进入21世纪以来，在世界范围内，无论是英美法系还是大陆法系的国家，无论是政治制度、文化背景相同或不相同的国家都在围绕着“公正与效率”反思和权衡各自司法制度的利弊得失，并对如何实现“公正与效率”进行着深入的探索和研究。在这一背景下，最高法院将“公正与效率”作为人民法院工作的主题和司法改革的基石，是因为它代表了人类历史前进趋势的现代社会的先进阶级的意志和愿望，代表了人类社会最新或最高的成果，反映了具有时代进步特征和现代化特征的所有要求，因此，也是我国法制现代化进程中的必然选择，这种选择回应了目前社会主义市场经济对法律和法治的内在要求，反映了人民群众对司法的最终期望。
一
由于历史的原因，以及受我国法治基础和执法条件的制约，形成了法院管理体制中司法权与行政权并存，法院管理按照行政权模式运行的局面，这种管理体制在过去特定的历史条件下有其存在的合理性，或者说是特定历史条件下的产物，但从现代法治的眼光看，这种管理方式存在着三个方面的弊端：一是司法权的地方化；二是内部管理的行政化；三是法官管理的非职业化。这三个方面的弊端以及由此带来的负面影响已成为法院实现“公正与效率”的阻碍。
为了克服这种阻碍，自20世纪80年末期以来，人民法院实行了审判方式的改革，从强化当事人的举证责任开始到强化庭审功能、强化合议庭和独任庭的职权，落实公开审判制度，改革的核心内容是围绕着如何实现“公开、公平、公正”。随着改革的不断深入，探索改革的路径也不断拓宽，审判方式改革内容不再局限于追求实体的公开，而且要追求程序的公正。“效率”作为一种改革的原则在这股浪潮中被引入，为实现这一目标，改革的设计立足于避免和减少当事人及法院在诉讼过程中的延误，最大限度地降低诉讼成本、提高诉讼效率。法院工作管理的改革是在《人民法院五年改革纲要》颁布实施后才作为一个独立的概念被提到与诉讼程序改革同等重要的位置。这种改革包括：一是指通过审判资源的合理配置，对审判权的科学组织安排，达到审判程序、审判效率和谐地运行，最终保证实体公正的实现；二是立、审、执分离，实行审判流程管理、审判长选任等，侧重点是取消院长、庭长对案件的“签批权”，改变上下级法院的内部请示和批复关系，以及法院内部之间的“审”与“判”的脱节和审者不判，判者不审的状况；三是对审判人员、司法行政人员、司法技术人员、司法警察实行分类管理，定向考核。这几项改革从开始到现在，在理论上和实践中都取得了突破性的进展，整体上看法院的改革不再是个体效应、单兵独战，而是产生了宏观管理、科学化、规范化的规模效应。改革后的审判管理，在资源的利用、诉讼成本的投入，诉讼效益等方面呈现良性循环，符合“公正与效率”的标准。
由于受整个司法体制框架的制约，审判机制运行中出现了一些新的问题：一是案件的质量不稳定，改判发还案件有时增多，主要原因是：其一，多数法院的审判长是在非职业化同时又缺乏统一的规范性规定的前提下，在法官整体素质结构不变的情况下通过考试、推荐、考察而产生的。这部分人成为审判长之前，是与其他审判人员身份相同的法官，这种地方化、区域化的选任方式使他们对自身权威和尊荣没有自信，其他人员也认为审判长的实质身份仍然是一般审判员，对他们缺少足够的重视和认可，这种认识上的混同，造成了审判长权力行使中不尽人意。尽管审判长参与所分管每一起案件的庭审，但有时是参而不审，或签而不审，案件的实际承办者仍然是合议庭其他成员，这些人由于没有签批权，可能对案件仅投入有限的责任心，致使对案件把关不严。其二，审判长制度的物质保障跟不上。法院工作整体运作要靠当地财政拨款，预算中没有专门的经费来保障审判长的职业地位，实际当中审判长的物质待遇（主要是岗位津贴）要么落实不了，要么是象征性地补贴，（部分经济困难地区，法院办案经费都难以保障，审判长待遇更得不到落实，）相形之下，审判长责任大，义务多，待遇不高，难以激发他们的职业责任感和工作积极性。其三，内部监督机制不完善。在审判组织进行改革和管理的同时取消了庭长和院长的“签批权”，庭长、院长对案件的监督力度降低。最高人民法院颁布的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民法院纪律处分办法（试行）》没有针对审判长的专门性规定，最高人民法院审判委员会通过的《人民法院审判长选任办法》也没有就审判长的监督作出规定，管理与考核也非常笼统，仅在《责任》一章中规定：审判长在审判工作中违反法律、法规、审判纪律和其他有关规定且造成一定后果的，根据最高法院关于《人民法院审判人员违法审判责任追加办法》和《审判纪律处分办法》有关规定承担相应责任。