【知识背景】
行政诉讼证明标准是指根据《行政诉讼法》的规定，当事人举证责任、证明案件事实所应达到的程度，对当事人而言，是指按照行政诉讼法的规定承担举证责任的人提供证据对案件事实加以证明在质和量所要达到的程度；对法院而言，是指人民法院对证据进行衡量、判断，查明行政案件的事实真相，尤其是被诉行政行为是否符合案件事实真相和法律真实的标准。[ 江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》上卷，北京大学出版社2011年版第530页。]根据《行政诉讼法》第五十四条规定，对事实的证明标准要求为证据确实充分，即客观的真实标准。随着行政审判实践深入发展，这个单一的标准已经不能满足行政审判的需要。于是理论界和实务界产生多重观点，一般认为行政诉讼证明标准在总体上，既不同于刑事诉讼证明标准，也不同于民事诉讼证明标准，共同倾向于行政诉讼证明标准中间性和多元化，即采用三类证明标准：排除合理怀疑证明标准、清楚而有说服力证明标准、占优势的盖然性证明标准。其中，排除合理怀疑证明标准对证明程度的要求最高，要求法官排除一切有理由的怀疑，对案件事实达到可靠性上的高度自信,一般认为多适用于刑事诉讼；占优势的盖然性证明标准又称为优势证明标准，从理论上讲就是承担证明责任的一方当事人要提供足够的证据使法官相信案件事实存在比不存在更具可能性。其对证明程度的要求最低，一般认为多适用于民事诉讼；清楚而有说服力证明标准的证明程度介于排除合理怀疑与占优势的盖然性证明标准之间。
行政诉讼证明标准与民事及刑事诉讼证明标准相比，存在以下不同：1、行政诉讼证明标准具有可司法审查性。由于行政诉讼本身具有的司法审查性质，所以行政诉讼证明标准同时也是被告行政机关做出被诉具体行政行为所要适用的证明标准；2、行政诉讼证明标准具有中间性。一般介于民事诉讼与刑事诉讼之间，因此，清楚而有说服力证明标准在行政诉讼中应用最广，大多数行政案件适用该标准；3、行政诉讼证明标准具有灵活性。由于行政行为的多样性与复杂性，行政诉讼证明标准并不单一，表现出极大的灵活性。除清楚而有说服力证明标准之外，排除合理怀疑的证明标准及优势证明标准都可能在行政诉讼中得到适用。一般来讲，对相对人权益影响大的不利处分行为或者相对人对行政行为参与度小的单方行为应当适用较高的排除合理怀疑证明标准（也有学者称之为严格证明标准），反之，对相对人权益影响小的，私人参与度高的行政行为应当适用较低的优势证明标准；4、行政诉讼证明主体具有特定性。《行政诉讼法》对原被告举证责任进行了明确划分，被告对其所作具体行政行为的合法性承担说服责任，原告仅对证明起诉是否符合法定条件等诉讼推进事项承担举证责任。基于行政诉讼的权利保护法特质，在证明标准问题上，对被告的说服责任要求较高，一般应达到清楚而有说服力证明标准甚至排除合理怀疑的证明标准，对原告的推进责任要求较低，一般达到优势证明标准即可。
【规范依据】
《行政诉讼法》第五十四条 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的； 2．适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的； 4．超越职权的； 5．滥用职权的。
《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条 人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。
第五十四条 法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。
