我国的行政复议制度最初是作为行政诉讼制度的配套制度而建立起来的，《行政复议法》的颁布实施，从立法上摆脱了《行政诉讼法》的影响和束缚。
本文通过对行政复议和行政诉讼衔接问题的探讨分析，旨在建议加快立法进程，进一步完善社会主义法律体系，使我国的行政复议、行政诉讼制度更加符合现代社会经济、政治、文化和社会发展的实际需要，更加体现对公民权利的保障和对社会利益保障的平衡，在新的历史时期发挥更大的作用。
一、行政复议和行政诉讼衔接方面存在的问题
（一）行政复议与行政诉讼在受案范围的脱节与冲突。
行政复议的范围要比行政诉讼的范围宽泛的多。尽管两者在受案范围上都采用了列举式与概括式的规定方式，但明确列入行政复议范围而未列入行政诉讼范围的是《行政复议法》第6条第3项第4、6款、第8项、第9项、第10项，为了防止列举规定的疏漏，《行政复议法》增加了“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益”的概括规定。这样，《行政复议法》实际上就将行政机关所有的外部具体行政行为纳入到行政复议的范围，而《行政诉讼》除了上述列举的内容未有规定外，其概括规定也仅限于“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”情形，因此，《行政诉讼法》实际上只是将主要的具体行政行为纳入到行政诉讼的受案之中，不仅如此，《行政复议法》将对相对人权利保护的范围拓展到所有的权利领域，而《行政诉讼法》则将权利的范围局限在人身权和财产权方面，这一规定也仅仅说明，相对人如越出了人身权或财产权的范围提起诉讼，必须要有法律、法规的明确规定。这样，行政复议与行政诉讼在受案范围上即发生冲突、脱节。
行政复议范围与行政诉讼范围的脱节还体现在抽象行政行为方面。《行政复议法》将部分抽象行政行为纳入行政复议的范围无疑是立法上的一个突破，但与之相对应的《行政诉讼法》则将抽象行政行为完全排斥在行政诉讼受案范围之外。
（二）行政复议与行政诉讼审查范围的不一致
首先体现在对具体行政行为的合法性审查方面，尽管两法都规定了对具体行政行为的合法性审查。但是，两者对合法性中的法的认识和理解不一致，由于具有法律效力的规范性文件除了法律、法规和规章外，还包括不具有法律形式但事实上具有法律效力的行政决定、命令、规定、解释等等，而且这些规范性文件数量极大，它们同样成为行政机关作出具体行政行为的重要法律依据。但是，在法律意义上，它们能否视为法律文件呢？这是在审查具体行政行为合法性时必须解决的问题。《行政复议法》采用广义的解释，即将非法律形式的规范性文件也视为“法”，因此，只要具体行政行为适用这些规范性文件正确，复议机关应视该行政行为合法，反之，则构成行政行为的违法，正因为如此，《行政复议法》将“适用依据错误”作为判断具体行政行为违法的情形之一。与此相反，《行政诉讼法》则对具体行政行为的法律使用采用严格解释，即将非法律形式的规范性文件排除在“法”的范围之外。正因为如此，《行政诉讼法》仅仅将“适用法律、法规错误”作为判断具体行政行为违法的情形之一。立法上的这种分歧导致行政复议与行政诉讼在审查具体行政行为的法律适用时发生了脱节并有可能导致审查结果的矛盾和冲突，在行政复议中，如果一项具体行政行为仅适用了非法律形式的规范性文件而没有适用法律、法规和规章，只要复议机关认为它的适用正确，即可维持该具体行政行为，但是相对人不服而进入行政诉讼，法院即应以无法律依据而撤消该具体行政行为，相反，如果一项具体行政行为同时引用了法律、法规和规章及非法律形式的规范性文件，而该行政行为引用了法律、法规和规章正确，但适用非法律形式的规范性文件错误，那么根据《行政复议法》的规定，复议机关应以“适用依据错误”撤销该具体行政行为或确认该行政行为违法，但若该行政行为进入行政诉讼，因为该行政行为适用法律、法规正确，即应维持该具体行政行为，因为适用非法律形式的规范性文件错误不是《行政诉讼法》规定的撤销具体行政行为的法定理由而仅仅是行政行为法律适用的瑕疵，不仅如此，两法对极不合理的行政行为的认识和处理也不一致。《行政诉讼法》将极不合理的行政处罚称为“显失公正”，而《行政复议法》则称为“明显不当”。“明显不当”与“显失公正”的含义是否完全一致呢？如果它们在立法上的含义是完全一致的，那么行政复议与行政诉讼对它们的处理又不是一致的。对于明显不当的具体行政行为，复议机关除可以决定撤销、或者确认其违法外，还可以变更；而在行政诉讼中，人民法院对显失公正的具体行政行为除行政处罚可以判决变更外，其他的只能维持或撤销，也就是说，在行政诉讼中，人民法院对显失公正的具体行政行为的变更权是极为有限的，而行政复议则可以针对所有不当的行政行为进行变更。行政复议与行政诉讼的审查范围上的不一致还体现在对具体行政行为合理性审查方面。按照《行政复议法》第31条的规定，行政复议对具体行政行为的审查包括行政行为的违法和不当两个方面。而依照《行政诉讼法》第5条的规定，人民法院审查行政案件，只对具体行政行为是否合法进行审查，这就意味着复议机关对不当的行政行为作出的复议决定，当事人不能诉请司法救济。