这虽然为依法监督提供了依据，但操作性不强。实际中，依照两个《办法》追究的违法干警人数甚至少于实际受到刑事追究的人数。二是审判流程管理不尽完善。审判流程管理制度的设计基础是行政权与审判权的分离，根据审判的司法权特点管理审判工作，使审、执、监完全分立，各司其职，分工制约，同时对审限进行全程跟踪管理，从而实现效率和质量的统一。但实际操作中，由于没有成立专门的审判管理中心，由立案庭替代性行使统一管理权，而立案庭又处于与其他业务部门同等的地位，既是监控单位又是监控对象，受到其自身地位的制约，人财物的保障不足制约了它有效发挥作用。尤其在对案件进行统一管理、分配审判资源过程中，常常因为立案庭对案件的复杂情况和对法官专长了解不够不能实现对案件资源与人力资源的最佳搭配。三是科技手段在审判管理中的运用不充分，审判效率不高、没有达到预期的目标。配合法院改革，各地都加强了对审判工作的科技投入，办公自动化程度相应提高，但系统内对软件的开发和管理跟不上工作需要，对审判信息资源的综合利用水平不高，电子诉讼，网上送达等现代化的诉讼手段刚刚露出端倪，用现代化的技术手段管理审判工作可以说是任重而道远。
二
改革是在从事一项前人所没有从事过的事业，没有先例可循，改革的过程是一个不断探索，不断总结经验、不断丰富完善发展的过程，应当坚持科学的、实事求是的、尊重客观实际的这样一个基本原则。如果说程序的公正是实现实体公正的保障，那么对审判的科学管理则是实现实体和程序公正的途径，它作为司法改革的组成部分，与诉讼模式的选择有密切的联系，要以其他各项司法改革为背景。具体来讲，一方面要注重对先进司法经验的吸收借鉴；另一方面要客观面对我国现有的司法资源的现状，从而寻找一条通向“公正与效率”的最佳途径。
第一、重视我国的历史文化传统。我国经历了漫长的封建社会，有着“法令由一统”的司法传统，历代的君主既是最高的行政长官，也是最高的司法权的掌管者，直到清末变法修律时，我国的立法程序上主要借鉴了大陆法国家的立法经验，从而接受了大陆法的职权主义诉讼模式的基本精神。新中国成立后，尤其是我国社会主义改造完成以后，建立了高度集中的计划经济管理体制，司法按照行政的模式建立和运作，表现为国家公权力对私权力即对诉讼的过度干涉，从而在原有的大陆法的基础上形成了一种超职权主义的诉讼模式，这种模式中法官在审判过程中干预过多，过度操纵、控制庭审，当事人成为被动的诉讼主体。著名学者陈桂明认为，“两千多年的封建法制传统的影响，如果说随着封建社会的灭亡，与其相依随的封建法律传统从总体上说也被打破，那么，作为一种文化传统，其对人的心理意识的影响则是相对牢固的，对中国社会来说，职权主义更是生存的土壤”。庞德先生认为“中国循着现代罗马法的道路已有良好的发展，如果转而重新建立一种系统，既无使用的书籍，同时也不方便于法典化，那便是一种浪费。……中国循着已走的道路向前走去，是最适当不过的。”审判管理的改革作为诉讼模式的选择和改革的重要组成部分，必须对司法的历史有深刻的认识和充分的尊重。
第二、客观面对我国司法资源的现状。司法资源包括司法的物质资源和人力资源，以及诉讼中与人力物质资源相关的因素。我国不是三权分离的国家，按照宪法规定，我国的政权结构形式是“一府两院”。政府控制着法院的人财物，导致法院的地位弱化，审判权在某些时候异化为“服务权”，法院管理活动中对人力和物力资源的分配处于消极、被动状态，法院整体职能中要划分出部分职能应对来自于地方的行政性工作，法院机构改革、人员精简后仍然要有30%的人员从事着外部行政性工作或内部机关管理、党务政务、事务性工作。
随着社会主义市场经济的建立与完善，立法的频繁和市场主体量的增加、权利范围扩大，主体法律意识不断的觉醒，促使了进入诉讼程序的案件逐年增加，一些地方机关也把应由其解决的纠纷推向法院，法院从社会正义的最后一道防线转而成为维护社会秩序的前锋。事实上，法院人力、物力以及其他资源的增长无法适应这种无限制的诉讼扩张。最突出的表现就是人员少、案件多，案件积压现象严重。另外，部分不适宜从事审判工作的人员，无处“分流”，滞留在审判岗位上以及由这部分人员不当的行使司法权，引起的司法不公并由此造成的司法资源的浪费，也是需要面对的问题。
三