第六十三条 证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；（三）原件、原物优于复制件、复制品；（四）法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；（五）法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录；（六）原始证据优于传来证据；（七）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；（八）出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；（九）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。
【案例评介】
1、案例介绍
原告：郁某。
被告：某市某区公安局交通巡逻警察大队。
原告郁某驾驶小型客车于2009年2月28日9时45分在某市某区路口红灯禁行时继续通行，被告的交通警察张某发现后，在该路口前方将原告拦下，欲对原告进行处罚。原告认为其当时不存在闯红灯的行为。在听取了原告的申辩后，交通警察张某按简易程序向原告出具公安交通管理简易程序处罚决定书，决定对原告郁某处以罚款200元，并对该交通安全违法行为记过3分。原告对此不服，末在交通警察张某出具的决定书上签名，交通警察张某注明原告拒签的情况后，将决定书送达给原告。原告不服，向法院提起诉讼。
2、案例焦点归纳
仅凭交通警察的书面陈述，法院是否能够认定郁某驾驶机动车闯红灯的事实存在？
3、案例判决要旨
一审法院经审理认为，在简易程序下，关于一名交通警察对现场判断的陈述可否确定原告存在违法事实这一焦点，应当根据《行政诉讼证据规定》第五十五条的规定来审查。本案中，没有交通监控技术设施的条件，公安机关交通管理部门由一名交通警察依简易程序对交通违法行为实施处罚，对于在红灯禁行时机动车继续通行等稍纵即逝且不留痕迹的违法行为，只能根据交通警察的现场判断来确定。如果对类似的违法行为均要求执法部门提供技术监控资料、或目击证人、或要求两名以上的执法人员在场，显然会增加更大的执法成本，也不利于行政机关提高行政效率。在前述情况下，被告已完成了自己的证明义务，如果原告要证明自己不存在被告所认定的违法事实，该举证责任应当由原告来承担，即原告如不能提交相反证据或证明执法人员存在滥用职权的情况下，应当认定被告所提交的证据具有法律效力，故本案中被告的一名交通警察在现场判断，确定原告存在违反交通法规行为并无不当。判决:维持被告的处罚决定。
郁某不服一审判决，提起上诉。
某市中级人民法院二审审理认为，违法事实发生在公安交通执法这种比较特殊的行政管理领域时，类似于本案这种违法驾驶车辆的行为往往是瞬间发生、不留痕迹的，通常可以是交通警察当场发现当场处理。本案中，在郁某驾驶机动车处于行驶状态时，被上诉人交通巡逻警察大队在无交通监控设备条件的道路上，由一名交通警察依据其亲眼所见的事实当场认定郁某驾驶机动车在红灯禁行时继续运行，郁某对此未有充分的反驳证据证明其无上述违法事实存在，也未有其他证据证明交通警察张某存在滥用职权的故意，故交通警察张某作为亲眼看到即感知到事实的公务人员对该事实的认定，应当予以采信。嗣后，交通警察张某已将当场查处的情况用"情况说明"的形式进行了记载，该"情况说明"所记载的内容可以充分反映郁某驾驶机动车闯红灯被其当场发现并当场实施行政处罚的事实经过。显然，被上诉人交通巡逻警察大队的交通警察张某是在发现郁某存在违法事实后依法当场对其实施处罚的。该行政处罚决定认定的基本事实清楚、程序合法、适用法律正确，原审判决维持该处罚决定并无不当，应予维持。二审判决:驳回上诉，维持原判。
【深度研究】
本案重点是被告在简易程序中作出的被诉行政行为应适用的证明标准。法院对案件事实的认定应当做到“事实清楚、证据确实充分”，但在本案中，对于原告郁某是否驾驶机动车闯红灯的事实，仅有执勤交通警察事后书面陈述，原被告对此各执一词，而法院认定被告所提交的证据具有法律效力，适用的是优势证明标准。
一、优势证明标准的主客观之辩
