土征收程序是指国家在行使土地征收权时所遵循的方式、步骤、顺序及时限的总合。科学合理的土地征收程序有利于平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。与其他国家和地区相比，我国的土地征收程序存在着严重的不足，主要表现在以下方面：

    首先，缺乏对申请征地目的的实质审查程序。我国宪法、土地管理法明确规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。众所周知，公共利益的范围是不确定的，我们无法用简单的法律条文来对之进行限定，则对其进行认定的程序规范必不可少。然而，我国的现行法律对之缺少相关的程序控制，就造成了各种非公益用地也通过土地征收取得，这便与我国设立“土地征收”的初衷相悖，成为土地征收纠纷产生的重要根源。

    第二，土地征收程序中信息公开不到位，土地权利人的参与程度不够。《土地征收管理条例》第25条第3款规定虽然规定了公告程序，但仅是一种典型的事后通知，土地行政主管部门在拟定与被征地人关系重大的补偿、安置方案之时，被征地人都无权参与其中且毫不知情，只有在补偿安置方案拟定之后才能通过“公告”获取相关信息，这样一种倒置程序致使征地行为的公平、公正和公开都无法得到保障，被征地人更无法表达自己的意愿，维护自己的合法权益。我国《土地管理法》等相关法律中采取“公告”这一方式进行信息公开，而被征地人大多是一般群众，其对周围信息的敏感程度有限，容易忽略相关公告，对于重大的土地权利仅用公告这一方式通知相关权利人，并不利于被征地人合法权利的保护。

    第三，我国土地征收补偿与执行程序机制的不合理。政府在对被征收人的财产进行评估时，往往没有被征地人在场或者知晓；对被征地人补偿方式、标准完全由行政机关主导，法律只规定了相对人的补偿登记和提出意见的权利，缺乏事先与被补偿者协议价购的程序。另外，不管补偿安置争议是否解决，补偿费是否支付完毕，均不影响土地征收方案的实施，这就在很大程度上导致了这样一种现象：土地已被征收，但是被征地人却在相当长时间内拿不到应有的补偿费。同时，补偿费往往被层层截留，给被征地人造成了巨大的损失。

    第四，缺乏对行政机关的监督，救济机制不完善。我国现行土地立法征地范围的决定权、征地审查权、补偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督，为权力寻租提供机会。政府既是征地行为的决定者，又是征地纠纷中的裁判者，这显然违背了自然公正法则。受自身利益的驱使，政府在裁决过程中很难保持公正，顾及到被征地人的利益。

    笔者认为要完善我国的土地征收程序，首先应当遵循一个基本原则，即正当程序原则。自20世纪中期以后，正当程序原则在世界各国得到确立和广泛适用。从某种意义上说，法治国家就是程序国家。在行政法上，正当法律程序原则的基本含义，是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。正当法律程序原则起源于英国古老的自然正义原则，它包含两条基本规则:一是任何人不应成为自己案件的法官；二是任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的听证或其他听取其意见的机会。①正当程序已成为行政程序的基本原则。然而在我国，由于“重实体轻程序”的传统观念，导致人们对程序正义的长期漠视，加上缺乏完善的程序性裁判制度导致人们感受不到违反程序正义的现实危害性，忽视正当程序就显得顺理成章。就政府来说，在诸多缺乏程序规范的制度上，权力的恣意行使和滥用发生地更为频繁和严重。土地征收，是政府运用公权力作出的行政行为，对被征地人影响重大，其作出必须遵守正当程序，而完整、科学的征收程序作为一种制约机制，能够保障其依法、合理和正确行使。

    具体来说应当从以下几个方面进行完善：1.设立对土地征收公益目的的认定程序。建设单位或个人经建设项目的有关批准，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经市、县人民政府土地行政主管部门审查，并依法拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案后，上报有批准权的人民政府批准前，应当设定对拟征地项目的公共利益目的性的认定程序。这里可借鉴我国台湾地区《土地征收条例》第十条的规定，在用地申请前，由需用地人将其要兴办的事业报公益目的性认定机关认定许可以证明其兴办的事业属于公共利益的范围。

    2.完善土地征收的告知程序，保障被征地人的知情权。 程序的正当过程的最低标准是：公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定作出之前，他必须有行使陈述权和知情权的公正的机会。②要在土地征收方案拟定的过程中而不是在土地征收方案批准后，就应该向被征地人通告，广泛征求被征地人对征收方案的意见和建议，使被征地人可以通过正当渠道表达自己的意见。在土地征收方案批准后，补偿安置方案拟定后，除应在法定地点进行书面公告外，还必须同时以书面形式通知征地涉及的所有被征地人。对上述公告与通知程序的任何违反，均构成违法，应承担相应的法律责任，以更好的保障被征地者的知情权。

    3.完善土地征收听证程序，保障被征地人的参与权。听证制度是土地征收程序的核心。通过听证程序，农民才能够参与行政机关的征地活动，表达自己的意见，从而维护农民的合法权益、监督行政机关依法行政。因此，在土地征收中听证制度应当成为一种强制性制度。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知土地权利人，对拟征土地的征收合法性、补偿标准、安置途径有申请听证的权利并且告知听证权利行使方式及期限等等。当事人申请听证的，应当由行政机关依法组织听证，听证会上应充分听取被征收人和利害关系人的意见，使被征收人和利害关系人获得表达意见的机会。同时，在具体实践中，应当积极开展征地听证程序的宣传和试点工作，通过完善信息渠道使被征地人了解听证制度，同时加强政府官员对听证制度的认识从而提高其运用听证制度的积极性。③

    4.改进补偿和执行程序。在补偿方面，可引入协议价购的程序，即可先由用地者与被补偿者协商补偿的标准，如果达不成协议，再按照法律规定的标准强制征收。这样可以化解矛盾，减少纠纷。可以借鉴台湾地区的立法例，在补偿费发给完毕前，除特定事业急需先行使用外，被征地人可继续为原来的使用，需用土地人也不得进入被征收土地工作；或者将补偿费的给付与征地批准文件的效力结合起来。依“土地征收条例”之规定，征收土地或土地改良物应发给之补偿费，由需用土地人负担，并缴交该管直辖市或县（市）主管机关转发之。此项补偿费应于公告期满后15日内发给之，否则，该征收案丧失其效力。这样就可以减少拖欠被征地人补偿费的现象出现，切实保护被征地人的利益。④

    5.完善土地征收争议的裁决机制，并增加司法救济。成立主要由专业人员组成的土地征收仲裁机构，使土地征收的审核机构与仲裁机构有所不同，以改变现行的政府集两种职能于一身的局面，也有利于土地征收程序的健全。同时，应把司法救济作为重要的行政征收救济手段。对于征收目的是否符合公共利益、征收补偿是否合理，以及当土地被征收后，没有在合理期限内使用或为公益目的而使用，或在合理期限内未能支付全部或大部分土地补偿费的争议，被征地人应当有权向人民法院提起行政诉讼。⑤经过审查符合受理条件的，人民法院应当受理，这样才能为土地征收的行政行为设立最后一道屏障，更充分保障失地农民的合法权利。