁安置而成立的行为为民事行为，政府与拆迁人、被拆迁人之间基于行政管理而成立的行为为行政行为，理由如前，不再赘述。
2、房屋拆迁各主体，尤其是政府的地位、责任、权利、义务。
房屋拆迁，实际上涉及到三方主体利益即被拆迁人对拟拆迁房屋的房屋所有权、政府的土地所有权和拆迁人的土地开发使用权，这三组权利，政府与拆迁人的利益实际上是一致的，与被拆迁人的利益天生就有矛盾。但是，一个负责任的政府应当保护弱势群体的合法财产权利，不应把行为的立足点放在与民争利上，忽视甚至粗暴侵犯公民权利。因此，必须从制度上限定政府的地位与行为，有所为，有所不为，依法而为，量力而为。在拆迁人与被拆迁人的关系方面应对被拆迁人作制度上的倾斜，平衡二者的地位。从另一个角度讲，对拆迁人的权利加以限制，只是增加了拆迁人开发的成本，这其实也有利于资本的优化配置，使资本更为雄厚、社会信誉度更高的企业加入到城市开发建设，淘汰掉那些资信状况不佳，借拆迁之机，低价获得土地，建成房屋高价出售，甚至通过不法手段骗取土地用于倒卖，以牟取暴利，“空手套白狼”的不良企业。
至于增加拆迁人（开发商）的成本，是否会被转嫁到购房者头上，造成房价进一步提高的问题。笔者认为：
首先，限制拆迁人的权利，给被拆迁人充分的补偿，这是公平合理，体现社会正义的正当成本，即便真的因此抬升房价，购房者可以接受，也应当接受。
其次，从经济学角度分析，价格由价值决定，受市场供求关系影响，成本仅是衡量供应商利润率的一个参数，当然，在一定范围内，成本也是形成价格的因素之一。一般来讲，成本增加可能导致两个结果，一是价格上涨，增加的成本由消费者承担；二是价格不涨，供应商缩减利润空间，由供应商自担，究竟会是那个结果，取决于市场。目前房地产市场供求关系，单从量的角度是基本平衡的，甚至供不应求，但目前我国商品房类型单一、而且房价过高，相对于消费者可负担的购买力来说，实际上严重供过于求。另一方面，目前我国房地产业仍属暴利行业，房地产价格虚高，也有很大的降价空间。
目前我国房地产价格已成“囚徒困境”，造成这种局面是多种因素特别是很多非经济因素综合作用的结果，如果再这样无序发展下去十分危险，也不符合开发商的利益要求，因为房价畸高最终必将导致房地产市场萎缩，随之而来便是泡沫刺破，房价跳水，市场震荡，重新洗牌，这是开发商不愿看到的，对国家宏观经济运行也是有百弊而无一利。好在国家已经充分注意到这个问题，近几年也出台了一些用以抑制房价的宏观调控政策，虽目前看效果不彰，但仍能看出政府的努力，可以乐观的预计在房地产领域，国家、开发商、购房人（业主）三方博弈最终会有一个共赢的结果。从长期看，房地产价格应该会稳中回降，而增加拆迁成本对房地产价格的影响不会很大。
3、完善拆迁许可程序，建立拆迁预先许可制度
可以考虑将拆迁许可的程序分为七个阶段：（1）确定拟开发地段，并向社会公示；（2）预先许可，主要审查拟拆迁人经济、资信状况，同一拟开发地段可以办理若干预先许可；（3）办理预先许可的拟拆迁人与被拆迁人达成拆迁补偿安置协议，政府主管部门监督协议达成的情况，根据协议情况确定一个拟拆迁人，同时规定补偿安置协议的效力层次（无效、效力待定、可变更、可撤销等）及合同责任，如果产生争议，协议双方可提起民事诉讼加以解决；（4）办理建设、规划、用地手续；（5）办理拆迁许可；（6）拆迁人按协议约定对被拆迁人进行补偿安置；（7）实施拆迁。