所谓优势证明标准又称为占优势的盖然性证明标准（preponderance of probability），从理论上讲就是承担证明责任的一方当事人要提供足够的证据使法官相信案件事实存在比不存在更具可能性，要使法官相信其所提供的证据比对方当事人提供的相反证据具有更强的证明力。由此可见，优势证明标准适用的结果并不是要得出唯一的、确定无疑的案件事实，而是得出一种可能程度更高的“盖然的”结果。丹宁勋爵在米勒诉年金及国民保险大臣一案中对优势证明标准做了如下说明：“在可能性上，它必须达到合理的程度，这不像刑事案件所要求达到的那么高。如果证据能够使法庭裁决说：‘我们认为它存在的可能性大于它不存在的可能性’，该证明责任也就卸去了，但如果两种可能性的大小一样，证明负担就没有得到卸除。”[ 张建伟著：《证据法要义》，北京大学出版社2009年版第387页。] 本案法官要根据一名交通警察的陈述判断原告郁某驾驶机动车是否闯红灯的事实。在红灯禁行时机动车继续通行的行为稍纵即逝，不留痕迹，且车辆流动量大，交通警察的现场判断具有可行性。这是对警察行使职权的基本信任。除非原告郁某举出相反的证据，足以怀疑该交通警察滥用职权。因此，该案件法官在证明事实上，采用的是优势证明标准。优势证明标准仅仅是可能性最大化，但不等于客观事实。我国传统诉讼法理论一直坚持绝对客观真实的证明标准，认为法院确定的案件事实必须与客观上实际发生的事实完全符合，确定无疑,做到案件事实清楚，证据确实充分标准。一般认为《行政诉讼法》第五十七条第（一）项规定的“证据确凿”，可以看做是这一证明标准的体现。在这种一元化证明标准制度中，优势证明标准根本没有存在的余地。但是，这种观点过于理想化，无视认识论规律，在司法实践中不具可操作性，近年来已被理论界和实务界抛弃。
最高人民法院《行政诉讼证据规定》第五十三条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”这一标准包含主观与客观两个层面的内容：一是承认主观认识在证据审查中的作用——不存在“绝对真实”，只有法院通过证据审查认定的事实；二是坚持法院认证的客观性——证据规则与证明标准法定，法院裁判行政案件要以案件事实为依据等等，从而排除了法官的直觉、预感等纯主观认识在事实判断中的运用。
随着司法实践深入发展，对事实的证明标准向多元性发展，我们追求客观真实性，但是不排除法官的主观判断。正如张卫平教授指出的，法院对事实的探知受到三方面的制约：事实的认识有限性、事实探知的成本、当事人的处分权（自认），[见张卫平：《推开程序理性之门》，法律出版社2008年版，第37-43页。]因而法院对案件事实的探知具有相对性，不存在绝对意义上的客观真实，这当然是正确的。但在实践论层面：（1）法官的主观判断与客观实际必须达到相当高的契合度，司法公信方可体现，因此对客观真实的追求应当是司法探知的目标；（2）司法探知要求的“符合”仅是常识意义上的符合，不需要追求超越问题本身的精确性；（3）司法探知不要求穷尽案件事实的所有方面，只要求对裁判所需要的事实作出判断。[ 见樊崇义主编：《诉讼法原理》，法律出版社2003年版，第367-369页。]因此，对案件客观真实的追求是司法认知的价值追求，多数案件中也是可能做到的，只有在司法穷尽合理的努力之后仍无法得出客观真实的结论时，方才适用司法认证技术规则。对于法院来说这样判决始终是为了达到最后裁判目的而别无选择的“最后一招”。[ 【德】汉斯.普维庭：《现代证明责任问题》，吴越译，法律出版社2000年版，第28页。
]同理，作为法律真实标准的一种技术规范，也只能在法院穷尽合理的努力后事实仍然真伪不明时，优势证明标准方有适用的余地。本案中，郁某与交警部门对郁某是否闯红灯的事实意见相反，且都提供不出更有利的证据，法官不能得出唯一结论，只能利用优势证据规则推定出一个更为可信的法律事实。
二、行政诉讼中适用优势证明标准的几个问题
（一）证明责任
在英美证据理论中，证明标准是与证明责任直接联系的法律概念，证明标准是“证明责任的灯塔”，凭借证明标准的衡量，当事人可以知道何时应当提供相反的证据进行反驳，何时可以停止反驳，等待对方继续举证，证明标准是诉讼本证与反证转移的指标。虽然行政诉讼当中，举证责任恒定，被告行政机关对被诉行为的合法性承担举证责任，原告仅对特定事项承担举证责任，但证明标准在证明责任流转分配的作用仍然存在。对交警部门行政处罚是否合法进行审查，被告对此提供出执勤交警的书面陈述，法院审查认为已经达到优势证据标准，对案件事实认定具有占优势的盖然性证明力，这时，相应的证明责任就转移到原告身上，如果原告可以提出足以否定这种优势的证据，即原告能够举证证明自己没有闯红灯的事实——如现场视频资料，或者能够举证证明交警故意陷害，就完成了自己的证明责任，但是原告也提供不出足够有力的证据，法院因此判决维持交警处罚。