公正是人类司法活动追求的最高境界。传统意义上的公正指的是法院审理案件的程序和实体的公正。伴随着市场经济的发展人们将公正赋予了“效率”内容。人们从经济学意义上对审判活动进行分析，把诉讼看作是对社会资源和争议的社会财物的重新分配过程。当代美国著名经济分析法学的代表人物波斯纳认为，最大限度地减少法律实施过程中经济的耗费是评价和设计法律程序时所考虑的重要价值，也是司法活动追求的价值目标。他指出，公正在法律上的第二个意义是效益。在资源稀少的世界，浪费资源是不道德的。因此，在审判活动中，“一个社会，无论多么‘公正’，如果没有效益，必将导致社会集团的贫困，那也谈不上什么公正，即便有这种公正，也是社会和人们所不取的”。按照这种观点，审判活动的最终价值趋向是实现司法公正，但由于社会主义市场经济建立后对效益和改革的要求反馈到司法领域，使司法公正被赋予了新的内涵，法院审判的管理不仅要实现公正，而且要寻找通向公正的效率途径。
从前面的分析看，应当通过以下几个方面探索通向法院管理中公正和效率的途径：
（一）根据法院内部存在着司法行政权和司法审判权这一特点，对法院的管理也按照两种权力属性的不同有针对性地进行管理。首先，法院的人员应当严格划分出法官和司法行政人员以及其他人员，由法院的院长、副院长、庭长对司法行政人员行使行政司法权力。这种权力的行使过程要实行下级服从上级的原则，司法行政人员要服从上级领导的安排。但司法行政权是针对人财物以及一般行政性的管理行使权力，不能就具体的案件的裁判行使权力。除了法律有特别规定，法院院长依照法律规定有权发动再审程序，将重大疑难案件提交审判委员会讨论；法院的法官行使审判权，在同一法院中所有法官依法享有并平等地行使审判权，每个法官对自己审理的案件享有依法裁判的权利，享有在其职权范围内依法作出裁判，为实现审判的公正，不接受外来的任何干预。其次，实行审判管理与行政管理分离。在现有审判流程管理机构基础上建立审判管理中心，统一负责审判管理事务，对审判工作的管理要按照司法权被动、中立、终局性等特点，进行制度的设计和安排。同时建立起人事和行政管理中心，管理法院内部的行政事务，设立物质保障系统、综合服务系统，主要应对行政机关、上级领导部门行政性日常事务工作。随着司法体制改革的全面铺开，法院体制改革若能按照许多人设计的那样实行垂直领导，或者在获得独立的经费保障之后，后勤服务保障可以推向市场，实现社会化管理，从而改变法院机构职责不清、人员繁杂、资源浪费的状况。第三、建立专门的法官管理机构。在法官职业化建设中应当采取与法官职业化相适应的管理方式，不再对法官套用行政级别，按照《法官法》的规定将法官等级评定与法官管理委员会的工作衔接对法官进行区别对待。院长应当是一个法院里最德高望众，学识渊博，审判经验丰富的首席法官，是这个法院法官管理机构的成员和负责人，负责对法官的业绩进行鉴定和监督，向上一级法院推荐法官。同时建立每一名法官业绩档案，内容包括该法官一年承办案件的数量，上诉、改判、发还数量，有无超期案件，被投诉及处理情况记录，立功受奖及科研成果、学历教育、继续教育、接受培训情况、有代表性的审判成就等。法官的晋升应当按照业绩考核进行。
（二）重点解决审判长选任和流程管理中出现的新问题。审判长选任和审判流程管理是法院管理由以行政手段为主转向以司法手段为主，实现“公正与效率”目标的必然选择，符合我国诉讼模式所要求的管理形式，对这种形式进一步的改革和完善应当是当前面临的问题。但由于审判管理的改革受到司法体制、诉讼模式，以及法官职业化进程等因素的制约，因此，审判管理的改革着眼点只能是在法院的管理权限内，挖掘内部潜力，搞好内部资源的合理搭配。比如说，审判长的职业保障，可以从物质保障转向以精神鼓励、提高政治待遇为主，物质保障为辅。凡是审判长可以采取享有与庭长、副庭长相同的政治待遇和行政职级待遇，在立功受奖时优先予以考虑等，上级法院在下级法院选任法官时，审判长申报该职位时优先考虑，同等条件下优先录用。关于审判流程管理，应当结合各地实际，改变目前一刀切式的统一以大立案的形式管理案件的形式，成立审判管理中心履行监控职责。为使该机构有权威性地管理案件，该中心可以是设立在审判委员会之下的常设机构，审判委员会行使对该机构的业务领导权，所有审判业务中的决策由该机构报审委会研究决定。案件由立案庭立案进入管理中心后，按照管辖权对案件进行分配，案件审结后以当事人接到裁决书签收送达回证报中心备案后，视为结案。现阶段由立案庭进行的立案审查、管辖权异议的审理，诉前保全等诉讼活动，分别由有管辖权的业务庭与立案庭结合办理。从而减少审判人员重复审查案件所付出的不必要耗费，节约诉讼资源。同时，为建立与人民调解制度相连接的纠纷解决机制做好准备。因为，按照目前流程管理，这种新的诉讼机制引入后，工作量增加，仅一个立案庭是无法承担的，也不可能因此而无限制地扩大该业务部门的职责范围，因此，恰当的选择是根据业务性质的差异分散工作量，这样既吸收了以往审判实践中合理的经验成果，又克服了目前管理中普遍存在的问题。
