没有基层稳定就没有国家的长治久安。现有的社会稳定管理体系如何向乡村、向基层延伸？如何把基层稳定的政府供给与公民、民间的自我管理衔接起来？如何让法律渗透到社会的每个角落？郑州市中原区法院本着依法指导与维护社会稳定相结合，业务培训与个案指导相结合，调解中指导与达成调解协议后监督相结合的原则，建立了人民调解指导员制度。去年以来，该院指导民调组织排查调处民间隐患纠纷198起，成功率达95%，防止群众上访22起，防止矛盾激化民转刑5起，为维护基层稳定，消除不安定因素，促进社会和谐，保障人民群众安居乐业发挥了重要作用。2003年，中原区法院被授予“全国模范法院”。
面对“人民调解组织”的现实与困境
2002年初，在基层法院任院长多年，先后推出12项创新举措的李广湖被推选为郑州市中原区人民法院院长。上任伊始，他针对如何维护基层稳定进行调研时发现，人民调解组织存在着一些亟待解决的问题：一是政府的派出机构及群众性自治组织对人民调解组织的性质、地位和作用认识不到位。目前，街道办事处、居民委员会、村民委员会虽都设立了民调组织，相应的制度也上了墙，但基本上都没有以人民调解委员会的名义开展工作，人民调解委员会流于形式，许多民事纠纷都是司法助理员或村干部、居委会干部介入调解，调处成功的没有正式协议书，调处不成功的推至法院。二是人民调解组织的机构协调缺乏规范。目前，基层人民调解委员会均没有严格意义上的机构，也未设立专门的人民调解员，从人员制度上都不能得到保障，调解纠纷时都是居委会、村委会负责人参加。三是人民调解工作的程序不健全、不规范。司法部下发《人民调解工作若干规定》的同时，下发了人民调解格式文书，该格式文书具有较强的规范性和专业性。该格式文书还未被启用，就连人民调解委员会的印章都尚未制作。
在基层政府涉法信访案件多，80%在基层，在人民内部发生了纠纷，不用误工，不用跑远路，不经诉讼，不上法院，不要花钱，人民调解委员会依照国家法律、政策以及社会主义道德、习俗，在基层人民政府和基层人民法院的指导下，弄清是非曲直，进行耐心细致的说服工作，教育纠纷当事人双方互谅互让，消除隔阂，不伤感情，从而及时解决纠纷。调解具有顽强生命力还来源于其它方面特有的社会原因。首先，法制意识、诉讼意识淡漠，使调解成为群众欢迎的形式。中国人历来诉讼意识淡漠，遇到权益纠纷，首先想到找人调停，很少想到法院诉讼。在古代，从统治者的“息讼”到百姓的“厌讼”，使大量的民间纠纷通过包括家庭族长的定夺、亲戚朋友的化解解决。其次，传统的“家丑不可外扬”心理，使人民调解得以盛行。俗话说“一场官司十年仇”，如果诉诸法庭，对簿公堂，则被认为把家丑外扬了，法官的介入被认为是外人介入矛盾，无论是当事人还是家庭、家族成员，往往难以接受。即使现在人们在生活中遇到矛盾，发生纠纷，也习惯于自行解决，或通过单位领导做工作，或通过人民调解员调停，协商解决，不愿诉诸法庭。
在法院，高昂的诉讼成本，迟延的法院判决，复杂的诉讼程序增加了许多潜在的社会矛盾。“诉讼爆炸”这个令西方法治先进型国家十分头疼的幽灵，如今也在我们国家“崭露头角”。近年来，我国法院案件受理数量一直呈持续上升态势，“诉讼爆炸”的确在一定程度上影响审判的质量、效率乃至公正，诉讼案件数量激增不仅使基层法院超负荷工作而不堪重负，而且容易在客观上滋生久审不决、久拖不执、积案数量居高不下等“诉讼爆炸”综合症，进而影响法院的司法信用和审判的公信力。“司法是维护社会正义的最后一道防线”已经成为众所周知的一句口号。
人民法院担负着维护社会稳定的神圣职责，如何发挥审判机关的职能作用，使被西方学者誉为“东方之花”人民调解制具有顽强的生命力，使一般性的民间纠纷在基层消灭在萌芽状态，郑州市中原区法院进行了有益的探索，从2003年起，人民调解指导员制度出台并实施。
扬长避短的民调指导员制度
郑州中原区是郑州市委、市政府的所在地，这里国有大中型企业云集，各种集贸市场星罗棋布。中原区法院辖区内有153个人民调解委员会，733个调解小组，1300余名人民调解员。为了充分指导人民调解工作，该院决定由资深法官担任民调指导员，每个人固定相应的辖区，与该区的民调组织建立直接联系，送法进社区（村），通过对民调组织调解的民间纠纷进行诉讼前普遍指导、诉讼中跟踪指导、诉讼后个案指导等方式，实现人民法院和人民调解组织的有效互动，帮助人民调解组织正确适用法律，提高人民调解的水平，有效解决社会纠纷，减轻了法院的诉讼压力，减少了积案；通过与人民调解组织的“联姻”，做到法律指导到家，工作配合到位，最大限度地把问题解决在基层，解决在当地，解决在萌芽状态。