（二）价值和利益衡量
优势证明标准在法律价值角度主要是公正和效率价值的权衡。一般来讲，法律的公正价值和效率价值虽然在不同法律部门及领域表现不同，但总体来说，二者不在一个价值位阶上，发生冲突的时候，公正价值明显优于效率价值，这是法律运行的常态。但也存在例外，主要是行政强制措施及行政紧急权力，往往是出于维护公共利益的目的，行为带有一定的紧迫性，情况紧急，这种情况下行政机关首要考虑的应是采取行动，至于行动造成的损害，通常通过事后救济的方式加以解决。这时，法律的效率价值就优先于公正价值，这个时候再要求行政机关做到事实清楚、证据确凿就有点勉为其难了。一般情况下的强制措施可以适用优势证明标准，情况紧急需要当场实施的强制措施和行政紧急权力实施可能适用比优势证明标准更低的证明标准——有学者称为合理怀疑证明标准。
在利益衡量中主要体现了公共利益和个人利益的权衡。“法治的一个重要原则是法律——包括举证责任规则——必须普遍的适用于同样情况，即使法官在个案处理过程中，也不能完全陷于对具体案件孤立的分析，而应当关照同类情况，把同类案件收入思考背景当中，在权衡处理结果时一并考虑。”[ 莫于川主编：《行政法学原理与案例教程》，中国人民大学出版社2007年版，第551页。]行政诉讼具有监督法与利益保护法的双重品性，要求对行政权进行限制以保护公民个体权利，而行政权的背后往往体现一定的公共利益，因此在优势证明标准适用中经常会出现公共利益与私人利益的权衡。如本案中，交警部门代表国家行政机关行使交通管理职权，维护道路交通秩序，代表了公共利益，而郁某作为被处罚人，要维护自身的合法权益，代表的是私人利益。本案的违法行为——驾车闯红灯具有瞬间发生、不留痕迹的特点，但是对交通秩序，行人出行安全的威胁极大。单从证据判断很难说交警的陈述就比被处罚人的更为可信，但是一旦因证据不足而判决交警败诉就可能出现交警对此类违法行为束手无策甚至撒手不管的情况，那就会对公共交通秩序造成更大的危害。因此法院适用较低的优势证明标准。
（三）优势的幅度
西方国家对于民事诉讼中适用优势证明标准要求的幅度比较宽松。波斯纳在《证据法的经济分析》中称“考虑到民事案件中的说服责任相对宽松，认定原告的主要证据为真实的明确概率，只要超过50%即可，就算只是稍微超过这一数值时就应该如此认定。”[ 【美】波斯纳：《证据法的经济分析》，徐昕、徐昀译，中国法制出版社2001年版，第64页。]之所以如此是由民事诉讼两造平等对抗的性质决定的。而行政诉讼中原被告实际上地位并不平等，只是在诉讼中法律限制了被告的一些权利而勉强达到均衡，但这种平等仅是在制度层面上的，在实际诉讼过程中，行政诉讼原被告彼此信息不对称，力量不均衡，被告处于绝对的优势地位。这就要求法院在司法审查过程中更多地将着眼点向原告方倾斜，对于被告的说服责任，其优势必须达到合理的程度，优势必须有一定幅度，达到足以使法庭形成有利于被告的确信，法官不能仅凭借微弱优势断案。当然，这种优势差别的大小因案件的性质和诉讼结果而异。案件性质越严重，诉讼结果越复杂，要求的优势就越大。对原告的推进责任，优势幅度要求要低于被告，仅需要达到表面的优势即可。[有学者将推进责任证明标准细分为表面证据标准、疏明标准、合理可能性标准，其证明程度甚至可能低于优势证明标准。见高家伟：《行政诉讼证据的理论与实践》，工商出版社1998年版，第215-216页。]
三、优势证明标准的适用范围
在行政诉讼司法实践中，以下几种情况应当适用优势证据标准。
（一）原告承担推进证明责任的事项
