参与分配制度，是指已经取得执行依据或者已经取得财产保全裁定的债权人，在其他取得执行依据的债权人对被执行人的财产启动执行程序后至被执行人的财产被清偿前，发现被执行人的财产不足清偿所有债务时，向人民法院申请就所有债权按比例平均受偿的一种制度。笔者在多年的执行工作当中，发现该制度在实践过程中存在以下问题：

    一、法律规定的申请参与分配的主体范围不明确。《适用民诉法意见》第297规定：“被执行人的其他已经取得执行依据的或者已经起诉的债权人发现被执行人的财产不能清偿所有债权的，可以向人民法院申请参与分配。”也就是将申请的主体规定为已经取得执行依据的或者已经起诉的债权人。相比之下，《执行规定》第90条规定：“已经取得金钱债权执行依据的其他债权人可以申请对该被执行人的财产参与分配”。显然，《执行规定》将申请人范围缩小了，即只有已取得金钱债务执行依据的债权人才能申请参与分配。根据新法优于旧法的原则，我们应适用《执行规定》。

    但在司法实践中我们经常碰到以下情况：一个债务人，除了已取得金钱债权执行根据（判决书、公证书等）的债权人以外，还有已诉讼过程中还未结案的债权人、已经申请仲裁的债权人、债务已到期尚未起诉的债权人、以及债权尚未至清偿期的债权人。按照《执行规定》，这些债权人都不能参与分配，但实际操作起来又似乎有些不妥，特别是对那些已经起诉的债权人对此很难接受。    

    二、关于“不足清偿全部债务”的认定标准问题。“被执行人的财产不足清偿全部债务”是参与分配申请人提出申请的一个前提条件。但如何判定“被执行人的财产不足清偿全部债务”，司法解释无操作性较强的规定。实践中，有的学者认为，“被执行人的财产不足清偿全部债务”，应采客观标准，即被执行人的全部财产总额事实上少于其全部债务总额，方为“不足清偿”。有的学者则认为，应采主观标准，即申请参与分配人认为被执行人的财产不能清偿全部债务的，即可。上述客观标准说要求申请参与分配人查明被执行人的现有全部财产总额和全部债务总额，这不切合实际。因为除被执行人隐瞒、转移其财产、不愿公开负债状况等人为因素外，对其公开的财产仍存在评估、折价、鉴定等技术上的困难，这使得正确评定一个被执行人的财产存在许多变数，实属不易。当前在司法机关要做到这一点尚存有诸多困难的情况下，要求参与分配申请人做到，显然勉为其难。事实上，“被执行人的财产不足清偿全部债务”应是申请参与分配人提出申请的一个诱因和动机，是其主观上的认识，对于其能否参与分配财产不是决定性的，故应以主观标准为宜。从操作层面上来看，采主观标准，法院只需审查申请参与分配人提供的被执行人不能清偿其债务的表面证据即可，而无需法院耗费大量的人力、物力和财力去调查核实被执行人的全部财产和全部债务，这无疑大大方便操作，有利于提高执行效率。

    三、 关于法院告知义务的问题。参与分配程序因申请人提起而得以启动，申请人若不向执行法院申请，则无从进入业已开始的执行程序。但实践中，申请人没有提出申请往往不是因为其主观上不愿提起，而是因为不知道法院已启动执行程序，开始执行被执行人的财产。因为被执行人的债权人可能是多个，对被执行人的财产采取执行措施的法院也可能是数家，即使是同一家法院，申请人也难以掌握法院的执行工作状况，难以全面了解被执行人的财产是否被查封、扣押、冻结或者是否已被执行完毕，这样就很可能使参与分配制度被虚置。由此带来一个问题是：执行法院有无告知所有债权人其已开始执行被执行人的财产的义务？  