行政行为的瑕疵除了违法和不当外，还包括行政行为因欠缺成立要件或生效要件而不能成立或无效的情形，如《行政处罚法》第3条和第41条的规定。既然行政行为在客观上存在这些瑕疵，那么它同样应纳入行政审查或司法审查的范围，然而后于《行政处罚法》通过的《行政复议法》对不成立或无效的行政行为没有规定，这就使得复议机关对这类行政行为的复议失去了法律依据，最高法院的司法解释对如何审查和处理这一类行政行为做了相应规定。
（三）当事人资格认定上的脱节
当事人资格认定上的脱节首先体现在行政复议中对申请人资格的认定和行政诉讼中对原告资格的认定方面不一致，根据《行政复议法》第2条的规定，公民、法人或其他组织（申请人）认为具体行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政复议，该法第6条规定，行政复议申请人的资格仅限于具体行政行为的相对人。最高法院的司法解释明确规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，这种关于当事人资格上的差异所导致的结果是对同一个具体行政行为按照《行政复议法》的规定可能无权提起复议，而按着最高法院的司法解释又可能有权提起诉讼。
行政复议被申请人与行政诉讼被告资格认定的不一致也是当事人资格认定上脱节的表现。在我国，代表国家行使职权的作出具体行政行为的主体除行政机关外，还包括法律、法规授权的组织，因此，在行政复议中，它们应是当然的被申请人，在行政诉讼中，它们是当然的被告，但《行政诉讼法》第6条规定所有的行政复议案件都是针对行政机关的，法律、法规授权的组织没有明确，有人说，尽管在行政复议范围中没有明确规定，但是，在《行政复议法》第15条第（1）款第3项中有关于对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的管辖规定。但是，复议范围是管辖的前提，既然复议范围没有明确规定法律、法规授权的组织的具体行政行为可以复议，那么管辖的条款就有可能虚设。对于同样的问题，最高法院的司法解释则解决了它，该解释第1条明确规定：“公民、法人和其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院的受案范围”，这一规定将法律、法规授权的组织涵盖在被告的范围之中。
（四）行政复议与行政诉讼在法律适用上的不一致
在我国,行政执法的依据不仅包括法律、法规、规章,而且包括规章以下的的规范性文件,那么这些规范性文件是否都可以作为行政复议和行政诉讼中审查行政行为的依据呢?规章以外的其他规范性文件是不能作为审理行政案件的法律依据的，但可以作为复议机关的复议决定的依据。二者审查的依据不一致,势必导致审查结果的不一致,形成行政复议决定与行政裁判在评价行政行为方面的矛盾和冲突。
（五）复议终局裁决与司法终审脱节
在行政复议与行政诉讼的关系上，行政复议仅是前置程序，行政诉讼才是最终裁决。但事实上，司法对行政的有限监督决定了行政机关在处理行政争议方面享有一定的终局裁决权，复议机关的这种终局裁决有些是《行政复议法》明确规定，即法定的终局裁决。有些列入行政复议范围的行政纠纷，复议机关作出复议决定后，由于其未明确列入行政诉讼的受案范围，致使当事人无法再寻求司法救济，从而使该复议决定具有事实上终局裁决的法律效力。上述情况，不仅使两法的立法宗旨难以实现，也使得行政复议与行政诉讼两项民主制度的优越性大打折扣，建议立法机关今后在修改这两部法律时予以重视，以维护国家法制的统一。
二、完善行政复议与行政诉讼衔接的构想
（一）逐步扩大行政诉讼受案范围及审查范围
鉴于我国目前行政复议与行政诉讼在受案范围、审查范围上存在诸多脱节现象，在时机成熟之际，逐步扩大行政诉讼受案范围及审查范围。具体建议如下：
1、关于抽象行政行为的可诉性问题
