【摘要】
调解作为一种纠纷解决方式，在我国素有“东方经验”的美誉，在民事诉讼中采用调解方式处理民事案件，是法院工作的传统。但行政诉讼在立法上即确立了行政诉讼不适用调解的原则。对此，理论界早有争议，尤其近几年成为学术热点，相关论述很多，意见较为统一，普遍认为调解与行政诉讼制度并不相悖，行政诉讼可以有限适用调解。审判实务界对于该原则也不认同，甚至比理论界走得更远，虽然《行政诉讼法》明确规定行政诉讼不适用调解，但是在审判实践中，名为“协调”、“调撤”，实为调解的现象实际上一直存在，这已成为法院工作的一条“潜规则”。本文从对这种现象的分析入手，主要站在行政诉讼宪政功能的角度进行论述。笔者认为，将调解引入行政诉讼，即便在理论上不存在障碍，但调解的宪政价值明显低于判决，而且在司法不独立的前提之下，调解的效益价值实际上也难于体现。因此，面对当前行政诉讼所面临的困境，调解未必是解决之道，要实现行政诉讼脱困，还是先要解决司法权不独立这一根本的制度问题。
【关键词】行政诉讼 调解 宪政 司法独立
一、问题的提出，为什么违法调解？
关于行政审判是否适用调解的问题，早在《行政诉讼法》立法之初便存在争议【1】，在1989年4月4日正式颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条中规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”，由此正式确立了行政审判不适用调解的原则。之所以确立这一原则，理由在于（1）行政诉讼是人民法院审查具体行政行为的合法性问题，行政行为是否合法没有调解的余地；（2）调解以双方当事人能自行处分自己的实体权益为前提，但行政机关是代表国家、以国家名义实施其行为的，行政机关不能自行任意处分自己的实体权益，从而行政争议缺乏调解的基础；（3）如行政诉讼当事人双方进行调解，行政机关在调解中可能利用其权力力压对方当事人使其屈服，也可能通过牺牲国家、社会利益来与对方当事人达成协议，以避免对簿公堂；（4）不适用调解，不排除法院向当事人双方宣讲法律政策，从而也不排除法院允许原告在认识其指控不当后撤诉和允许被告在认识其行为违法不当后改变原具体行政行为以及原告同意后撤诉。【2】
制度虽定，争议犹存，对于这个问题的研究与争论非但并未因《行政诉讼法》的颁行而偃旗息鼓，反而长期存在，在进入新世纪后甚至有愈演愈烈之势【3】。理论界的争论也许并没有出乎立法者的预料，作为一部已颁行十几年的法律，在实践中必然会产生问题，需要理论界加以研究，形成成果，进而再为立法者选择，用以修正旧法，再定新法，真正让人觉得惊讶的倒是从事行政审判实务工作的法院的表现。
在行政诉讼法实施之后，虽然在行政审判实践中几乎没有出现法院以“行政诉讼调解书”形式结案的实例，但原告撤诉率一直居高不下。据《中国法律年鉴》统计，从《行政诉讼法》正式实施的1990年至2001年，全国人民法院一审行政案件撤诉结案率分别为：36.1%、37.0%、37.8%、41.3%、44.3%、50.6%、54.0%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%、33.3%【4】。根据有关调查研究发现，在原告撤诉的案件中有相当大的比例属于在行政诉讼过程中，法官发现行政行为违法，为避免判决行政机关败诉而“影响关系”，主动找行政机关“交换意见，建议行政机关改变原行政行为，以促成原告申请撤诉，有的法官还配合被告作原告撤诉的动员工作。法院“协调”解决大量行政案件，这是行政审判中的一个“公开的秘密”。【5】
理论研究先于司法实践是法律运行的一般模式，所谓立法就是一个遵循由理论准备到试点实践再到研究起草直到正式实施的过程，理论一向是先行者，是报晓的雄鸡，而这一次，理论研究居然比审判实践落后了，就像黑格尔所说的，这一次，理论的猫头鹰终于在傍晚才起飞了。【6】
