随着我国改革开放的不断深化和法制现代化进程的不断推进，社会经济结构、组织形式、利益分配、就业途径、生活方式等方面不断发生深刻变革，社会主体权利多样化和利益诉求多元化的发展，使我国正处于一个错综复杂的转型期，一些社会矛盾日益凸显，涉及群体利益的深层次问题逐渐增多，权利与权利的关系处于一个多重矛盾交织的不平衡期，权利与权力的衡平角力对社会的作用影响也更加突兀明显，现行的政治法律体制最终导致大量的社会矛盾通过诉讼、调节等途径集中到法院，使人民法院某种意义上成为化解社会矛盾的归结点，承载了社会群体过高的要求和期待。这种要求和期待一旦得不到满足，各种利益主体便通过“信访”这一具有中国特色的方式来释放其强烈意志需求。而作为法院工作焦点的执行，更成为信访的“重灾区”。执行不力、案件长期未结、乱执行等成为信访的重要内容。
郑州两级法院几年来，建立健全涉执信访工作机制，强化案件考核，加强责任追究，取得了较大的成绩，使涉执信访问题得到了根本缓解。但在全国涉法涉诉信访浪潮的冲击和地域小环境（地处省会城市、交通便利、案件基数较大等）的影响下，如何依法公正、及时处理好涉执信访问题，依然是全市法院亟待解决的课题。
一、正确理解涉执信访
（一）“信访”综述
正确认识理解信访问题，是解决涉执信访课题的大前提。所谓“信访”，是指“公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定形式反映情况、提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或其他组织，称信访人”。这是我国现行立法对信访概念的规范性法律解释。对于“信访”算不算是一项正式的制度，学界和信访界争议颇多，但大部分学者不仅确认信访作为我国一项基本政策制度的地位，还给予比较详尽的解释。“信访工作作为一项有中国特色的制度，是党和政府保持同人民群众血肉联系的重要途经，是联系人民群众的桥梁和纽带，是吸纳民意，正确决策的重要条件之一，是发扬民主的重要窗口，是保障人民民主并接受群众监督的有效方式。”但随着社会进程化的整体推进，信访制度日益暴露出其种种弊端和不适应性，主要表现在：一方面信访功能错位，地位设计过于高大、群众对信访制度误解、误用严重；另一方面信访部门设置混乱、权力弱化，缺乏统一协调引导；第三方面信访制度本身与法治本身冲突，不能发挥互补性积极作用。正因为此，从中央到地方，面对日益复杂的信访局势，无不将其作为一项重点工作来谋划、实施。
（二）涉执信访
作为信访制度的一项“子概念”，涉法涉诉信访制度一定层面上是和信访事项的法律性、信访受理、处理机关的法律定位息息相关的。“涉执信访”又是设法涉诉信访的“子概念”。参照“信访”立法定义，笔者认为，“涉执信访”是指执行案件的当事人、利害关系人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向人民法院反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，由有关法院依法处理的活动。其本身除具有“信访”的一般特征之外，还具有以下特点：一是主体的特定性。即信访主体系进入法院执行程序的案件当事人、利害关系人等，信访事项的受理、处理方是人民法院的职能机构，如执行机构或法院单列的信访机构，一部分是领导机关或监督机关依法受理后批转人民法院处理的事项，但归根结底还是由法院依法处理。二是主体信访诉求的法律性。即信访人的信访诉求一般与执行案件有法律上的关系，如执行法院的执行措施影响到了其权利等。三是涉执信访处理的法定性。作为受理涉执信访的特定机构，人民法院对信访人及事项的处理要遵循法律法规。任何在法律法规之外对信访人及信访事项的处理都是不当的，任何机构都不得在法律之外以牺牲法律和社会公众利益来达到对某一信访个体利益的满足。