目前，我国《行政诉讼法》是将抽象行政行为排除在司法审查范围之外的，这导致相当一部分政府行为排除在司法监督之外，大量的行政侵权行为得不到有效规制，遭受此类行政行为侵权的行政相对人因无法行使诉权而得不到司法救济。例如，《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”本条规定确立了在行政复议中对抽象行为的附带审查制度。如果在行政复议中，行政相对人提出了对抽象行为的审查申请，行政复议机关就此作出行政复议决定。如果行政相对人不服此复议决定向人民法院起诉的，人民法院如果受理该起诉，将无法审查抽象行政行为的合法性；如果人民法院不受理该起诉，将直接违反行政诉讼法的规定。抽象行政行为不受司法审查的另一后果是，即使能够通过提起行政诉讼，对个案的行政侵权行为进行纠正，但并不足以最终纠正违法抽象行为，同一抽象行政行为必将重复适用，不但造成了同一抽象行为的多次侵权，而且增加社会的诉讼成本，经济上很不合理。因此建议将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围之中。立法法只就行政法规、地方法规、自治条例和单行条例规定了违反宪法、法律的审查启动程序，对规章以及规章以下的规范性文件违反上位法的规定，缺乏一个有效的启动程序，不利于对公民、法人和其他组织的基本权利的保护，因此，只有将规章及规章以下的规范性文件纳入司法审查，才能最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权利，促进行政机关依法制定具有普遍约束力的规范性文件。建议行政复议对抽象行为的审查范围也应作相应扩大，规章应纳入行政复议审查范围。
2、合理性问题的可诉性
为顺应法治进步的要求，应当扩大法院对行政行为审查的范围，逐步将行政行为的合法性、合理性都纳入司法审查的范围。理由：第一、由于行政活动的复杂多变，行政活动呈现出多样性和复杂性，行政机关自由裁量权在不断发展。一方面，从形式上看，行政主体基于法定范围内自由裁量权的行使所产生的自由裁量行为都是合法行为，即使在客观上背离了社会公共利益的要求，造成不良后果也仅属于不当的行为，不产生违法的问题；但另一方面，严重不当的行政行为会给相对人的合法权益造成损害。所以，自由裁量权的行使必须受到法律的控制。第二、司法最终原则的要求。当前，由于个别复议机关执法水平不高或者部门保护等原因，不可避免地会出现复议决定的不当。对于行政不当问题，由于我国法律只赋予了人民法院对少数合理性问题进行审查的权利，因此多数行政不当问题不能得到解决，并可能出现人民法院明知复议决定不合理而无可奈何的尴尬局面。如果是一般的不合理问题，法院应维持行政机关的决定或驳回诉讼请求；对滥用职权的行政行为，则法院应判决撤销或变更。
3、扩大可诉公民权利范围
目前，由于行政诉讼受案范围的局限性，经过复议的具体行政行为并不一定都可以提起行政诉讼，导致事实上的行政复议终局及司法最终原则在这些案件中的缺失。为改变这一状况，除对国家主权行为的考虑，其他具体行政行为都应该全部纳入行政诉讼受案范围。当然，随着行政诉讼制度的不断健全，行政诉讼的受案范围已经在逐步扩大。从传统的人身权、财产权拓展到了受教育权、劳动与社会保障权、信息知情权等，但仅此还不够，需要在以后的立法中或者在《行政诉讼法》的修改过程中加以完善，明确将财产权、人身权以外的其他行政行为纳入行政诉讼的受案范围。
（二）逐步调整当事人在资格认定上的统一
在我国，代表国家行使职权的，作出具体行政行为的主体除行政机关外，还包括法律、法规授权的组织，因此，在行政复议中，它们应是当然的被申请人，在行政诉讼中，它们是当然的被告，但《行政诉讼法》第6条规定所有的行政复议案件都是针对行政机关的，法律、法规授权的组织没有明确，这样的冲突不利于维护公民的合法权益，建议在今后的立法上统一当事人的资格认定。
（三）逐步取消行政复议终局模式，实现司法终局原则
在我国，无论是法律所明确规定的还是事实上存在的行政复议终局情形，抑或是因为当事人的选择而引起的行政复议终局情形，在本质上都违背了法治国家所共同遵循的司法最终原则，无助于公民合法权益的维护。尤其是在我国已经正式加入 WTO以后，如果不对这些行政终审的规定进行修改，势必就会与WTO所确立的争端解决机制相冲突，且直接违背了我国入世的有关承诺。为此，必须逐步取消目前有关行政复议终局的立法规定，让司法的力量全面介入行政纠纷的处理和公民合法权益的维护，从而确立司法在法治社会中的至尊地位。