人民调解工作指导组织机构。中原区法院首先成立人民调解工作指导小组，指导小组组长人选由审判委员会进行指定。指导小组建立健全岗位责任制、例会、学习、考评、业务登记、统计和档案等各项规章制度，不断加强组织、队伍和业务建设。下设人民调解指导员若干名，由较高的政治思想觉悟、丰富的审判工作经验、较强的法学功底、良好的语言表达能力及文字写作水平的法官担任，民调指导员的产生方式为推荐与指定相结合。
民调指导员工作的范围。一是对符合民调组织受理范围的公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷进行调解指导。二是告诉才处理、轻微的刑事案件，当事人请求民调组织调解的，进行调解指导。三是对人民调解员在调解中法律知识、调解技巧的正确运用进行指导。四是对人民调解员制作调解协议的合法性、规范性进行指导。五是对涉及经人民调解达成协议的诉讼案件，实行个案的指导和监督。
民调指导员依法履行职务，受到非法干涉、打击报复的，可以请求有关部门依法予以保护。民调指导员履行职务，必须坚持原则，爱岗敬业，热情服务，诚实守信，举止文明，廉洁自律，注重学习，不断提高法律、道德素养和调解指导技能。
指导工作运行机制。首先，根据辖区具体情况及民调指导员的数量，进行分工负责制，每位民调指导员固定相对应的调解组织。统一印制民调指导员联络卡，方便被指导的人民调解组织及时寻求帮助。其次，民调指导员坚持定期深入到人民调解组织进行回访，及时发现人民调解过程中遇到的疑难问题，并进行相关指导。第三，民调指导员选择典型案例，在所指导的辖区范围内设立巡回法庭，送法下社区（村）。第四，民调指导员邀请民调员进行座谈，有针对性的进行指导。民调指导员可以邀请民调员到法院旁听有关诉讼案件，提高其法律知识水平。民调指导员在审理案件时，可邀请部分人民调解员加入到合议庭中，作为人民陪审员来参与审理案件。
民调解协议的效力审查。民调指导员对民调工作进行指导监督，保障双方当事人自愿达成调解协议，不违反国家法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的民调协议，受损害方有权请示人民法院变更或者撤销。审理涉及民调协议的民事案件，一般适用简易程序。对经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，认定具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人向该院申请强制执行的，由民调指导员负责立案前的审查。审理涉及人民调解协议的民事案件，调解协议被人民法院已经发生法律效力的判决变更、撤销，或者被确认无效的，以适当的方式告知当地的司法行政机关或者人民调解委员会。
人民调解员的培训制度。人民调解工作指导小组负责组织对辖区内人民调解员的培训工作。培训工作坚持制度化、日常化。实行集中培训与分散培训相结合。集中培训的，由人民调解工作指导小组组织。分散培训的，由民调指导员负责。培训所需经费，由该院予以保障。
年度民调指导员工作表现突出的，按照相关规定予以奖励。民调指导员不能遵守制度的，人民调解工作指导小组予以批评，情节严重的，报审判委员会研究后，取消其民调指导员资格。
让“东方之花”永开不败
民调工作繁杂，用一位基层民调工作人员的顺口溜来形容再形象不过：“问事的、告状的、离婚的、要帐的，不孝敬公婆对抗的；争地的、上当的、教学的、欠账的，打架顶牛抬杠的；缺钱的、少粮的、挖沟的、建房的、处理不公上访的；超生的、死亡的······”社会经济文化的发展，使得新情况、新问题不断出现，给基层民调工作提出了更高的要求。然而，走进中原区的基层民调组织，问及此难题时，听到的回答是：“没事，我们还有个指导员呢，有事可以随时请教他们。”这个“指导员”不是指别人，指的正是郑州市中原区人民法院的法官们。人民调解办公室的墙上挂着“指导员”的“提醒”，衣兜里揣着“指导员”的“联络卡”，心里常装的是“指导员”的“支持”。用这些人民调解员的话说，辖区人民调解工作做的好，社区稳定，这个“军功章”里有“指导员”的一半。