（三）对法官资源与审判岗位的科学配置问题。这包括两个方面的问题：一是在目前法院出口不畅的情况下，一部分不适宜从事审判工作的人员如何安排问题。笔者认为，第一种选择应当充实到行政工作岗位上，第二种选择就是对这部分人员进行合理的分解，根据其受教育程度、是否具有审判资格、从业精神等分别安排在不同的岗位上，使由于部分人员不当行使权力可能带来的风险降低到最低限度。实践中，将这部分人员充实到审判力量短缺的执行部门的做法并不可取。因为，执行工作的立法欠缺，涉及的社会关系复杂，矛盾多、焦点多，同时执行人员自由度大，缺乏监督，让缺乏法律专业素质的人集中从事这项“高风险”业务，风险系数成倍增长，出问题的概率将会大大增加。二是要解决人力资源的短缺问题。法官素质不高和法官的资源相对于案件数量短缺是当前审判管理中的难点问题。短期内，靠接受少量的法律院校毕业生不可能从根本上解决这一问题。因此，可以考虑必要时借助外界资源，可以通过建立人才资源库的方法吸收、招募、合理分配人力资源。入库的人才包括：（1）法学界的专家学者、法律科研人员及其他专业技术人员；（2）司法部门离退休人员；（3）获得统一司法考试资格证书的非法院工作人员；（4）法律院校毕业的学生。人才库建立后，根据这些人员的来源、素质不同，进行合理的使用。第一类人员：建立咨询委员会，借助专家、学者们丰富的法学理论和技术知识，为法院审判提供参考意见、参加疑难案件非审判性质的研讨；第二类人员：成为陪审员或在法院将来建立的多渠道纠纷解决机制中发挥作用；第三类人员：成为临时性、法院辅助性人员或承担与第二类人员相同的职能；第四类人员：可以从事记录工作。实践中，法院一直是这部分人的实习基地，同时缓解了法院记录人员不足的现状。当然，这仅仅是权宜之计，长远看，随着法官职业化进程加快，法官与法官助理、与书记员分类管理后，从社会上招聘书记员从事记录将会解决这一矛盾。根据当前的情况，上述人员的物质保障应列入财政预算，同时可以结合法院工作量的多少调整人员数量和待遇标准。三是继续教育及培训。长期以来，法官管理的重要措施就是对在职干警进行学历和后续教育。从成本、效率和效益的角度分析，这虽然是无奈之举，但从实现“公正”的综合审判成本计算，有可取之处。如果法院没有机会用高素质人才替换不适格人员，又不使这部分人员继续接受教育，可能会造成司法资源的更大隐性浪费。因此，这项工作必须继续进行下去，当然方法可以更加多样化，从离岗培训到网络教训，到鼓励参与科研活动。同时，对培训效果方面应当进一步加大监测力度，督促法官们无论是自愿或非自愿都必须在这种培训制度中获得提高。
（四）引入科技管理手段。1997年颁布的《人民法院五年改革纲要》，对信息技术等现代科技在法院审判中的应用作出了规定，“力争五年内建立全国法院并机网络系统，将案件的管理、信息和统计数据收集、传输等纳入网络系统”。各级法院基本上已将网络技术投入到了管理法院工作中，但由于各地基础条件不同，网络技术的应用范围还比较狭窄，因此，可以拓展的空间还很大。特别是流程管理中，可以充分运用这一技术化手段，在案件进入诉讼程序之时，也同时进入法院的局域网，电子屏幕可随时显示案件排期日期、承办人、开庭地点，免去当事人查找案件之苦，当事人可在规定的范围内被允许通过局域网查阅与本案有关的情况，其他人员也可以查阅公开审理案件的情况法律文件资源的共享问题通过网络得以实现。下一步，法官助理体系形成之后，助理法官准备案件审判资料的所有情况，审判长（法官）通过局域网一览无遗，审委会研究案件也可通过这种形式了解更为详细的案卷资料，实现委员们亲历“审判”。大量的行政工作通过局域网发布指令现实管理目的。总之，在实现法院审判与管理自动化基础上，以现代科技为基础全面考虑法院管理中的“效率”问题，逐步推进信息在诉讼中的运用，回应信息时代对法院审判管理的要求。
责编：小黄