四是涉执信访的案件起由性。绝大部分的涉执信访事项均由执行案件引发，执行案件的办理与涉执信访息息相关。五是涉执信访形式多样化、信访对立更尖锐化。执行是人民法院依法对纠纷确认后实现权利的过程，也是权利相争后纠纷双方进行的“白刃战”，在权利实现的过程中，被执行人要无条件地忍受国家公权力对其的强制执行，财产的处分涉及主体远远大于诉讼阶段，案外人、利害关系人与当事人权利的交织，使“执行”这个“场”的权利交锋广度和深度、对立的尖锐度大大增强，有从温和型到威胁访、暴利访、闹访的趋势，动辄自残自杀、跳楼、群体围堵机关以及暴力抗法等激烈矛盾冲突层出不穷。六是信访途径高端化。部分信访人已不满足在地方信访部门登记递交材料，而是在敏感时期到敏感地段或中央机关上访，进京访往往选择全国人大、国家信访局、最高法院、中央政法委等部门，市级以下一般不予考虑。他们信上不信下、信访不信法，认为只有通过上级对下级进行干预才能实现。
二、以郑州法院2012年前5个月涉执信访案件为视角的剖析
郑州市因其特殊的地理位置以及在全省法院受理案件的实际情况（收案占全省的近四分之一，标的额占近三分之一），长期以来，涉执信访案件总数一直位居全省法院前列。
截止5月30日，全市法院共新收执行案件7505件，有各类信访案件196件，占全部新收案件的2．6%。其中进京访15件，占全部信访案件的7．7%；赴省访96件（含省法院督办、省法院院长接访案件），占48．98%；市级（含中院院长接访）信访85件，占43．4%。全市法院涉执信访案件总体呈现以下特点：
（一）整体分析
1、案件绝对数较大，案访比不高。虽然信访案件数排在全省前列，但相比较大的收案数，案访比例仅为2．6%，但这已足以使成为涉执信访成为当前全市法院执行工作的突出问题之一。
2、信访案件发展总体不平衡，与受理案件数基本成正比。全部涉执信访案件数分布不平衡，数额较大的金水36件，二七28件，中原25件，中院执行一庭22件；较少的惠济3件，上街4件，信访数基本与受理案件数成正比，信访数较大的三个法院收案数基本排在全市法院前几名，较少的惠济、上街同时也是收案最少的法院。
3、涉执信访工作处理较好的单位，成效明显。总体看，新密、管城、高新法院受理案件数均居中上游，但信访总数分别为7件和8件；荥阳法院是唯一一个无赴省访案件的法院。说明只要领导重视、措施得力，处理信访—这“天下第一难”的工作是可以做好的。但还有部分法院因工作不到位，信访数居高不下，多次被省法院通报批评，影响了全市法院的总体工作成效。
（二）案件分析
1、信访形式中，来信、电话、邮件等形式较少，绝大部分为走访、现场访，部分信访人以多种形式信访。196件案件中，只有3件是采用电话、邮件、来信的形式，同时这3件中2人同时采取了走访的形式。如信访人王一夫信访金水法院执行省委二招一案，王一夫不间断向上级法院写信、电话访。
2、信访人信访诉求相对集中，大致可分以下几类（部分案件诉求有交叉）：（1）反映执行人员执行不力、怠于、消极执行的占较大比例。196件信访案件中，此类信访案件占116件，占59．3%；其中表现在：一是对被执行人、被执行执行财产查找、调查不力，一味强调申请执行人举证调查责任进行推诿；二是对被执行财产长期搁置不处置；三是以种种理由推诿，不见当事人，使案件长期进入不了程序;四是对委托、受托、指定案件，双方法院相互推诿、互甩包袱；五是不能主动执行，不积极进行追加变更被执行人等。（2）反映执行人员执行行为存在瑕疵、违法执行。此类信访案件33件，占16．77%。集中表现在：一是查封、冻结、扣押财产过程中存在问题；如对执行标的物权属的判断和具体财产的查控、对案外人的告知、救济、是否超标的等。二是评估拍卖、变卖财产及以物抵债等财产处置措施存在问题；如在公告、通知相关主体、文书送达、评估价格、款物分配等方面存在瑕疵。