随着社会经济关系演变的日益繁复以及行政权行使领域的不断拓展，实践中民事与行政交叉案件呈上升趋势，据权威部门统计，民事审判部门尚不明显，在行政审判部门，民事与行政交叉案件将近占了其受理案件总数的一半。但是，对于此类案件的处理，我国现有法制体系中，只有《民事诉讼法》第136条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国<行政诉讼法>若干问题的解释》第61条等原则性规定，理论上的探讨也没有统一的看法，司法实践上的操作更是存在诸多分歧，造成案件处理过程中存在案件久拖不决、判决结果相互矛盾，判决错误等情形，产生了极其不好的法律效果和社会效果。1997年的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”便是我国审理实践中出现的民事与行政交叉案件典型案例之一，在该案围绕三间房屋的所有权，各方当事人分别进行民事诉讼和行政诉讼，从山阳区人民法院到河南省高级人民法院，三级法院审理了10余年，先后作出20余份裁判文书，成了轰动一时的“超级马拉松诉讼”。
现行法制体系和诉讼法规范下，实行的是单一的民事、行政、刑事平行制度，对处理民事与行政交叉问题，没有相应的法律依据，法院也缺乏必要的程序规则，没有灵活应对、正确处理民事诉讼和行政诉讼的关系。对此，学术界一直以来都有关注，但是唯有全面深入地研究，形成研究成果，才能为实务部门所吸纳，所以，有理论认为，面对司法体制不健全的情形，深入理论研究，修改行政诉讼法，才能完善相关法规范的和提供合理的审理机制。有鉴于此，笔者在对民事与行政交叉问题进行法理分析的前提上，处理民事与行政交叉案件的现行做法和理论导向进行分析，根据我国的审判实践及宪政制度，对在审理民事与行政交叉案件中遇到的问题发表自己的意见，以期为审判权运行的规范化提出自己的建议。
一、民事与行政交叉案件的界定及类型
在通常情况下，民事法律关系和行政法律关系是相对独立的，民事、行政争议分别按照民事诉讼法规范和行政诉讼法规范加以调整，不考虑民事与行政交叉案件审理的问题。但是现代国家中，随着人们社会权意识的逐渐提高和普及，行政权对民事纠纷的广泛介入和日渐渗透，越来越多的民事活动被置于行政规范之中，人们对行政介人的依赖度也越来越高，越来越多的行为既受行政法规范调整，亦受民事法规范调整；往往同时引发民事法律关系和行政法律关系的发生、变化和消灭，引发行政、民事争议交叉的问题。
（一）民事与行政交叉案件的界定
民事与行政交叉案件，又称行政争议与民事争议的交织，民事与行政争议关联案件。目前理论界对民事与行政交叉案件没有清晰、明确的界定，通说民事与行政交叉案件，是指在案件审理过程中，同时存在需要解决的民事、行政争议，两种争议的内容具有关联性、处理结果互为因果或者互为条件的案件。也就是说，本文讨论的案件类型是一种行为同时涉及到民事法律关系和行政法律关系，受民事法律规范和行政法律规范制约，引起两种不同的结果，他们之间具有互为因果或者互为条件关联性。比如 “高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷”案，就是一起由于房产管理局颁发房屋产权证的行为而引发的原、被告及第三人之间关于行政行为是否合法、房屋买卖合同是否有效以及房屋所有权归谁所有的民事与行政交叉纠纷案件。
（二）表现形式
民事与行政交叉的案件形态有很多，学者们也进行过许多分类，依据两者之间的主从关系，理论界有人将民事与行政争议的交叉案件分为两大类:以民事争议为主涉及行政争议的交叉案件和以行政争议为主涉及民事争议的交叉案件。也有人把民事与行政交叉案件分为三类，笔者认为把民事与行政交叉案件的表现形式有分为三种的形式更为客观和科学：
1.以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件
此类交叉案件通常出现在平等主体之间的民事诉讼过程中，诉讼标的实质上是解决民事争议，由于行政行为的介人而使得民事争议更为复杂。在该类案件的审理中，民事争议的解决取决于行政行为是否具有合法性；但是，在民事诉讼中，当事人没有权利直接请求撤销行政行为，只能以行政行为的违法作为抗辩理由。这里的行政行为既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为。例如：⑴某公民主张某项民事权利，并提出该民事权利为某规章所规定，那么，该公民主张的民事权利是否存在，取决于该规章本身是否合法。⑵单位甲的办公楼建房影响了居民乙的通行、采光等相邻权，居民乙诉至法院要求停止侵害、排除妨碍，而单位甲却持有政府颁发的准建证。那么，政府向单位甲颁发准建证是否合法就成为本案的关键，也就是说，行政行为本身不是本案的诉讼标的，但是考证行政是否合法是的解决是民事纠纷解决的前提。实践中，此类案件不为少见，例如婚姻登记机关对民事主体作出的结婚、离婚登记,工商管理部门对市场主体作出的行政审批等具体行政行为将直接影响民事主体从事有关活动的性质，而他们的合法性则成为裁判民事纠纷的前提和依据。