由审判实务界自动自发形成一套做法，反过来影响法学理论，这本身并不奇怪。存在决定意识，社会现实决定法学理论，正如耶林所主张的社会才是真正的立法者，法与社会目的相连，并从社会目的中获得内容。【7】而审判实践是联系社会现实与法学理论的桥梁，社会现实对法学理论的修正从审判实践开始符合认识论的一般规律。但问题在于司法本身具有保守性的特征，不会主动变革，尤其在成文法国家，法院对于立法的作用在于发现问题，不在于贡献制度，制度变更是立法者的任务。既然调解已为《行政诉讼法》所明文禁止，那么法院就应当严格遵守，可为什么法院会主动越位，知其不可为而为之？
二、初步的分析，为什么选择调解？
肯定行政诉讼适用调解制度的人，多从行政诉讼调解的可行性与优越性方面立论：在可行性方面（1）二十世纪三十年代以来，政府角色由“守夜人”向福利型全能政府转变，行政权力与公民权利不仅存在对抗，还存在合作；（2）行政权运行过程中，行政主体的自由裁量活动大量存在，所以行政职权具有有限处分性；（3）在行政诉讼中，原被告地位平等，具备对话协商的前提条件，而且实践证明行政诉讼适用调解并不必然导致国家利益、公共利益或者相对人利益受损；（4）行政诉讼法对原告撤诉问题的规定实际上就是认同诉讼内和解。
优越性方面，（1）法院对行政行为的审查维度仅限于合法性审查，行政审判对现实中大量存在的合法而不合理的行政行为无能为力，需要以调解作为制度补充；（2）调解有利于当事人息诉，能够使矛盾和纠纷得到彻底的解决，从而减少上诉、再审、申诉、缠诉等现象，实现良好的社会效果，保证社会稳定。（4）调解有利于提高法院的审判工作效益，也可以降低当事人诉讼成本，实现诉讼经济；（5）法院在审判实践中协调使原告撤诉的情况普遍存在，需要纳入司法监控的范畴；（6）行政诉讼引入调解制度符合符合传统儒家以和为贵的思想，利于构建和谐社会。【8】
以上观点看似充分，但是仍不足以回答一个问题，为什么法院会在法律明文禁止的前提下，冒着违法办案的风险自动自发的进行调解？一般来说制度的变革有两种形式，一是自上而下由决策者制定新的规范取代旧的制度，二是自下而上由执行者自动自发进行变革。两种变革形式的着眼点不同，规范变革更多的考虑社会需求和制度价值之间的平衡，具有价值导向性，规范变革的结果是形成新的制度；自发变革更多的只考虑社会需求，具有利益导向性，自发变革的结果是形成游离于制度之外的所谓“潜规则”。潜规则须经决策者在价值衡量的基础上加以选择，方能成为新的制度规范，反过来，自发变革不一定是规范变革的必经阶段。所谓“穷则变”，潜规则之所以会形成，不是因为新的制度更优越，只能是因为某些合理的社会需求得不到现有制度的满足，而这些需求又在某一利益点上汇集。因此，法院之所以在行政诉讼中会选择调解，并非因为调解可行或者有多优越，而是法院、行政诉讼原被告利益需要汇集的结果。
对行政诉讼的原告来讲，调解的意义甚为特殊。行政诉讼是人民法院运用国家审判权解决行政争议的制度，从立法目的来看，行政诉讼具有双重目的，即《行政诉讼法》第一条规定的“保护公民、法人和其他组织的合法权益”和“维护和监督行政机关依法行使行政职权”，这就使得行政诉讼法具有双重性质，一是保护权利的法，具有利益性与协商性的特征，二是监督行政的法，具有公益性和政治性的特征，这就造成了原告在行政诉讼中具有双重身份：一为行政纠纷的当事人，二为行政违法的纠举人。作为原告来讲，在行政诉讼中的地位比较尴尬，因为前一身份决定了他对于诉讼结果享有利益，后一身份决定了他对于诉讼进程及结果没有决定权。【9】行政裁判以权利为核心，解决的是法律是非问题，而调解以利益为核心，解决的是利益冲突问题，所以在很多时候，法院判决的结果对于原告毫无意义，此时原告与被告平等协商，达成合意是一个比等待判决更好的结果。实际上，在很多个案当中，原告起诉被告的目的也仅在于通过起诉提升自己与被告协商的筹码，如果不涉及其他一些非理性因素（如意气之争），调解应当是原告乐于接受的。
