通过公开公平的公务员考试进入国家公务员队伍、获得公共职位，这是公民的宪法权利，当公民认为自己的权利受到侵犯时，作为庇护公民的堡垒，司法应当为公民提供及时有效的救济。当参加公务员考录成为众多公民选择就业的路径，因公务员考录过程中的纠纷而引发的诉讼不时见诸报端，但诉讼效果却大多不尽人意，这不仅引发了我们的思索——如何完善公务员考录过程中的司法救济，以保障这一制度更加公平、公正。
一、公务员考录纠纷
我国自1994年正式确立公务员考试录用制度以来，全国所有的省、市、自治区都开展了公务员考试录用，初步确立了“凡进必考”的原则。由于就业形势的日益严峻，以及公务员职业所具有的较强稳定性和保障性等原因，公务员报考一年比一年热，随之而来的便是公务员考录纠纷愈来越多。公务员考录纠纷主要是指在公务员录用考试的报名、考试、体检、考察、录取等环节上与招录机关或录用主管部门发生的行政争议。公务员考录过程中常见的纠纷大致有以下几种：
1、关于公务员报名资格的纠纷。《公务员法》第十一条和人力资源和社会保障部发布的《公务员录用规定（试行）》第十六条都规定了公务员的报名资格。具体到各级公务员考试中，招录机关无一例外的对其招录的职位都设定了报名条件，常见的有年龄、学历、健康、政治面貌等条件。其中年龄和学历条件是报名资格纠纷发生较多的领域。如被视为国家公务员报考年龄歧视第一案的杨世建诉人事部案，就因为其年龄超过了人事部规定的年龄上限，而向法院提起了诉讼。而潘某诉湖北省人事考试院，则是由于招录机关以潘某的学历为自学考试为由拒绝授予他报考资格。
2、考试过程中出现的纠纷。主要是指考生在考场考试的过程中与相关部门发生的争议，如2003年贵州省人事厅监考人员将身份证过期的考生刘新强清退出考场，考生遂将人事厅诉至法院。
3、体检过程中的纠纷。主要是指考生对招录机关的体检项目或者标准存在不同意见而引发的争议。如因广东招考机关根据对三个考生的体检结果——具有地中海贫血基因，认定三考生患有血液病并拒绝录取，三考生不认同这一结论，而向法院提起了诉讼。
4、录用决定的纠纷。包括对被录用人员的争议和报考人员对自己不被录用而提出的争议。如因“先育后婚”而被拒录为公务员的王莹诉组织部及计生局一案，来宾市盛某诉来宾市人事局和来宾市移民办公室一案。
5、公务员考录程序纠纷。即考生对招考单位在公务员考试中录用程序存在争议，如孔庆军诉湖南省气象局案中，则是考生孔庆军认为湖南省气象局的考录程序违法向法院提起了诉讼。
二、我国现行的司法解决机制及其缺陷
以平等的机会参加考试录用从而获得担任公务员职务的权利，既是我国宪法规定的公民在法律面前人人平等的权利，也是公民的政治权利。有权利必有救济，在宪政体制下，当公民认为自己的合法权利受到侵犯时，必须能够找到及时有效的救济措施来保障公民的权利。根据我国相关法律的规定，公民面对行政纠纷，可以采取行政诉讼这一司法途径来维护自己的权利，然而，实践中通过行政诉讼处理公务员考录纠纷得到社会和法律群体认可的案例几乎没有，主要存在以下几方面的问题：
（一）部分法院认为公务员招录行为属于内部行政行为，将其排除在受案范围外
长久以来，在我国，行政机关做出的涉及公务员权利义务的行为，诸如奖惩、任免等被认为是内部行政行为，而未能列入行政诉讼和行政复议的受案范围。而在法律实践中，公务员考录行为也被习惯认为是内部行政行为，当事人以考录纠纷为由提起的行政诉讼经常遭到不被受理或驳回起诉的尴尬局面。例如：上文所提到的杨世建诉人事部案，北京市终极人民法院认为起诉人的请求不属于行政诉讼受案范围，裁定不予受理；原告上诉后，北京市高院维持了一审法院不予受理的裁定；以及上文提到的盛某诉来宾市人事局和移民办的案件，虽然被一审法院受理，但最终一审法院认为不属于行政诉讼受案范围而驳回诉讼。
（二）在被受理的案件中，考生败诉的居多