在行政诉讼中，由于证明主体特定，承担说服责任和推进责任的主体因而相对固定。说服责任主要是被告证明被诉具体行政行为合法（部分案件中包括合理）的责任。最高人民法院《行政诉讼若干解释》第二十六条第一款规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任”。推进责任主要是原告证明行政程序事实或者推进行政诉讼程序的责任。《行政诉讼若干解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：(一)证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；(二)在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；(三)在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；(四)其他应当由原告承担举证责任的事项。”
对于被告的说服责任，一般应当适用较高的证明标准，多数情况下为清楚而有说服力证明标准，根据案件情况不同也可能适用排除合理怀疑证明标准和优势证明标准；对于原告的推进责任，应当适用较低的优势证明标准。从这个角度，原告因承担推进证明责任而适用优势证明标准的情况主要有是否符合起诉条件、不作为案件的申请、国家赔偿案件的损害事实等。
（二）对相对人权益影响不大的行为
行政行为涉及相对人权益的性质大致可以分为三类：一是重要人身权，包括生命权、健康权、人身自由等；二是重大财产利益及次要人身权，如人格尊严、姓名权、荣誉权、含有重大财产利益的名称权、肖像权等等；三是其他普通民事权利。一般来讲，这三种权益对相对人来讲重要性不同，重要人身权对相对人最为重要，应当适用较高的排除合理怀疑证明标准；重大财产利益及其他次要人身权次之，应当适用清楚而有说服力证明标准；其他普通民事权利重要性最低，应当适用优势证明标准。因此，对相对人普通民事权利影响不大的行政行为适用优势证明标准，如本案适用简易程序作出的轻微行政处罚案件[ 有相当多的论著均将适用简易程序的行政行为单独列为一类可以适用优势证明标准的情形，笔者认为适用简易程序的前提之一就是对当事人权益影响不大，因此适用简易程序的行政行为内涵于对相对人权益影响不大的行为，没有单列的必要。]。
（三）行政裁决案件
这类案件行政机关更多的是作为居间中介来解决民事纠纷，行政机关行使的是一种准司法权，本质是一种判断权。相对人在行政裁决程序中各自举证，行政机关根据相对人提供的证据、根据证明程度的对比作出判断，一般不会象其他行政行为一样主动调取证据，采取较高的证明标准并不现实，因而通常应当采用较低的优势证明标准。
（四）工伤确认案件中对劳动者的证明要求
此类案件涉及弱势群体保护，在工伤法律关系当中，劳动者与用人单位利益相对，且强弱分明，用人单位处于绝对优势。在证据能力方面，对于发生事故情况的证据往往只有证人证言，而可以作证的证人往往是与受伤劳动者同在同在一处工作的工友，这些证人因为受到用人单位的控制往往不敢作证甚至做假证。劳动者的证据能力存在天生的不足，因此需要在行政程序中降低劳动者的证明责任，同时加重对用人单位的证明责任，平衡二者。国务院《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”在司法实践中，对于劳动保障行政部门做出的确认劳动者构成工伤的认定结论，应当适用优势证明标准。
（五）通知、告知、见证、送达等程序事项
受当前法治水平和人民群众法律意识的限制，在一些行政行为尤其是负担行为中，相对人不尊重行政权威，不配合行政程序的问题比较突出。一些需要当事人配合的程序，如通知、告知程序需要相对人受领，见证需要当事人到场，送达需要当事人签收等，这些程序通常需要当事人在相关法律文书上签章，但是经常出现相对人拒绝签章或者故意使用假签章、瑕疵签章。在这些行政案件中就会存在行政机关难以举出充分确凿证据的情形，这时可以适用优势证明标准，行政机关能够举出履行程序的优势证据，如行政机关留置送达并在送达文书上标注，或有见证人见证等，法院可以认可为优势证据，这时举证责任转移至原告，由原告举出相反证据予以反驳。