对于被告来讲，在行政程序中，由于行政机关的强势地位，行政机关可以控制其与行政行为相关各方之间的交互行为。而原告一旦起诉，就意味着其控制地位的丧失，将要面临可能败诉的风险，舆论的压力，以及随之而来的责任追究的可能。如果这些压力足够大，远远超过被告行政机关工作的惰性与惯性，以及基于官本位思想而产生的颜面不容触碰的优越感，调解也是可以接受的。
对于法院来讲调解的意义可能更大。一方面息讼止争是诉讼法的工具性价值，追求案结事了是法官的职业自觉。“善良的法官必使不由诉讼而生诉讼，而解决诉讼；因息讼乃公益所切要”。【10】另一方面也是行政诉讼夹缝求存的现状决定的。在法院与被告行政机关的关系上，各级人民法院在人事管理、财政经费来源等方面，无一不受制于行政部门，难以做到独立行使审判权，行政干预司法、司法谄媚行政的现象客观存在；在法院与原告的关系上，公民自我意识觉醒，权利观念勃兴是当今时代的特征，也是行政诉讼制度建立与发展的动力，上诉、上访、申诉、寻求权力机关监督、媒体监督、社会监督等多元化的权利实现方式使得原告对行政诉讼裁判结果的影响力越来越强；从法院自身来讲，由于各种原因，社会对于行政诉讼的不信任感在加强，法院自身的威信在逐步降低，而法院威信的降低进一步导致各方的关注、批评和以监督为名的干预越来越多，法院的责任压力，行政审判法官的职业风险越来越大。这三方面的原因相互作用导致法院对行政案件不敢受理，不敢审，不敢判，行政诉讼陷入危局。而采用调解的话，能够既审结案件，又回避矛盾，这当然就成了法院最好的选择，有时甚至是唯一的选择。
如果从法院与行政诉讼原被告三方博弈的角度来看，行政诉讼原被告其实各自有更好的策略选择，对于被告来说，利用自己的权力直接或间接的干预司法，避免败诉，可以实现自己利益的最大化，但这是法院和原告不愿看到的；对于原告来说，通过其他途径把事情闹大，增加社会关注度，给法院和被告施加压力，同样可以实现自己利益的最大化，而这又是法院和被告不愿接受的。这种情况下，三方利益的平衡点，就是调解。法院之所以会冒着违法办案的风险去进行调解，原因就在于此。当然，《行政诉讼法》关于原告撤诉制度的规定留有法律后门，也为法院调解提供了技术上的操作空间。
三、进一步分析，选择调解忽略了什么。
通过上文的分析可以看出，将调解引入行政诉讼对于法院以及行政诉讼当事人来讲可以说是三方得利，皆大欢喜的选择。可新的问题又来了，行政诉讼调解作为潜规则，其实质就是一种违背制度的私下交易，而这样的交易必然是为了回避某个合乎制度的利益，交易的结果往往是以该利益被牺牲为代价的，那么法院私下将调解引入行政诉讼所回避的那个利益是什么呢？
如前文所述，行政诉讼具备双重目的：一为“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，二为“维护和监督行政机关依法行使行政职权”，而保护权利实际上是三大诉讼法共有的目的，不能体现行政诉讼的特殊性。为行政诉讼所特有的目的就是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”，这是行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼的本质区别。从功能论的角度讲，“法律统一的维护和国家政治权威的强化是行政诉讼的首要功能，司法中立、争端解决、两造对抗等诉讼特征是这个制度工具的外在形式；合法性是行政诉讼的合法外衣，而政治性是行政诉讼的本质内核，因而行政诉讼原本是国家的一种政治运作机制，而不是当事人展开对抗的游戏”【11】。行政诉讼以限制和监督行政权来弥补公共行政的缺陷，保证国家法制的统一性和权威性。行政诉讼法以宪法为基础，实施并发展着宪法，实际上具有宪法执行法的性质。从价值论的角度讲，行政诉讼法除了具有正当程序、自然正义、诉讼效益等诉讼法意义上的价值外，还具有民主、法治、人权等宪政价值，这些构成了行政诉讼的宪政机理【12】。