这样把拆迁人与被拆迁人达成补偿安置协议的程序置于办理拆迁许可之前，以补偿安置协议作为拆迁人办理拆迁许可的必要条件，并且把补偿安置作为拆迁人的先给付义务，这样既尊重和保护了被拆迁人的合法权益，也明晰了各方责任，可以避免许多纠纷，唯一不足是牺牲了效率，这可以采用一些技术性规定加以弥补，如规定被拆迁人行使权利的期限（为除斥期间）以及相应的违约责任等。
4、将出于商业目的与出于社会公益目的的拆迁在程序上区别开来。
对出于商业目的而进行的拆迁应确定特别的程序和原则。从最开始的土地规划公示开始直至拆迁补偿安置完成，让被拆迁人全程参与，充分听取被拆迁人的意见，保证其知情权、异议权。另外，对于商业拆迁来讲，拆迁应是拆迁人与被拆迁人就补偿安置方案达成一致的结果，如果双方没有达成补偿协议，就不得进入执行程序。在被拆迁人因拆迁补偿安置纠纷寻求救济的过程中，至最终裁决作出之前，必须停止拆迁的执行。
对出于社会公益目的而进行的拆迁，应按紧急程度作出区分，将其分为一般公益拆迁与基于重大公共利益的拆迁。前者适用商业拆迁的程序，后者可以在对被拆迁人给予充分合理的补偿的基础上，不对《条例》规定的程序作大的变更，但重大公共利益这一概念的内涵必须明确，仅限于重大公共安全、公共卫生等的紧急情况下。
另外，一般商业拆迁，原则上应委托民间机构具体执行，由政府主管机关现场监督，公益拆迁可由政府负责执行，被拆迁人可以申请法院现场监督。执行拆迁必须以公证及证据保全为必经程序，以利于被拆迁人寻求事后救济，否则，由执行机构对被拆迁人主张的损失承担完全赔偿的责任，监督实施拆迁的机关承担补充赔偿责任。
5、拆迁补偿的标准。
如前所述，因为我国土地制度的问题，对被拆迁人的拆迁实际上就是政府收回被拆迁人的土地使用权并对其进行补偿，而被拆迁人的土地使用权表现为房屋所有权，但二者不是同一概念。所以，给被拆迁人的拆迁补偿也应有两个部分，不仅要补偿被拆迁人的房屋损失，还要补偿被拆迁人的土地使用权。以土地和房屋的市场评估价确定补偿标准。拆迁评估机构应由拆迁人与被拆迁人共同选定，采取公开，公正的程序如招标等方式来选择评估机构，保障公正评估，评估费用由拆迁人承担。实际补偿标准，要在市场评估价的基础上，由拆迁人和被拆迁人通过平等协商确定，不得低于市场评估价。
6、在制度上保证司法权威，建立完善的司法救济途径，作为拆迁当事人纠纷的最终解决渠道。
（1）拆迁人与被拆迁人之间产生的纠纷受民法调整，通过民事诉讼渠道加以解决，收回政府拥有的对拆迁民事争议的行政裁决权。
（2）政府拆迁行政管理法律关系受行政法调整，通过行政诉讼渠道加以解决。
（3）对拆迁人领取拆迁许可证后，在拆迁实施过程中因被拆迁人违约，拒不搬迁产生的纠纷，通过非诉特别程序加以解决。因为此时拆迁人已履行了安置补偿协议的义务，而且被拆迁人因权利期间经过已丧失了实体权利，双方没有法律意义上的争议，适用特别程序可以充分体现法律的效率价值，也保障了拆迁人的合法权益。
（4）对出于社会公益目的的拆迁产生的争议，通过行政诉讼渠道予以事后救济。即出于重大公共利益考虑，政府有权先实施拆除，被拆迁人不服，可以拆除行为及补偿安置行为为诉讼标的提起行政诉讼，政府败诉承担行政赔偿或者补偿责任。此类案件，法院应着重对政府拆迁行为的行政目的进行审查。