随着行政诉讼理论的发展，近年来越来越多的法院开始逐步受理因公务员考录纠纷引发的行政诉讼，但即便案件被受理，法院鲜有作出有利于考生的判决。大体上，法院驳回原告诉讼的原因有两种：一是法院认为招录机关的招录行为符合招录机关制定的规范性文件，故原告败诉。虽然《公务员法》对公务员的录用作了规定，但是中央及地方在录用公务员时，会出台公告或实施细则等相关的规范性文件，作为考录公务员的直接依据。案件被受理后，法院仅审查招录机关的考录行为是否符合规范性文件的规定，至多再审查该规范性文件是否违反了其上位阶法《公务员录用规定（试行）》。但是我们不难发现，公务员考录过程中发生的纠纷往往是因为招录机关制定的规范性文件违反了上位法。二是基于我国行政诉讼法的规定，法院审查具体行政行为只审查合法性，一般情形下不审查具体行政行为的合理性，这是因为行政权的行使需要广泛运用自由裁量权，法院在审理行政案件时不应代行行政机关的自由裁量权。这就导致了法院对于行政机关作出的招录决定是否合理无法审查。如重庆市公务员考试中取得所报考职位面试和笔试第一名的刘非被拒绝录取，原因是其在四年前发生了“一夜情”的行为而被处以党内警告的处分，即便其近年来获得诸多荣誉称号，并且受到其原单位的好评，而人事机关仍认为刘非“品行不端”故拒绝录用。刘非因此提起了行政诉讼，一审法院认为人事机关的行为合法并驳回了刘非的诉讼请求。
（三）即使偶尔有公民通过诉讼并取得胜诉，但最终也只能得到名义上的胜诉，法院的判决并不能给原告带来任何实际的利益和现实的公正
被称为中国“乙肝歧视第一案的”张先著诉安徽芜湖人事局案中，法院一审判决确认，被告安徽省芜湖市人事局以体检不合格的理由取消原告张先著录取资格的决定，主要证据不足，应予撤销。但法院同时认为，去年的公务员招考工作已结束，原告报考的位置已被别人顶替，因此对原告要求被录用至相应职位的请求不予支持，就此，张先著虽然赢得了诉讼，但并没有获得本应当属于他的公务员职位，最终得到的是一个仅仅表明自己法律胜利的“肥皂泡”，有人称之为“一个仅次于败诉的胜利”。
三、完善我国公务员考录过程中的司法救济的建议
（一）公务员考录纠纷不应当是司法救济的禁区
正如前文所述，在相当长的一段时期内法院拒绝受理公务员考录纠纷是因为法院认为公务员招录行为属于行政机关内部行政行为，不具有可诉性。那么，由公务员招录行为引起的纠纷到底属不属于内部行政行为，能不能提起行政诉讼呢？
行政行为以其适用与效力作用的对象的范围为标准，可以分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。外部行政行为，是指行政主体在对社会实施管理活动的过程中针对公民、法人或其他组织所作的行政行为。而划分两者的意义在于：（1）内部行政行为适用内部行政规范，因而也只能用法定的内部手段和方式去进行；而外部行政行为适用于社会行政等外部行政规范，因而能够采用相应的法律、法规所规定的各种手段和方式去进行。由此可以看出，内部行为与外部行为的内容和方式不同，两者的意义各不相同。（2）在内部行政争议和外部行政争议的救济途径上也是各不相同的，对内部行政行为发生的争议不得适用行政复议和行政诉讼；而外部行政争议在符合法定条件下，可以适用行政复议和行政诉讼程序。
就内部行政行为来说，其实施主体与客体之间在某种程度上存在着上级与下级、管理与被管理的隶属关系。例如：行政机关制定监督和管理行政系统内部的行政法规和规章及根据这些法规、规章所作的行为，均属内部行政行为，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定也是行政机关根据上述法规规章所作的行为，属于内部行政行为。在公务员招录过程中，招录对象是尚未进入公务员队伍的普通公民，不管在法律上还是在实务中，招录机关与招录对象都尚未构成上级与下级、管理与被管理的隶属关系。