司法建议制度是行政诉讼法及相关司法解释所明确规定的，旨在监督行政机关履行法院裁判的一项制度。作为行政审判的重要延伸，司法建议能够有效推进司法裁判和行政执法的良性互动，在化解社会矛盾、促进社会安定与和谐等方面，具有积极的意义，也是法院主动服务、能动司法，创新社会管理方式的重要体现。然而，在行政审判实践中，这项制度的实施效果却不甚理想，具体表现在以下三个方面：一是司法建议制度本身存在缺陷。行政诉讼法及相关司法解释对司法建议的规定过于笼统，对司法建议的主体、内容、程序、适用范围以及时限和不作出司法建议或者不履行司法建议时应当承担的责任等问题规定，这就导致各级各地法院在提出司法建议时产生一定的混乱局面；二是行政机关对司法建议的回复率较低。司法建议作为法院发出的正式公文，由法院发与被建议机关后，被建议机关理应进行书面回复，对司法建议中所提出的问题和建议，进行认真的改正和落实。但在实际操作中，行政机关对法院指出的问题和提出的建议很少及时、有效地进行反馈，这种状况极大挫伤了法院提出司法建议的积极性；三是人民法院缺乏提出司法建议的机制保障。由于司法建议缺乏强制效力以及司法权威的不足，法院难于对行政机关提出司法建议，特别是在法官案件多，任务重，压力大的情况下，再要求法院给行政机关提司法建议，显得不切实际。

    为此，郑州市中原区法院认为，应当进一步完善司法建议制度，切实保障法院积极提出高质量的司法建议，促使行政机关采纳落实。首先，应从国家制度整体统一性的角度考虑，对“提出司法建议”活动在修改行政诉讼法的过程中予以充分的关注，直接规定或者授权最高人民法院制定相应的司法解释，明确司法建议的制作主体及权限，形式、格式及内容，制作程序及规范，报送对象范围及报送程序，法律效力以及跟踪反馈机制；其次，被建议的行政机关的上级机关应当强化对下级行政机关关于司法建议落实情况的监督、检查、督促，将对司法建议的落实情况纳入行政机关的绩效考核体系，对不落实司法建议的情况进行通报，采取惩戒措施，奖优罚劣；最后，应当将司法建议纳入法院、法官行政审判工作考核体系之中，充分调动广大法官开展司法建议工作的积极性。同时，建立司法建议的公开机制，结合法院系统开展的“行政审判白皮书”的活动，探索公开司法建议文本和行政机关落实司法建议的情况。