三是对当事人、案外人、利害关系人执行异议拒不受理审查或是压制剥夺其复议权不向上级法院移送；四是盲目追加变更被执行人，侵害案外人利益；五是轻率作出裁定不予执行，导致当事人无法寻求救济。（3）对判决书等执行依据有异议，认为不该接受执行或裁定不予执行。此类案件有5件，占2．55%。信访人（主要是被执行人）认为执行依据有问题，但又无法或不去申诉立案，一味要求执行机构停止、中止或终结执行、裁定不予执行。（4）对案件无财产可供执行的意见不能接受，一味信访要求执行或者要求救助。此类案件有27件，占13．78%。（5）对执行法院因执行依据问题等法定理由依法中止执行、终结执行不理解。部分执行依据因判决事项不明或程序问题无法执行，执行法院中止或暂缓执行，当事人不服信访。此类案件有6件，占3%。如赵文卿信访荥阳法院、上街法院执行一案，赵文卿申请执行并享有优先权的两套房产，被巩义法院另案判决给案外人，致使执行案件无法执行，在中院通知执行法院暂缓执行等待巩义案件审查结果时，赵文卿连续到省法院和中院信访，甚至采取打条幅闹访的方式胁迫法院继续执行。（6）其他原因导致信访。如被执行人是党政机关等特殊主体，执行法院一时无法解决的案件，此类案件有9件，占4．59%。
三、涉执信访原因分析
医欲治其疾，必先究其因。引发执行信访问题的原因有历史原因、社会传统原因、信访人原因、法院原因等。但归根结底可以划分为法院外部原因和法院自身原因两个层面。
（一）外部原因
1、信访制度及导向问题
（1）信访功能错位。一方面，为保证群众的政治权利行使和社会稳定，过高地设定信访功能定位，使各级信访部门敞开渠道受理所有的信访问题，但另一方面，信访部门无权处理具体事项，多数情况下出现了只受理而不处理，充其量只是“收收信件、听听意见、批批转转、催催办办”。
（2）信访机构设置问题。一是信访机构设置混乱，出现上下级纵向和各个不同部门的横向缺乏资源共享和统一协调解决机制，导致问题和焦点向中央聚集；二是一方面要求不能压制群众信访，另一方面要求问题解决在基层，但承负巨大任务的基层信访机构却限于种种原因无法或无权解决具体信访问题。
（3）行政和法治冲突。党政机关大量地运用行政手段解决信访问题，特别是涉法涉诉信访事项，一方面大力督办考评，另一方面对大量相关司法救助和维稳资金无法足额保障，对部分执行联动事项无法提供组织政策保障，使群众的司法需求无法通过法律渠道满足。
（4）信访导向问题。上级机关、党政领导的关注度决定了信访事项解决的满意度，决定了承办机构的办理力度，这种错误的导向，使信访人“信上不信下”、“信访不信法”。
2、群众对信访的心态问题
正如之前所述，人民群众通过信访制度积极参与社会政治生活，发挥监督职能，实现私权利的救济，对整体社会进步发展是有益的。但正是因为信访职能的过高定位、行政功能的强势以及司法权威的弱化，使信访群众过分依赖行政救济代替法律救济，依赖行政领导的关注干预而非法律的程序解决，相信个人权威而非法律制度权威，致使司法机关依法处理信访事项的独立性和权威力度弱化，对人民法院的认同度降低。
（二）内部原因
1、审判机制原因
（1）两审终审制执行不到位。一些终审判决书缺乏既判力，被一而再、再而三地推翻进行再审，当事人权利长期处于不确定状态，致使执行程序处于不安定，无法及时高效保障全力实现；（2）调解职能发挥不到位。对部分邻里纠纷、家庭矛盾化解不力，跟进措施不够；（3）救助机制不够完善。突出表现在刑事受害人救助制度和困难申请执行人救助制度难以落实。（4）立审执衔接配合不到位。立案部门对部分新类型案件不能准确把握，有该立未立、本该立而立的现象；审理部门不能准确法律释明、不考虑引导当事人诉请盲目下判，造成部分案件无法执行。