2.以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件
此类交叉案件通常出现在行政诉讼中，行政争议是诉讼的核心，民事问题不是作为附属问题而是作为附带问题出现的，即由于某民事争议与行政争议相关联，因而相对人在提起行政诉讼的同时附带要求法院解决民事争议。通常是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关或者组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。此类案件大多出现在房屋等不动产登记、确权案件中，例如：甲将房屋卖给乙并办理了产权过户手续，房屋的承租人丙得知后，认为其享有优先购买权，遂向法院提起行政诉讼，要求撤销乙的房产证。在该行政诉讼中，法院审查房屋登记机构行为的合法性时，必然需要对房屋买卖合同效力予以认定，而这属于民事诉讼审查的范围，因此产生了行政诉讼中具体行政行为是否合法与民事诉讼中房屋买卖合同效力认定的交叉，此类案件的诉讼标的时确定房产局颁发产权证是的具体行政行为是否合法，而它取决于之前的买卖合同是否成立。应当明确的是由于行政行为引起的民事赔偿问题不属于民事与行政交叉案件，笔者认为，当事人可以行政诉讼，但是不属于两者纠纷的交叉。
3.民事与行政争议并重但存在法律、事实关联的案件
此类交叉案件是由同一法律事实引发的民事争议与行政争议相对独立案件，经常出现在行政诉讼中，主要是因不服行政裁决而引发，具体包括不服行政机关作出的关于民事侵权赔偿诉讼裁决、涉及土地房屋等行政确权裁决及涉及土地房屋等征用补偿裁决而引起的争议案件。此类案件一类争议的处理结果并不影响对另一类争议的处理结果的，但是法律和事实之间存在不可分割的关系，只有民事争议、行政争议同时解决，才能解决问题。那么在法院审理的过程中，一般不分前后，可以分别审理，但是需保持裁判的一致性。
无论哪种类型的行政、民事争议交叉案件，一旦引起诉讼，不仅需要在诉讼中解决行政争议、民事争议孰先孰后的问题，而且需要解决由哪个审判庭、依据什么法规范、怎样程序衔接以及如何解决行政、民事争议的问题。由于在此类民事与行政交叉案件中，双方或者多方当事人的权益受到行政行为的直接或者间接影响，当事人各方对行政行为的合法与否有着不同的甚至相互冲突的利益要求，这就决定了该类案件的审理往往需要进行多重利益衡量，而这不同属性的争议往往难以截然分开，特别是受制于现行法制体系，使得诸争议的圆满解决显得更加困难。
二、行政与民事交叉案件审理现状及存在的问题
（一）审理现状
由于目前我国对民事诉讼与行政诉讼交叉的处理上缺乏明确的法律依据,在司法实践中也缺乏统一的认识,司法实践中法院甚至法官之间各有不同的做法。理论界对如何处理民事与行政交叉案件也有不同的看法。归纳起来，实践和理论中处理民事与行政交叉案件有三种观点：
第一种观点主张先行后民的原则。遇到民事与行政交叉案件时，充分尊重行政优先原则，即先由行政审判庭进行审理解决行政争议，再解决民事争议。如果当事人先提起民事诉讼的，则先中止民事诉讼，等待当事人提起行政诉讼，行政问题解决后，再恢复民事诉讼。
第二种观点认为民事与行政交叉案件的实质是民事利益的争端，把行政裁决和行政确认文书等当作法定依据，直接由民事审判庭进行审理。假定进入诉讼的行政行为合法，把交叉案件作为民事案件处理；当行政诉讼否定行政行为的合法性时，通过启动再审程序最终解决民事问题。
第三种观点主张合并审理的方式，建立行政附带民事制度。该观点认为一般由行政庭审理交叉案件，附带解决民事争议。行政附带民事有利于法院裁判的统一，有利于争议的实际解决。此外，行政附带民事符合诉讼经济原则，既可以避免当事人时间、精力和金钱的不必要的浪费，又有利于法院内部的合理分工和充分利用法院的资源。
（二）存在的问题
目前而言，这几种审判方式都存在一定的问题：