宪政实现的前提在于权力的分立与制约，其中权力分立是权力制约的前提，权力制约是权力分立的目的。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。要最大限度的防范腐败，就要靠权力制约与监督。监督制约的方式多种多样,可以是来自权力内部的监督，也可以是来自权力外部的监督。但从监督的效果来看，只有权力外的监督，才是容易制度化的，比较稳定的和行之有效的，所以行政诉讼制度就成为了司法权制约行政权的最有力的制度设计【13】。虽然作为社会主义国家，我们并不实行三权分立的宪政模式，但并不一般地反对分权与制约原则,也同样主张要科学地处理权力与权利之间的关系。因为,“没有分权,就没有宪法”,也就没有行政法,这是公认的常理，【14】分权与制约当然也是我国行政诉讼制度的应有之义。而分权必然要求司法权独立于行政权，这是司法权能够通过行政诉讼制度制约行政权的前提。这一点实际上也已为立法部分肯定，《行政诉讼法》第二条规定：“人民法院对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。”
遗憾的是，如前文已经提到过的，当前在法院与行政机关的关系上，虽然在立法上规定了司法独立，但是在实际制度运行过程中，国家权力配置失衡，行政权独大，司法权日益边缘化，行政审判权难以独立行使，这是我国行政诉讼制度陷入困局的制度根源。【15】在此意义上，将调解引入行政诉讼领域，并非是法院出于保护当事人权利，弥补行政诉讼制度缺陷（如原告诉权利益机制缺失）而进行的主动努力，而是法院在行政权力和公民权利双峰对峙情况下，为了突破行政诉讼困局而被迫采取的制度变形。换句话说，法院私下将调解引入行政诉讼不是为了解决问题，而是为了回避问题。
行政判决对宪政建设的积极意义是调解无法相比的，行政判决对宪政建设的积极意义在于：1、通过对具体行政行为的合法性审查对行政权的具体运用实施外部控制，防止行政权力被滥用；2、通过对行政行为法律依据正确性的审查与取舍适用，维护国家法律体系的统一，并间接影响行政立法；3、通过公开审判，向社会宣示法院的权威，增强人们对行政诉讼的信心与期望。4、通过行政诉讼活动，可以进行广泛的社会启蒙，培养社会主体的现代法律意识和宪政思想。与之相比，调解具有相对性和保密性的特征，对行政案件适用调解，回避了社会对行政审判的期待与监督，削弱了法院对行政权的控制力，淡化了行政诉讼的监督法特征。将调解引入行政诉讼仅仅关注了行政诉讼定分止争的诉讼价值，回避了其监督行政的宪政功能。
四、最后的质疑，调解还是不，是一个问题。
如前所述，潜规则是利益需求汇集的结果，忽略了价值衡量，因此潜规则既有可能因其所带来的利益与制度价值不相冲突或优于制度价值而为决策者选择形成规范，也有可能反之而成为一种陋习。将调解引入行政诉讼，是现实的需要，但未必就是最佳的选择，评价行政诉讼调解优劣得失的关键在于对施行调解所带来的利益与因此牺牲的利益加以比较衡量。调解的优越性在于能够以较小的成本解决行政争议，更好的实现行政诉讼的效益价值；判决的优越性在于以司法权监督制约行政权，有效地实现行政诉讼的宪政价值，二者相比，孰优孰劣？
“法治应当优于一人之治”【16】，法治是现代国家政治文明的一大特征，也是社会主义国家市场经济、民主政治发展的必然结果。1999年，全国人大九届二次会议通过的宪法修正案第十三条规定“依法治国，建设社会主义法治国家”。宪政为社会主义法治建设的基础与追求，江泽民主席曾经指出：我们讲依法治国，建设社会主义法治国家，首先是依据宪法治理国家、建设国家。【17】由于宪法自身所具有的原则性、概括性与无具体惩罚性等特点，宪政建设的终极目标并不在于制定一部成文宪法，而在于全体社会成员普遍形成宪法至上的法律信仰与道德诉求，否则，宪法将被虚置，“徒法不足以自行”。我国有着长期的人治传统，法治、宪政为异质文化，其在我国的发展主要由外部力量引发，具有外源性的特征，宪政建设的内部需求不足。同时我国的宪政建设正由传统的以义务本位为基础的国家主义宪政模式向以权利本位为基础的自由主义宪政模式转化的过程当中【18】，分权制衡，有限政府等宪政理念尚未真正确立。在当前的阶段，应当说通过行政判决实现对行政权的有力监督，确立行政行为运行规则，培植社会的法治理念、宪政观念应当比调解追求的效益价值更为重要。
