一、各种行政审判模式简介

   （一）行政法院模式

    在法国，法院分为管辖民刑事案件的普通法院和管辖行政案件的行政法院两大系统，被称为“双轨制”。这两大法院系统互不隶属，相互独立。行政法院之所以最早诞生在法国，一是因为大革命时期的人士认为行政诉讼就是行政本身，也就是说行政诉讼是行政机关行使行政权力的行政行为，所以从分权的角度禁止普通法院受理行政诉讼。二是因为大革命前，反映资产阶级利益的行政部门和代表封建势力的法院互不信任，在大革命时，法国的封建势力和外国的封建势力又相互勾结，在大革命之后资产阶级政府为了避免法院对行政的干扰，和加强自身的权力，于是就排除了普通法院对行政案件的管辖。①法国的行政法院是行使行政审判权限的机关，从权限性质上来看是个审判机关，相对于司法审判机关而言是个行政审判机关，但在机关性质上仍然是行政机关。

    同属大陆法系的德国，虽也设有行政法院，却归属于司法系统，在性质上被定为司法机关，但独立于一般法院。

   （二）普通法院模式

    以英美为代表的英美法系国家，一国只设立单一的普通法院体系，行政案件在审理程序、适用规则上都和民事案件无较大差异，我们称之为“单轨制”。根据戴雪的法治观念，法治表示法律面前平等，一切阶级服从于普通法院所执行的普通法律。同样，政府官员和普通公民一样，都要服从同一的规则，接受普通法院的管辖，在他看来，法国行政法院的设立使得私人与行政官员丧失了平起平坐的权利，同时也会导致法院权限的混乱和对政府权力的不当保障，而这些都是法治国所不能容忍的。当然，戴雪的看法夹杂着对本国制度的自豪和对法国行政法的偏见，但其法治思想对英美法系影响巨大。

    由于二十世纪之后，行政国家的到来，行政纠纷在数量上激增，技术含量也越来越高，为应对这种局面，在英国出现了行政裁判所，在美国则出现了行政法官，这样以普通法院审理行政案件为主导的二元交叉型行政案件审理组织体制逐渐形成。

   （三）混合模式

    这种模式以日本最为典型，第二次世界大战之前，受德国的影响，日本设有独立的法院专司行政案件的处理，而二战之后，受美国影响，行政法院被取消，行政案件由单一的普通法院管辖，同时出于维持法治统一的考虑，行政案件的终审权被保留给司法法院，起初行政案件的审理还按照民事诉讼程序进行，但鉴于二者存在的差异较多，从1948年开始，制定了一系列法律对行政诉讼加以特别规范。日本是“揉合德制的行政法理与诉讼理念，但借着英美法系的普通法院系统来进行行政诉讼”，②我们称这种模式简称为“机构单轨，规则双轨”。

    二、学术界关于在我国设立行政法院的构想

    《行政诉讼法》制定之前，就行政案件的审判组织曾产生过争议，最终立法者选择了在法院内设立行政法庭，专门处理行政案件的方案。自《行政诉讼法》实施以来，我国的行政诉讼制度取得了一定的发展，但不容忽视的是也出现了很多不尽人意的缺陷。于是相当多的学者提出了在中国设立行政法院的构想。

    该方案具体是这样的：将行政法院作为最高人民法院名义上的内设法院，但承认其地位高于其他专门法院和法庭，为增加行政法院的权威性，建议最高行政法院院长由最高人民法院院长兼任，副院长、法官由全国人大常委会根据最高行政法院院长的提名任命，各级行政法院院长、副院长、法官均需由最高行政法院任免。这样既保证了国家司法的统一性，又保证了行政法院的特殊性。行政法院的组织系统分为最高行政法院、高等行政法院和中等行政法院三级。只有最高行政法院名义上隶属于最高人民法院，高等和中等行政法院均直接隶属于行政法院系统，行政法院的设置不与现行行政区划重叠，各级行政法院与各级人民法院在组织上相分立，两者之间没有隶属关系。建议根据经济发展状况和人口分布情况以及便利诉讼的原则，在邻近的两三个省、自治区或直辖市设立高等法院，而在邻近的几个设区的市、自治州、地区等设立中等法院，行政法院独立行使行政审判权，不受任何国家机关或准国家机关、社会组织和个人的干涉，各级行政法院之间只有分工和适用法律程序上的区别，上下级法院不存在事实上的领导关系。高等、中等行政法院审理案件不受地方党委、政府以及权力机关的干预。行政法院的经费由国家财政直接拨付，不再依赖地方财政，人、财、物等权由最高行政法院集中掌握，不再受行政机关控制。③