在公务员招录过程中发生纠纷需要处理时，招录机关、招录对象之间的单向关系就会在社会纠纷处理机制的作用下变成双向关系，在行政复议和行政诉讼的审查裁判制度下甚至由纵向关系变成了横向平等关系。因此，笔者认为，公务员招录行为不应属于内部行政行为，而就我国法律规定来说，在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款有规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。按这一规定，不管行政行为侵犯的是何种权力，只要是当事人对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，且不属于法律规定的不属于行政诉讼受案范围的情事，依法提起诉讼的，都属于人民法院行政诉讼的受案范围。第四条规定：“行政诉讼法第十二条第（三）项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定’，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。”根据此规定，笔者认为公务员录用纠纷案件不适用“行政诉讼法第十二条第（三）项规定。“行政机关公务员权利义务”的主体是国家公务员，而参加公务员招录考试的一般是非公务员公民。由此可以看出，即使在我国现行的法律制度下，公务员考录过程中产生的行政纠纷也完全属于行政诉讼的受案范围。
（二）抽象行政行为应当在司法审查的范围之内
法学原理告诉我们，具体行政行为违法与不当，主要与具体行政权力行使人员的个体主观恶性相关；而抽象行政行为违法与不当，则主要与抽象行政行为制定机关的集体权力恶性相关。两者相比较，自然后者对公民权利的威胁和危害较大。同时，抽象行政行为违法与不当，往往又直接决定着具体行政行为的违法发生。 [1] 根据我国现行法律的规定，公民只有在认为具体行政行为侵犯其权利时，才能提起行政诉讼，法院对抽象行政行为的审查限于对规章和一般规范性文件的参照与选择上，即便违法，法院也无权撤销、废除，只能是不予适用且该不予适用只体现于个案之中，其裁判不具有后续力，既不约束以后法院的重新判断，也不影响该行政规章或规范性文件的继续合法有效。这样的审查制度其弊端显而易见。
现代法治要求，处于社会最高地位的、对人们有普遍约束力的“法”必须是“良法”，也就是能够代表社会正义，既能代表多数人的利益，又能保护少数人的合法权益的法。作为中立的裁判机关，司法机关独立于行政机关和行政相对人，应当是判断行政机关制定的法是否是“良法”的最佳人选，因此通过对抽象行政行为进行司法审查，法院阻止政府滥用权力，从而保障宪法上所确立的公民的权利和自由，体现了现代分权理论和法治原则。
现阶段，在进行行政立法和制定其他规范性文件的过程中，相当一部分行政机关立法品位低，立法从政府行政部门的角度出发，没有摆正自己的位置，把立法当作谋取权力和利益的手段，不是站在国家或政府的高度上在立法中衡量各种利益关系而是过多地看重地方或部门的权力和利益，从而导致把应该考虑进去的抛弃在立法之外，把不该考虑的想方设法地纳入立法考虑之中，甚至以地方或部门利益为核心在立法中做出特殊的利益安排，最终导致政府或部门在立法中争权限、划地盘；同时由于现行立法的不完善，行政立法缺乏严格的程序，立法技术欠缺，权限不明等原因，行政立法存在着互相矛盾、内容低劣等问题，难以适应我国社会的发展需要，故需要健全和发展我国对抽象行政行为的司法审查制度。
当然，对行政机关作出的抽象性行政行为需要进行司法审查，单并不意味着司法审查的范围及于所有的抽象行政行为，一般认为，基于行政规章及其以下规范性文件应当接受司法审查。
就公务员考录过程中出现的纠纷来看，考生的不满大多来自招录机关制定的报考条件或者招录条件。然而，即使进入到诉讼程序之后，法院由于不能对抽象性行政行为进行司法审查，公民的权利保障效果大打折扣。