2、法院涉执信访处理机制不科学。（1）机构及职能设置不科学。郑州市两级法院现阶段受理群众来访的法定机构是单设的信访处理机构，郑州中院是立案二庭，基层法院是信访科。以中院为例，立案二庭系在原立案庭的基础上分立而成，其人员仍由原立案庭人员组成，缺乏由各个业务庭室有实践经验的办案人员，注定了其无法、无力处理各类具体案件，只能是简单接待、接收材料进行批转而已。作为案件承办主体的业务人员则只能是在立案二庭将材料批转后再行程序处理信访事项，不负责任的，闭门造车，连信访人都不见，回复报告了事。再者，立案二庭缺乏行之有效的信访处理机制。例如赵文卿信访案，执行局多次建议由立案二庭组织执行法院荥阳、上街及案外人案件审理法院金水、执行局参加进行协调，但直至赵文卿连续赴省访、在省市法院门前打横幅，造成恶劣影响，最终无人协调处理。（2）初访处理机制不够科学。还没有将信访部门与业务庭有效捆绑起来解决问题，信访、办案脱节，信访只管受理转办，案件办结便履职到位，办案庭室只管办案，报告办结便了事。（3）执行案件信访风险评估机制不完善。不能从源头上对案件及当事人进行风险评估，不能对易引发信访的关键节点进行有针对性的工作，往往是采用“事后围堵”的战术，工作缺乏主动。（4）执行通报制度不完善。（5）重大信访事项听证制度、联席会议制度不健全。（6）信访责任追究未落实。（7）对无理访案件缺乏及时有效地认定和处理。
3、执行环节问题亟待解决。（1）部分执行人员的政治素质以及业务素质亟待加强。一是业务素质差。凭“经验”办案，不注意及时补充、更新业务知识，不讲究工作的方式方法，不能及时进行沟通释明，往往是顾此失彼，形成了两个极端：就案办案，抛开社会稳定搞执行；过分强调社会稳定而忽视了对权利人合法权益的保护，人为造成执行过程中的矛盾上交，形成信访难题。二是廉政意识淡薄。经受不了诱惑办“人情案、关系案、金钱案”，甚至违法办案，丧失职业操守，导致与当事人情绪严重对立，造成信访的同时，葬送自己的政治生命。三是责任心不强。不能及时稳妥进行财产调查、财产处置法律，注重关系延伸及时扩张执行依据既判力追加变更被执行主体，不能保障当事人、利害关系人的法定救济权。四是沟通协调能力差。尤其对无财产可供执行案件的退出不能按照规定穷尽措施，不能及时进行听证、沟通。（2）执行公开不够。在采取执行措施、进行财产分配等重点环节公开度不够，只重视结果告知忽视程序的公开，造成执行员忙忙碌碌，当事人一头雾水，无法了解执行整过程，从而由不了解到不理解，再到信访。（3）对执行依据的审查处理机制不够完善。首先是与审理机构缺乏有效衔接；对因审理原因导致无法执行的执行依据，执行机构无法裁定不予执行，当事人缺乏申请再审的积极性，内部再审的启动程序缺乏操作性。其次，对仲裁书、公证债权文书等其他执行依据的审查规定过于笼统，与仲裁、公证机关的协调机制不畅通，当事人对裁定不予执行不理解，之后的救济不主动，仲裁机关再仲裁制度不完善。如赵敏、赵艮霞信访一案，仲裁书本身的瑕疵导致了双方当事人长达数年的进京访、赴省访。（4）上下级法院、同级法院之间协调不够。突出表现在法院之间的判决矛盾、同案不同判；二是执行案件的标的物被其他法院以案外人诉请再行确权；三是在同一执行标的物的查扣、处置上缺乏协调沟通，不能统一处置。
四、立足自身，遵循规律，构筑涉执信访内外部格局，全力化解涉执信访难题
《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》（“中办发[2009]22号”）深刻分析指出：“涉法涉诉信访居高不下，客观上是利益格局深刻调整、社会矛盾易发多发的综合反映，主观上是政法机关执法理念、执法能力与人民群众的期望不相适应的集中表现。”最高法院江必新副院长要求“各级法院必须从思想上提高认识，从讲政治的高度重视执行信访工作，把涉执信访工作作为当前和今后一个时期法院工作的一项法定职责和长期任务全力抓好。”中央和最高法院领导对人民法院涉执信访高度重视并提出了更高的要求，特别是着重提出了“执法理念和执法能力”建设。我们必须立足现时期的工作，按照信访工作规律，因案施策，多措并举，全面构筑涉执信访的内外两个格局，全力化解这个难题。