1.对民事诉讼程序或行政诉讼程序优先的认识不一，操作不规范。根据我国《民事诉讼法》第136条的规定，一案的审理需待另一案的审理结果为前提时，应先中止本案的诉讼。这也是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。但实践中对于该条的“前提”由不同的认识：主张行政优先的理由是基于对行政行为效力的认识，持此主张的法官认为行政行为一经作出，便具有国家意志先定力，民事主体必须先行服从，因而行政行为效力的确定是民事行为及民事救济程序的前提，必然要行政诉讼程序先行；而主张民事诉讼程序先行的理由则在于，民事行为往往是行政行为的前提，民事前提关系的效力不确定，后续行政行为的效力必然无法确定，因而民事关系的诉讼解决是行政行为合法性争议解决的前提，应当民事诉讼先行。因此，由于民事、行政诉讼在法院内部分属不同的审判庭，基于不同的理解，司法实践中经常出现不同的中止情形。
2.对行政诉讼能否附带民事诉讼意见分歧。就现行法制体系而言，行政与民事交叉案件难以处理的关键原因就是缺乏明确而完整的法律依据。当然，这并不是说对该类案件的处理目前没有任何法律规定。事实上，《若干解释》的第61条规定:“被告对平等民事主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”通常被理解为行政附带民事诉讼的依据。但由于该司法解释规定得较为简单，实践中有不同意见：有观点认为，这一条规定了可以一并审理行政争议和民事争议，即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。但有些观点认为正确的理解应该是“人民法院可以一并审理”，并不等于“行政审判庭可以一并审理”，即不等于在行政审判程序中可以合并审理民事争议，只能是在法院内部由行政审判庭和民事审判庭分别审理行政纠纷和民事纠纷，而且要以当事人的请求为前提。并且这条解释适用范围狭窄，通常被认为只解决民事与行政交叉问题中的一部分，即行政裁决附带的民事争议纳入行政诉讼并案审理，而没有纳入司法实践中大量存在的其他民事与行政交叉案件问题，不能应对各种类型的交叉案件。
3.对民事诉讼中能否审查行政行为的合法性看法、做法各不相同。有的法院采取绝对的“证据审查模式”，首先在民事诉讼中对涉及的行政行为合法性不予审查，直接采信并进行裁判，这类案件在行政程序作出不同的行政裁判时，需要启动再审程序，很明显，这种方式容易造成司法资源的浪费和正义的延误；有的法院则规避对行政行为合法性的审查，直接根据查明的案件事实和民事法律作出裁判，但是笔者认为，裁判是以事实和法律为依据的，这样更容易造成实践中民事与行政裁判的不统一。其实，关于民事诉讼中审查行政行为合法性的规定也并不是没有，最高人民法院《关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》第25条规定“人民法院受理的侵犯专利权纠纷案件，已经过管理专利工作的部门作出侵权或者不侵权认定的，人民法院仍应当就当事人的诉讼请求进行全面审查。”这是人民法院在审理经济案件和知识产权案件中，对行政机关的行政行为附属审查的依据；最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》也将属于国家机关的行政机关所制作的公文书证包括行政行为证书等视为民事诉讼的优势证据加以定位，使民事诉讼中从证据的角度对行政行为的合法性审查提供了司法解释的依据。
三、审理民事和行政交叉案件的设想
按照目前的法律规定，对于民事与行政交叉这种复合型法律关系的案件，无论是由行政庭审理还是由民事庭审理，都会遇到超于职权的障碍。但是，解决此类案件，要求法官确立“从根本上解决纠纷”的办案意识，但是我们更需要的是“案结事了”的办案机制。而这一机制的核心就是要在选择合适诉讼路径的同时解决审理模式，程序衔接等相关问题。
（一）立案制度
“建构民事与行政诉讼协调统一的立案审查制度、立案指引制度和立案移送制度，是建构解决民事与行政交叉案件审理难题民事审理模式的首要环节”建立统一的立案制度是从解决好民事与行政交叉案件的源头上下功夫，在立案审查环节完成民事与行政交叉情况的统一指引。这一直职能的行使主要通过民事与行政交叉案件的诉讼风险提示和法官释明义务履行。陈新民教授曾经指出，法院在受理申请人的行政诉讼时，就应当判断是行政诉讼还是民事诉讼。如果认为不是行政诉讼而是民事诉讼时，就应当仿效《行政复议法》第18条的规定，移送民事审判庭并告知当事人。这是法院的应有职责，因为行政审判庭和民事审判庭同属于一个法院。笔者认为，在处理行政与民事交叉案件时，应当借鉴陈新民教授的理论，不能简单处理，应设置专门的权利义务告知书，详细向当事人阐述程序制度和各自举证责任要求，让权利人明白民事诉讼、行政诉讼两种程序间的互相转换和衔接．从而选择有利的诉讼。同时，畅通协调立、审流通机制，在立案审查环节建立民事与行政交叉案件的法院内部案件移送制度．以及不同法院之间的关联案件移送制度，也是节约诉讼时间，避免民事与行政交叉案件久拖不决的好方法。在相关法制不健全的情况下，这种部门之间的沟通显得更为重要。