在中原法院进行指导的民调联络点里，送变电社区作为郑州市首家挂牌社区，多年来未发生一起治安、刑事案件，为河南省社区建设，树立了典范，被评为全国模范社区；都市村庄小岗刘，农业人口1700多人，外来人口达到4万多人，连续多年未发生过一起刑事案件，治安态势良好；须水镇常庄村，人口3500余人，占地450万亩，发展多种经营，成为有名的“小康村”……
2003年4月中旬，中原法院辖区一大型企业对其社区进行改造，已习惯原有生活环境的部分住户拒不搬迁，并扬言准备上访。导致企业社区改造工程停滞，企业准备通过诉讼解决纠纷。该企业社区的民调组织将这一情况向负责该企业社区民调组织的指导员进行了报告，法官抓住有利时机与民调员一道在施工现场开展法制宣传，向个别比较固执的住户讲明拒不搬迁可能造成的严重后果，最终说服所有住户愉快搬迁。2003年以来，在辖区内类似的事情已经有三起，最多的一起涉及住户800多个，法院都通过民调指导员指导民调组织妥善解决了纷争。该做法受到郑州市委、市政府的充分肯定。
中原法院的院长李广湖说：“我国人民调解的使用是建立在依法的基础上的。人民调解在解决大量纠纷的同时，也向广大人民群众宣传了法律。我们完全可以用更加生动、活泼的形式向群众宣传法治的意义，这一点，比解决纠纷本身有着更加深远的意义。我们法院指导民调组织进行工作的深层目标，就是将法律意识首先内化于每一个民调员的心中，通过他们，将人民调解成为一个个法治宣传的过程。”
中原法院的民调指导员通过下乡办案、邀请民调员座谈、办短期培训班、赠送法律资料、旁听开庭、担任人民陪审员等活动，提高人民调解员的法律知识水平和调解技巧。同时，对人民调解组织主持调解的协议，只要不违反法律规定法院均予以采信，以提高人民调解组织的权威。2003年9月，中原法院辖区内的庙王村发生一起由土地承包引发的纠纷。该村将土地发包给第三方未经过村民同意，引起村民的极大不满。当地的人民调解员感觉非常棘手，就联系了指导员，寻求帮助。担任该村民调指导员的法官单玲玲了解情况后，立即展开工作。在向村干部讲解《农村土地承包法》及《合同法》的相关知识，指导他们依法行使村民自治权力的同时，还与人民调解员一起，向群众宣传有关法律知识，指导群众通过法律渠道保护自身利益。最终，问题得到了妥善解决。
2003年2月，中原法院的一个乡村法庭，来了部分情绪激动的群众。大家都在七嘴八舌吵吵嚷嚷，丝毫听不进法官的讲解。这时，该村的民调员——一个素有威望的老人来到法庭，冲着众人严厉地说了一句：“都给我回去！”众人竟然真的散去了。这件事深深触动了中原法院的法官们，不同的工作方法和技巧，放在恰当的时候，会起到意想不到的效果。
中原法院的法官在对人民调解组织进行指导的同时，努力实现诉讼调解与人民调解的有效互动。一方面，各乡村（社区）的人民调解员工作、生活在农村（社区），具有熟门熟路、知根知底等优势，尤其是一些人民调解员往往是在当地具有一定社会威望的人员，由他们协助法院送达法律文书、办理简易民商事案件和执行案件，会收到事半功倍的效果；另一方面，人民调解员长期从事民间纠纷的调解，积累了丰富的调解经验和技巧，法官在对人民调解员进行法律知识的培训时，也能从人民调解员身上学到好的方法和技巧，并将其充分运用到诉讼调解中，收到了良好的效果。
在谈到指导人民调解工作的体会时，中原区法院李广湖院长说：对于人民调解工作，法院一定要加强业务指导，形成社会治安综合治理齐抓共管的合力，减少纠纷的成讼率；然而，人民调解并不是“和稀泥”，解决纠纷仅仅是其最初层次的目标，更重要的是注重法律服务，提高人民调解员和群众的法律意识，达到预测、预防、解决的功效，把矛盾消灭在萌芽状态，控制纠纷的发生率，这才是人民法院指导人民调解工作的真正意义所在。
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