正是在此意义上，有论者据以证明行政诉讼调解制度合理性的诸如西方国家的诉辩交易、替代性纠纷解决机制ADR（Alternative Dispute Resolution）等实际上没有多少针对性，因为这是某些西方国家为了解决法治社会发展到一定阶段而产生的过分强调当事人对抗，司法消极中立，极端法律形式主义等倾向所带来的诉讼成本高昂，诉讼效率低下，裁判结果与个案正义相偏离等弊端而产生发展起来的。这些问题与我国行政诉讼所面临的困境表面上有相似之处，但实质并不相同。
当前我国行政诉讼制度走入困境，其根本原因在于行政权过于强大，司法权不能独立行使，法院之所以会选择调解就是为了在行政权与公民权之间寻求平衡。因此，对于司法独立有何作用就是我们评价行政诉讼调解制度得失的另外一个标准。行政诉讼调解如果成为制度规范，必然是以民事诉讼调解作为制度蓝本，由法院主导调解。而法院主导调解的前提是法院拥有足够的权威，同时又能够保持中立，这样才能保证争议各方在平等协商的基础上达成合意。在司法不独立的前提下，这二者正是法院所欠缺的。遇到行政行为存在明显不当，社会影响较大的案件，被告行政机关为了摆脱行政纠纷，规避败诉风险，极有可能利用其强势地位强迫法院组织调解。同时，此类案件也多是法院面临干预最多，正常审判难度最大的案件，法院也会倾向于组织调解结案。这样，则调解一旦形成制度规范，在实践中就很有可能异化成为一种司法强制，成为司法权与行政权联手压制原告私权利的工具，这将使社会对司法的期待进一步降低，法院进一步沦为行政机关的附庸。
相对于判决来说，调解的优越性在于其能够以较小的成本解决争议，因此评价行政诉讼调解制度得失的第三个标准就是调解所追求的效益价值在行政诉讼当中能够在多大程度上得以实现。其实在实践中，调解的效益价值并没有我们想象的那么大。
首先，调解本身具有局限性，在一般意义上，调解面临着合意与决定的结构性矛盾。合意强调纠纷当事人自主合意，排斥纠纷外第三人（调解人）有拘束力的决定，当事人之间平衡利己动机与共同动机，达成“契约型调解”。理想状态下的合意意味着争议的彻底解决，但是因为没有第三人的影响，当事人之间通过自主协商找到利益的平衡点将会是一个长期反复的过程，调解的效率价值难以体现，而且当事人自主协商的结果常常背离法律的规定。同时，如果没有第三人的影响，当事人之间的自主协商往往会使强有力的一方强迫对方接受自己单方条件，造成调解的恣意化现象。
决定强调纠纷外第三人对如何解决纠纷作出指示并据以终结纠纷，决定可以避免自主合意带来的效率低下的问题，但这种方式依赖调解者的权威与强制，可能产生调解者以自己的权威压制当事人的合意，使调解本应具有的当事人之间平行协商向调解者纵向说服转化，当事人失去解决问题的主动权而依存于调解者的判断和强制，造成调解的同意化现象。而且调解者往往在对调解方案的选择判断中会带有消除对立，修复人际关系等考虑，并将这些目的进行道德化评价，进而将当事人对自己利益的关心视为自私自利，在调解时利用自己的权威诱导当事人与自己在道德观、价值观上保持一致，从而使当事人对调解协议的达成产生道德上的负担，被迫妥协让步，造成调解的好意化现象。
