行政复议作为一种重要的行政救济方式，为行政相对人提供了一种便捷、廉价的解决行政纠纷的途径，在维护公民合法权益、促进行政机关依法行政以及维护社会公正与安定方面发挥着重大的作用。自《中华人民共和国行政复议法》于1999年10月1日起正式实施以来，我国的行政复议制度从整个体系结构到各个具体内容都有了较大的提高和完善；与本法出台之前相比，申请行政复议案件的总体上数量增多、种类扩大、案件本身的复杂程度也呈加大趋势，越来越多的公民选择行政复议来解决行政争议，行政复议法的实施推动了我国民主和法治的巨大发展。然而，随着社会的发展和《行政复议法》的实践，暴露出来了大量的问题，如行政复议范围的狭窄、复议机构设置的不合理、复议程序设计的不完善、等等，致使行政复议制度并未完全发挥出应有的作用，与设计的初衷形成了落差。在此，我将对行政复议机构的设置进行简要的分析和阐述，以期对我国行政复议制度的完善有所贡献。

    一、我国现行行政复议机构的反思

    首先，行政复议机构缺乏独立性，不能保证复议结果的合法、公正。我国《行政复议法》第3条规定，“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”可见，具体复议事项由行政复议机关内部负责法制工作的机构承办，并没有另设立独立的，自成系统的复议工作机构。行政机关内部设立的法制工作机构，对行政复议机关自然处于一种从属和依附的地位，并且只是具体承办复议案件和“拟定”复议决定，而最后对外生效的复议决定则由复议机关负责人同意或集体讨论通过作出的。对于行政复议案件，虽然由法制机构审理，实际上由行政机关掌控案件的裁决。而我国的行政复议无非是上级对下级的复议，国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为的复议机关甚至就是自己，由于彼此之间利益相关，有的行政机关所作出的行政行为就是根据上级的指示作出的，复议机关很难以中立、客观的身份作出裁决。实践中，行政机关既当“运动员”，又当“裁判”，违背了古老的自然公正原则。

    其次，我国行政复议机构繁多而分散，缺乏统一性。在现行行政复议体制下，我国行政复议机关主要是国务院的工作部门，县级以上地方各级人民政府，地市级以上地方各级人民政府的工作部门，以及部分县级政府工作部门。县级以上的地方各级人民政府和政府的职能部门分别设立负责行政复议工作的机构，这样，导致了行政复议机构数量众多又非常分散，缺乏一个统一的体系，既不便于机构的的管理，又给行政相对人造成了很多困难，也违背了精简与效能的行政原则。

    另外，行政复议机构事务繁杂，其组成人员专业素质参差不齐，影响行政复议的质量。在我国，作为行政复议的机构是行政复议机关的法制工作机构，法制工作机构的职责远远不是行政复议一项，它还承担监督协调、备案审查、法规、规章和其他规范性文件的起草，宣传咨询、法制研究等多项任务。复议机构的专业职能被基本淹没或覆盖，非复议工作挤占了行政复议工作的大量时间。另外行政复议机构的工作人员没有任何的任职资格限制，人员素质不高，良莠不齐，行政复议机构和工作人员的专业化根本无法达到。

    二、行政复议委员会的建立

    行政复议应当是一种司法性的行为，为了公平解决行政争议，必须设立独立、统一、专业的行政复议机构。行政复议机构既要独立于行政相对人，更要独立于行政机关，只有这样才能在解决纠纷中保持中立地位，不偏不倚的审查案件并作出行政复议决定。要快捷、方便、廉价地裁决行政争议，行政复议权需要集中统一行使，行政复议机构必须固定、常设，健全和完善，机构成员专职化，保持稳定性。另外，行政复议解决的行政纠纷，除了法律问题以外，还会涉及到相关的专业问题。这就要求行政复议人员不能作为一般行政人员来对待，他们不仅要有丰富的法律知识和较高的法律职业素养，而且也应当具备某些业务方面的基本知识，以保证其合法、公正的行使职权。因此，我国现行的行政复议机构必须改革，要按照保证行政复议权威性、专业性、公正性的要求，积极探索和完善行政复议审理机制。