    三 、我国不宜设立行政法院

    首先，设立行政法院仅仅是从形式上实现了行政审判的独立，运行起来并不一定能从实质上实现行政审判的独立。造成我国行政审判缺陷的一个重大原因是因为法院不能独立，再究其源头是因为财政上受制于行政机关。汉密尔顿等人所著的《联邦党人文集》中，这样说到，就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。鉴于此，法院在受理、审理、裁决行政案件时，或为其自身利益考虑，或囿于行政机关利用其手中权力的迫使，行政诉讼的公正性不免会收到质疑，从而在人民心目中本就缺乏崇高地位的法院变得愈加低下，司法的权威与神圣也必然丧失其原有的光辉。要保证行政诉讼的公正，就首先要保证行政审判的独立。既然设立行政法院的目的也是为了实现行政审判的独立，我们完全可以现有审判组织体系下来加强法院的独立性，并最终实现司法的独立。况且，在现行体制下我们需要的不只是行政审判的独立，民事和刑事审判系统都缺乏独立性，如果能够实现司法独立的话，行政审判的独立自然不在话下，至于设立行政法院这一重大变革更无必要了。

    其次，设立行政法院势必要为这些行政法官们的工资福利、行政法院的设施、法院管理的运转拨付大量的经费，必然会造成国家财政上的巨大负担，而是否能有相对应的成效回报给纳税的人民，却无法预测。设立行政法院必然增加机构编制。况且，根据前述行政法院设立的方案，采用三级行政法院的建置，极有可能使边远地区的群众提起诉讼产生困难。在我国这样一个未完全确立依法行政观念，而群众法治意识还比较淡薄的国家，如果发生了行政侵权而相对人基于成本考虑不得已放弃救济的现象，其后果将很严重。④

    再次，我国主张设立行政法院的学者都建议效仿法、德等大陆法系国家，但是设立行政法院的国家都有其相应的历史背景和文化背景，还存在着一定的偶然性，从理论上而言,即使是大陆法系的学者也并不认为必须由特别设立的行政法院来主管行政诉讼，而是认为主管法院只要能公正、独立即可⑤。在我国现今审判组织系统业已成形的背景下是否需要和能够作出大刀阔斧的变革值得商榷。另外，建立行政法院必将改变我国整个审判组织系统，就目前来说，无论是审判系统人员，还是普通百姓，在实践上和情感上能否接受与适应这样一个与现今模式截然不同的法院组织形式，也是一个未知数。

    （二）我国行政审判的出路

    第一，首先要理顺法院与人大，行政机关之间的关系，提高法院的地位。在我国现行体制下，作为执行机关的行政机关和审判机关的法院应当具有平等的地位，而不是法院低行政机关半级。只有这样才能首先在形式上实现法院对行政机关的制约，从而在形式上实现司法的独立。

    第二，要实现行政审判乃至整个审判系统的实质独立，从根本上要解决的是行政机关对法院的财政控制权。建议将目前由地方政府负担地方司法机关的财政统由全国人大确定专门财政经费，并授权最高法院对全国法院系统人财物实行统一管理，从根本上改变法院受制于地方党政机关之现状，逐步改变司法机关的地方化，保证法院在行使其职权过程中摆脱地方行政机关的干涉和制约。

    第三，提高各级法院法官的专业素质及其独立性。一方面，控制法官的来源，严格选拔法官，另一方面也要对现有人力资源进行整合、分层，同时对于从事行政审判的法官来说，我们可以借鉴法国的制度，使得法官具备一定的行政经验。建立实施法官终身任职制度和法官高薪制度，使法官不仅在业务上能够保证独立履行职责，而且在经济等外部条件亦可保持其独立性，不致为生存而抵制不住外部的各种诱感或压力丧失独立性。在某种程度上讲，法官经济和人身上的独立，是国家司法独立的核心所在。⑥