合意向恣意、同意、好意变质，这就产生了合意的贫困化现象，这是调解自身所难以避免的，【19】 而且在司法不独立的大背景下，在行政诉讼中适用调解，这个问题可能会更加突出。一般来讲，进行调解需要有两个前提：一是纠纷双方地位平等，惟其平等方能展开对话；二是纠纷双方自愿，惟其自愿方能促使纠纷的真正解决。行政诉讼原被告实际上地位并不平等，只是在诉讼中法律限制了被告的一些权利而勉强达到均衡，但这种平等仅是在制度层面上的，在实际诉讼过程中，行政诉讼原被告彼此信息不对称，力量不均衡，被告处于绝对的优势地位。这就要求法院在主持调解的过程中更多的将着眼点向原告方向倾斜，保证原被告平等协商并在合法自愿的前提下引导当事人合意的形成。而在司法不独立的情况下，司法权依附于行政权，行政诉讼调解一旦形成制度，很可能造成的结果就是在行政行为存在违法的情况下，调解结案成为法院极力追求的结果，而忽视合意形成的过程与手段。或者以法院意愿取代当事人自愿，进行强制调解；或者不但不去消弭原被告之间实际上的不平等，反而利用原告的弱势地位，进行压迫调解，如利用行政诉讼原告普遍存在的“赢一阵子，输一辈子”的心理压力，“以压促调”、“以判压调”、“以拖压调”，甚至不惜牺牲原告的利益，迫使原告妥协。同时由于司法不独立，即便通过法院协调达成调解协议，在调解协议的执行过程中，行政机关一旦反悔，法院也缺乏足够的权威与能力保证协议的执行。
其次，在个案处理当中，调解的效益价值未必优于判决。调解作为一种纠纷解决方式，其效益价值体现在两个方面，即纠纷解决的彻底性与便捷性。与判决相比，调解在这两方面有一定优势，但事无绝对，这些优势仅是一般意义上的，在个案处理当中，调解的效益价值未必优于判决，甚至可能正好相反。
在纠纷解决的彻底性方面：调解的结果不是经由正常的法律推理得出的，而是当事人合意的结果，因此，调解的合理性不在于法律规则，而在于当事人认可调解结果，调解缺乏法律程序与规则的保障。在具体个案处理当中，可能产生几个问题：首先，法院主导调解时，其职权行使几乎不受任何监督，司法擅权与司法腐败难以避免；其次，有时调解的结果虽为当事人接受，但违背公平正义、社会公益，或者侵犯行政行为潜在第三人的利益，因为对调解的合法性审查的范围与标准肯定弱于判决，这种情况同样难以避免，而公益性与行为影响的潜在第三人众多恰恰是行政纠纷的特征；第三，如前所述，合意贫困化的结果很可能损害原告利益；第四，不成功的调解可能会加深行政诉讼原被告之间的矛盾，同样可能会引发反复诉讼，缠诉、闹访现象，甚至酿成更大的纠纷。
在纠纷解决的便捷性方面：说调解比判决便捷，取决于两个逻辑前提，一是只要进行调解，就能达成协议；二是只要达成调解协议，就意味着纠纷解决。但实际上，这两个前提皆不成立。调解有可能久拖不决，达不成协议，尤其是一些案情重大，当事人分歧严重的案件（在司法实践中，法院对这些案件也更倾向于调解结案）；即便达成协议，也不一定是纠纷双方自主合意的结果，当事人有可能反悔，不执行调解协议，也有可能引发反复诉讼。在这些情况下，一味调解，必然造成审理期限拖长，诉讼效率低下。
因此，我们一般认为的调解所具有的效益价值实际上是被夸大了，而且在司法不独立的前提下，调解的效益价值也难于充分体现。
五、结语
笔者认为，肯定行政诉讼调解制度的人所持理论基本上是合理的，将调解引入行政诉讼并不存在很大的理论障碍，但这些理论由于忽略了行政诉讼制度对于宪政建设的功能价值以及行政审判不独立的司法背景而显得缺乏针对性。虽然在具体个案（主要是一些社会关注度小，争议不大，弥合当事人人际关系的秩序利益明显优于审判所带来的宪政利益的案件）处理当中，由于调解对于纠纷解决具有独特价值，选择适用调解作为判决的补充，具有一定的积极意义。但从整体上看，行政判决对于宪政建设的制度价值要远远高于调解，而且在司法不独立的背景下，调解的效益价值很难充分体现。因此，调解绝非行政诉讼脱困之道。
海德格尔曾经说过：任何一个问题，当它提出来的时候，在它的文字中已经包含了求解的方向。甚至包含了提问者所欲接受的解答。【20】人民法院是国家的审判机关，只有人民法院才能代表国家行使审判权，其他任何机关、团体和个人无权干涉。司法独立是现代法治的基本要件，是法治得以实现的内在要求和制度保障，是社会主义法治的基本原则，是宪政之基，行政诉讼脱困之匙。既然行政诉讼制度走入困境的根源在于司法权不能独立，解决问题的方法还在于规范各级国家机关（不仅是行政机关）的行为，将其纳入法治的轨道上来，从制度上切实保障人民法院独立行使行政审判权，提高法院权威，实现司法独立。