（一）外部格局
1、强化坚持党的领导，把涉执信访纳入党委信访工作大局。涉执信访问题形式上是法律适用问题，但本质上是社会问题，任何把法律与政治割裂的观点都是错误的。《牛津法律大辞典》指出“正如法理学的理论研究与政治理论总是紧密联系的一样，实践性更强的法律规则与现实的政治总是密切相关的……公共管理的整个领域都充满了法律需要和政治需要、法律手段和政治手段、法律作用和政治作用的交互影响。”党是中国特色社会主义事业的领导核心，只有坚持党的领导，积极向党委汇报沟通，把涉执信访工作纳入各级党委信访工作大局，按照党委思路统一统筹谋划，才能从根本上解决。
2、加强与职权部门间的横向联动，发挥整体合力解决执行信访。（1）要积极与人大、政府及相关部门的联系、沟通和协调，特别是与人大、政府信访部门、公安、民政、财政以及村民委员会、居委会、社区、街道办、民调组织等社会基层组织加强沟通，在做好自身法律适用、执行的同时，做好信访人疏导稳控工作，力争问题解决在基层。（2）要积极与宣传部门沟通，积极通报涉执信访工作的情况，争取理解，进行正确的报道和舆论引导，从舆论层面引导群众依法办事，不信访或正确信访。（3）要积极向党委汇报，争取政府支持，建立执行案件特困群体救助制度。一是争取财政、民政部门建立特困执行案件救助基金，及时对生活特别困难但合法权益又难以实现的刑事附带民事、人身损害赔偿、交通事故损害赔偿等案件的申请执行人进行救济，并纳入财政预算。二是管好用好特困救助基金，靠救助基金难以从根本上解决申请执行人生活困难的，通过民政部门办理低保等途径予以解决。
3、加强与信访当事人的互动，增强工作主动性。一要进行执行风险告知。立案环节要向当事人发放执行风险和当事人权利义务告知书，强化其风险意识，坚决消除“案件进入法院就是进入保险公司”的思想。二要扩大执行公开，让当事人参与整个执行程序，充分保障其知情权、参与权；三要主动接访。要真情面对，换位思考，积极与信访人沟通、回访，定期召开座谈会等形式，“变上访为下访”，做好情绪疏导、心理干预和思想教育工作。实践证明，只要真心沟通，绝大部分的当事人对法院工作是理解的，是愿意息访的。
（二）内部格局
1、以人为本，提升执法主体整体素质。正如中央政法委指出的，执行主体的执法理念和执法能力是解决信访问题的关键。（1）执法理念建设是“健脑工程”，就是使执行干警认认真真地参加社会主义法治理念再教育、核心价值观等活动，提升自身政治素质，强化责任心，真心树立为民司法的理念，真心面对、真情处理。（2）执法能力建设是“强体工程”，首先是对干警业务素质的提高。提高其学习积极性，提升其掌握业务知识、运用法律解决具体问题的能力。要求我们一方面加强干警自学，另一方面要统筹安排干警的集中学习培训和横向业务交流。其次要强化干警危机处理意识，提高干警处理复杂问题能力。对部分集体访、闹访或暴力访的突发性、群体性事件要能及时、有效地控制并有步骤地及时化解。（3）加强干警廉洁自律工作。要采取警示教育的方式使其“不愿为、不敢为”；采取集中学习廉政规范的方式使其坚定底线；采取健全监督制约制度的方式，使其“无法为”。
2、以案件执行为基石，强化法院内部机制建设。案件是涉执信访工作的载体，是法院与信访人之间的桥梁，也是涉执信访工作的基础。围绕案件分析、解决问题，建立健全相关工作机制是解决涉执信访的关键所在。（1）从源头抓起，建立执行案件质量评测机制。分解每一个执行案件的程序、实体要件，强化文书质量，强化结案后一段时期的质量跟踪，发放当事人案件跟踪卡，设计相关内容由当事人填写入卷，在年终考评时抽查回访并作为干警考核依据。（2）完善相关执行流程管理规范，从立案执行、财产调查、查封扣押、评估拍卖、款物交接、结案标准等环节明确时限和要求，减少因执行不规范引发的信访问题。（3）建立健全执行案件风险评估机制。