    鉴于此，在诸多关于行政复议机构的改革模式设想中，设立行政复议委员会的构想更为合理和可行。专门设立行政复议委员会作为行政复议机关，以自己的名义对行政复议案件进行集中受理和审理，并作出裁判，不仅组织上更加明确、专业，而且也凸现了行政复议组织的独立性；在县级以上地方各级人民政府下设与其地域管辖范围相适应的地方各级行政复议委员会，在国务院设立国家行政复议委员会；行政复议委员会独立于政府其他组成部门，虽然由政府设立，只是在组织形式上隶属于各级政府，业务实质上是独立的，不受各级政府干预，活动经费由财政单独列支；行政复议委员会实行合议制原则，从而改变过去审理案件主体不明以及由此导致的责任不清问题；行政复议工作人员通过严格考试录用，一经录用不得随意解职，同时聘任专家学者作为非常任委员，有以提升审理行政复议案件的独立性和科学性。

    三、行政复议委员会的实践及发展

    实践中，已有先行者。北京市于2007年11月成立了北京市人民政府行政复议委员会，作为北京市人民政府负责审议行政复议案件、指导北京市行政复议制度建设的审议机构，其宗旨是通过行政复议案件的办理，实现化解行政争议、提高案件审理质量和维护当事人合法权益的目标。北京市人民政府行政复议委员会由主任委员、常务副主任委员、副主任委员、常任委员和非常任委员组成。第一届北京市政府行政复议委员会由28名委员组成，遴选任命了北京部分高校、研究机构和国家部委的18名知名专家学者为非常任委员。

    更令人欣喜的是，国务院法制办于2008年9月发出相关通知，明确在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州8个省市，开展行政复议委员会试点工作，到目前为止，已取得了阶段性的进展[1]。

    即使如此，在以后行政复议委员会的逐步发展甚至立法修改过程中，应当进一步明确行政复议委员会的相关运行机制，以保障行政复议委员会的独立性和公正性。第一，需进一步增强审理程序的正当性。行政复议是一种准司法行为，应当采用司法化倾向的正当程序，赋予当事人公开发言、辩论的权利，并为之提供保障，而我国现行《行政复议法》规定行政复议以书面审查为主、以非书面审查为辅的审理原则，复议申请人往往在递交复议申请后，直到行政复议完结，对自己案子的审理情况一无所知。因此，在今后的行政复议中应当突破这一原则，行政复议委员会在运行过程中，一要保障当事人的知情权和申请回避权，公开委员会委员的基本情况，甚至可以考虑在一定范围内赋予当事人对审理委员会委员的选择权；二要建立公开的审理程序，当事人可以举证、质证和辩论。

    第二，要充分发挥非常任委员价值。这就要注重对非常任委员的职务保障。为了有效避免在审理复议案件时来自各方面的干扰，有必要对他们的职务行为制定专门的保障机制，比如对任职期限、奖惩、身份待遇，作出科学而明确的规定。

    第三，应当明确对行政复议委员会的监督。一切有权力的人都容易滥用权

力，故有权力就应该有监督。行政复议委员会是用来监督和纠正行政主体的违法和不当的行政行为的，对于行政复议委员会违法复议活动，应当通过司法审查来纠正。首先，对行政复议委员会不予受理或超期不予答复的，行政相对人可以起诉行政复议委员会，行政复议委员会作为行政诉讼被告参加应诉；其次，行政复议委员会撤销、变更原行政行为时，在行政诉讼中应当以行政复议委员会为被告，这一点已经被广泛认同；最后，行政复议委员会决定维持原行政行为时，行政复议委员会也应当和原行政机关一起成为共同被告。这样可以克服行政复议委员会为规避行政诉讼而不作为的现象。当然，这也需要行政诉讼法的修改和完善。

    总之，行政复议机构以及整个行政复议制度的改革和完善，需要多部法律的修改、多个部门的配合，是一项巨大但紧迫的工作，但仍然希望能够通过各种力量的努力，使行政复议制度更加完美，对中国的法治进程贡献更大。