四、申请参与分配的期限问题。申请参与分配的期限对债权人是否能进入已经开始的执行程序至关重要，只有在规定的期限内提出申请，债权人的参与分配申请才能成立，其债权才能得到平等受偿。关于申请参与分配的期限，《执行规定》第90条规定的是“被执行人的财产被执行完毕前”。对此，执行实践中存在两种理解：一种理解指案款分配方案确立前，另一种理解是指案款实际已分配完毕之前。从文字上理解，后一种理解可能更接近立法原意，但实际操作困难，如果在分配方案确立后还可以申请参与分配，就得修改分配方案，甚至出现多次修改，使分配日期被无限期拖延。如果在案款分配过程中申请参与分配，那就更不实际了，因为有的案款已领，有的案款未领，分配方案都无法调整。在目前规定没作修改之前，笔者认为应将案款分配方案确定之前作为申请参与分配的期限。如何确定分配方案的期限，在实践中是一个值得探讨的问题，现行法律及司法解释等对此均没有规定，执行中一般由执行员自行决定，自由度很大，甚至个别执行员搞“暗箱”操作，办人情案、关系案，短时确定分配方案的期限，可以使有关系的债权人先受偿、多受偿，延期确定分配方案，可以使跟自己有关系的债权人取得执行依据并申请后得到受偿，这样不利于保护债权人的平等受偿。笔者意见，分配方案确定的期限应当在执行款到位后七日内完成。

    关于以上问题，笔者结合自身实践，给出以下建议：

    一、扩大参与分配的主体范围。笔者认为，应扩大参与分配的主体范围。第一，对于已经起诉的债权人。既然《民诉法适用意见》已赋予他们参与分配的资格，说明是有合理性的，不应再通过新的法律将他们的主体资格排除。否则，很可能被执行人的财产已被前面的申请人取得，而已经在审的这个案件将无法得到执行。那正在进行的这个诉讼也就丧失了它为债权人追讨债权的意义。第二，对于已经申请仲裁的债权人。考虑到仲裁和诉讼同为解决民事纠纷的方式，已申请仲裁的债权人和已起诉的债权人在能否参与分配时应具有相同的法律地位，所以也应被允许。第三，对于债权一到期但尚未起诉的债权人和债权未至清偿期的债权人。笔者认为，债权人应积极主动地维护自己地债权，而不能等着别的权利人去起诉、仲裁，自己却坐享渔翁之利。这种搭便车的行为，法律是不鼓励的。基于上述理由,笔者认为立法上对有权申请参与分配的债权人还应增加已经起诉的债权人和对于已经申请仲裁的债权人。

    二、调整参与分配的财产范围。笔者认为，根据参与分配原则的不同，应规定不同的参与分配的财产范围。当适用优先原则时，应当禁止超额查封、扣押和冻结，查封、扣押和冻结的范围限于债权的数额范围内，但应当允许重复的查封、扣押和冻结。因为在适用优先原则时，先申请的债权人的清偿不受后申请的债权人的影响而可以获得完全的清偿，没有必要扩大查封、扣押和冻结的范围。重复的查封、扣押和冻结可以明确债权人受清偿的顺序，并且可以在前面的查封、扣押和冻结被撤消（如因财产保全或先予执行错误或因查实为假债权而撤销）时，不致影响其债权人的及时受偿。在适用平等原则时，由于允许其他债权人就已进行的执行程序中参与分配平均受偿，如果限制查封、扣押和冻结的范围，就会让先申请执行的债权人因其他债权人的参与分配而使受清偿的份额减少。因此，在适用平等原则时，不应当对先申请的债权人申请查封、扣押、冻结的范围加以限制。

    所以，笔者认为，我国在立法上应允许先申请的债权人申请超额查封、扣押、冻结被执行人的财产，以便更好地保护本人和其他债权人的债权。

    三、明确参与分配的期限。在第二大部分我们提到，关于申请参与分配的期限问题,按照《执行规定》第九十条的规定，应当是在被执行人的财产被执行完毕前提出。照此规定，如果多数债权人申请参与分配的时间先后不同，必将导致法院要不断修改分配表,使执行程序不能顺利完成,其弊端显而易见。因此，有人主张规定一个提出申请的明确期限，如三个月内。

    我国台湾地区的强制执行法将多数债权人申请参与分配的期限分为两种情形：一是在执行标的物拍卖或变卖终结前；二是在当次分配表作成前，即执行标的物不经拍卖或变卖者，他债权人参与分配，应当于当次分配表作成前为之前。笔者认为，当执行标的物被拍卖或变卖后，也要涉及制作分配表的问题，所以，不管何种情形，统一以当次分配表制作完毕之日为申请参与分配的期限比较适宜。这样既可以为多数债权人参与分配规定了一个合理的期限，也可以避免法院因参与分配而反复调整分配方案，影响债权人权利的及时实现。