要求执行干警对自己办理的案件找准关键环节进行风险评估，随时产生信访风险及时报告、及时预案，将信访问题解决在萌芽状态。（4）建立健全接访制度。一是建立日常执行接访制度。要有固定场所、有专门人员、有接待记录、有接访台账、有对应的责任人，确保将问题化解在初访阶段。二是强化领导接访。对涉执信访要在“一把手”负总责的前提下，分管执行的领导要亲自接访，要亲自抓、具体抓，案件承办人要认真办，必须抓深抓细抓实。三是建立联合接访制度。中院执行局设执行信访接待室，由月通报中信访案件排名后三位的法院轮流指派一名中层以上领导到场与中院联合接访。（5）要建立涉执信访台账和定期通报制度。要对各类问题建立台帐，进行动态管理，实行进退档制度，信访人息访的，退档销号。对信访事项办理情况进行定期通报，重点案件随时通报。（6）建立重大执行信访听证制度。对重点信访、重复信访案件要进行审查听证，必要时可以邀请人大代表、政协委员以及基层组织和社会团体负责人参加旁听。要详细听取信访人的意见并对案件争议情况进行分析释明。听证后，对信访有理的，按照有关法律规定处理；信访无理的，做好息访工作，并在一定的范围内公开信访听证情况及处理结果。（7）建立执行信访会办制度。对矛盾易激化及影响社会稳定的重大案件、群体性案件，要主动向当地党委、人大汇报，争取支持，形成与有关部门会办、协办的制度，保证有关问题得到妥善解决。（8）建立法院执行信访联席会制度。由立案二庭定期召开信访联席会，对涉及不同法院、不同业务部门的案件，进行研究协调处理。（9）建立健全涉执信访终结制度。明确达到一定的条件后，信访事项终结退出信访台账。在信访人息访后再次信访或者坚持信访的，只要没有新的事实和理由不再受理。（10）建立健全“无理访”的认定退出机制。对确系没有事实理由的信访诉求、以及无理要挟法院救助等信访事项，坚决认定为“无理访”，信访机构坚决不予受理，情节严重的，坚决予以打击。
3、以责任制为抓手，完善科学的涉执信访考评体系。要坚持“围绕案件找问题、围绕问题查原因、围绕原因追责任、围绕责任建制度”的原则，建立切实可行的责任制。（1）建立逐级负责制。首先要建立执行信访网络。中院指定专人负责全市法院的执行信访工作，各基层法院执行局要明确一名主要领导负责，同时指定专人为信访联络员，具体负责来信来访的接收、登记、落实、通报、上报等工作，形成全市统一的执行信访工作网络。第二要实行领导包案。要对长期上访、越级上访、重复上访的信访案件，实行领导挂牌包案负责，做到不息访不脱钩。（2）建立执行信访督查、督办和约谈制度。中院执行局根据信访情况定期召开执行信访工作例会，通知涉访法院到中院对涉访案件进行汇报，查找症结，研究工作方案；必要时，中院执行局派员到涉访法院对案件进行督办。对工作不力的法院和部门，由中院领导对基层法院负责同志进行约谈。（3）建立执行案件承办人责任制和责任倒查机制。按照“谁主办谁负责”的原则，由案件承办人负责办理信访事项，并做好息访工作。对因执行人员信访工作不力或报告不及时，发生集访、赴省进京上访的，或者通过信访途径发现的违法执行、消极执行、失职渎职等执行问题，要依法依纪追究其相应的责任。（4）加强执行信访工作的绩效考核。把执行信访工作分解为若干指标作为重要依据纳入单位及个人考核评比。对本年度发生重大执行信访事件的或执行信访工作不力导致信访较多的单位和个人，扣减相应的分值，情节恶劣的，取消单位及个人评优评先资格并追究案件责任人和分包领导的责任。
五、结语
对涉执信访问题我们不能回避，要理解其深刻的社会性和法律性，解决好涉执信访，是我们以正确的执法理念和高超的执法能力积极回应人民群众司法需求的集中体现。相信在党的领导下，随着国家经济建设、法治建设的不断完善和发展，伴随着我们切实有效的积极工作，人民群众的司法需求会同物质文化需求一样得到最大的满足，“信访”这个百年社会问题也会得到解决。