（三）对具体行政行为的审查应当包含合理性审查内容
立法者主张依法治国，坚持控制行政权力原则，但又不得不迫于现实需要的压力，通过授予行政机关一定甚至是尽可能广泛的自由裁量权的方式，将现代社会管理中许多事情留给行政人员去酌情处理。作为一种权力，行政自由裁量权同样具有两面性，“任何拥有权力的人都易滥用权力，这是万古不易的一条经验，而不受制约的权力必将走向腐败”[1]，行政自由裁量权同样存在被滥用的可能。随着行政自由裁量的机会日益增多，滥用权力的可能性也与日俱增。我们逐渐明确，行政自由裁量行为并不是由行政机关及其工作人员任意做出的，而应遵循一定的规则，于是对自由裁量行为应有所限制日益成为社会及公民对政府的普遍要求。正是在此需求下，行政合理性原则产生了，这一原则要求行政自由裁量行为要公平、客观、公正、适当、符合公理。如果将行政自由裁量行为排除在司法审查之外，就等于撤除了介于自由和随意之间的一道必要防线，默许了主观随意产生的那些侵害公民平等权的不公平、不公正、不适当的行政行为合法。因此，司法机关在审查具体行政行为时，应当审查其合理性。
当然，进行合理性审查并不意味着司法机关对自由裁量行为进行任意的、无限度的司法审查，而应从立法的目的以及公平、合理等法的一般原则出发，主要包括以下几个方面：行政自由裁量权的行使是否符合立法的目的和精神，是否符合公平公正的法律原则，以及是否履行了法定的程序。总之，对具体行政行为的合理性审查作为行政权与司法权之间的调节阀，既不能过于宽松，也不能过于严格，必须结合行政案件涉及问题的性质，确立灵活的司法审查标准，以期达到既保护行政相对人的合法权益，又促进行政机关依法行政的社会效果。
根据公务员法的规定，“良好的品行”是一个公民能够成为公务员的必备条件，但是何为“良好的品行”，很难有一个固定的标准，这也成为行政机关最容易行使自由裁量权的领域，于是一个考生是否具备“良好的品行”便由行政机关单方面认定，而这一条件又恰恰是许多人通向公务员道路的“绊脚石”，也极易在考生和招录机关之间产生纠纷，如果此类纠纷进入到诉讼程序，法院而不能作出适度的审查的话，并不利于对公民权利的保护。
（四）在公务员录用纠纷的诉讼期间，应当对争议岗位进行冻结
公务员录用不同于其他政治（如选举）、民事经济活动，担任公务员本身是公民的一项政治权利，同时还涉及到公民的劳动就业权利的实现，因此公务员录用纠纷既关系到公民担任国家公职、参与国家管理的政治权利，也关系到任职于公务员岗位、实现劳动就业权、享受各种国家待遇的社会权利，它对于公民来说是非常重要的。事实上，国家机关招考公务员往往都是一次性的，其岗位也是固定的，有针对性的，公民如果因为某种原因失去机会，就几乎不存在获得相应救济的可能。
鉴于公务员录用的特殊性，为了保证录用纠纷的当事人在胜诉后能够得到合理的法律救济，完全可以采取争议岗位冻结的办法来保全争议岗位。这样做对政府工作的影响是不大的，因为一旦当事人败诉，政府就可以及时进行递补，将后一名补录上来即可。这对政府来说，至多是一段时间的岗位空缺，而对于纠纷当事人则是至关重要的，如果不实行冻结岗位的办法，即便胜诉也没有挽回的余地，只能抱憾终生。笔者认为，为了保障当事人的政治权利和社会经济权利得到切实实现，应当在公务员录用纠纷的诉讼期间对争议岗位进行冻结。
总之，在我国，寄希望于运用司法方式有效地解决公务员考录过程中出现的纠纷，首要问题便是修改现行的行政诉讼法，拓宽行政诉讼受案范围和行政诉讼的审查原则，将部分抽象行政行为纳入法院的审查范围，并赋予法院对具体行政行为合理性的适度审查权，当然也不能缺少诸如诉讼期间冻结争议岗位的细节设置。当然，司法救济只是一种事后的救济，我们更希望通过立法的完善、良好的制度设计等来预防纠纷的出现，以保障公民能够实现自己平等参与公务员考录的权利。