另外，立案审查环节，注意充分运用诉前调解、协调和解等多元化的纠纷解决机制，将不属于和不必要进行的行政诉讼案件化解。根据现行行政诉讼法的规定，除行政赔偿外的行政案件一律不适用调解，但是在处理民事与行政交叉案件时，各地法院充分利用诉前调解和行政诉讼中撤诉来达到与调解同样的目的，使一些疑难交叉案件在民事双方当事人和行政机关的协商沟通下，顺利解决，有效地维护社会和谐的同时节约诉讼成本。这是现在处理民事与行政交叉案件中不可忽视的一点。
（二）审理模式
不同的民事与行政交叉案件具体情况各不相同，事实上没有哪种模式可以完全通行。民事与行政交叉案件虽然都表现相互民事争议与行政争议的交叉，但基本属性并不相同。根据前文的分类来看，有的交叉案件本质上属于民事争议案件，有的却以行政争议为核心；有的交叉案件中行政争议和民事争议可以分离，有的却不能分离。因此笔者认为，处理好民事与行政交叉案件首先要正确把握各类重合案件的基本属性，不能简单采取“一刀切”的原则，应当根据不同情形采取相应不同的处理模式。
1. 前提优先审理理论
根据前文的对民事与行政交叉案件的分类，前两类案件或者是民事争议以行政纠纷的解决未前提，或者是行政争议以民事纠纷解决为前提。笔者认为，在解决这两类民事与行政交叉案件时，应当遵循前提优先的原则。所谓前提优先，主要是针对存有前提关系的交叉案件的，如果民事案件的处理结果需要以行政争议的处理结果为前提，就应该先审查行政行为的合法性，即实行“先行后民”，在通过行政诉讼解决行政争议之后再审理民事案件；同样，行政行为的合法性受到民事行为效力的制约时，行政争议的解决要以民事诉讼的审理结果为前提，就应该采用“先民后行”的审理模式，在通过民事诉讼解决民事争议之后再审理行政争议。这时，如果简单地遵循“先民后行”或者“先行后民”就有可能出现矛盾的裁判。如果以尚具争议的行政行为为依据作出民事裁判，而后来的行政诉讼却撤销了行政行为，那么民事裁判就失去了合法前提，即使启动再审程序，也只会浪费司法资源，延误公平、公正。可是，“迟来的正义非正义”，裁判便失去应有的法律和社会效果。否则，会产生与上述情形相同的结果。如果不存在前提性行为，则按照当事人的诉求来决定审判程序，即如果当事人先提起行政诉讼就先进行行政诉讼程序，反之亦然。
2.关联交叉附带审理理论
从法理上讲，附带诉讼理论不仅适合于刑事附带民事诉讼，也应当适合于行政附带民事诉讼，并同样适合于民事附带行政诉讼。对于前述第三种类型的民事与行政交叉案件，即只是关联而无前提行为的交叉案件完全可以采用附带审理的模式。这种附带审理在行政诉讼中是常见的，在解决行政纠纷的同时解决民事问题，符合行政权发展的趋势，也符合纠纷解决机制多元化的发展趋势。学界对行政附带民事诉讼问题总体上来讲也基本持赞同的态度，但是我国现行《行政诉讼法》并没有对行政附带民事诉讼制度作出具体明确的规定，而《若干解释》第61条在一定程度上的支撑。但是，对民事附带行政诉讼，学者有更多的质疑。实际上，对民事附带行政诉讼有关司法解释也早就有相关规定。例如《婚姻法》解释(一)第14条规定，人民法院根据当事人的申请，依法宣告婚姻无效或者撤销婚姻的，应当收缴双方的结婚证书并将生效的判决书送达当地婚姻登记管理机关。根据该规定，法院在审理婚姻纠纷案件时，可以审查婚姻登记部门办理结婚登记和颁发结婚证书行政行为的合法性，也可以对违法办理登记、颁发证书的具体行政行为作出否定性的评价。
（三）程序衔接
对于法律事实上相互交叉、处理结果上互为因果或互为前提的案件，为诉讼程序找到一条科学合理的解决途经，需要法院审理实践的程序构建。通常来说，就是如果交叉案件中，行政争议是前提，案件则应当交由行政审判庭审理，为了简化程序应当由民庭移交行政庭，而不要当事人另行提起行政诉讼；反之一样。但是，这明显违反现行审判制度中的“不告不理”原则。笔者认为，对于诸如在行政诉讼中含有民事纠纷或者民事诉讼中含有行政纠纷时，当事人并没有向法院正式提起相应诉讼；甚至在行政诉讼中或者在民事诉讼中发现当事人未向法院提出主张的另一关联争议的交叉案件，法院应当予以审查，如果未被提出诉讼主张的争议不构成前提性诉讼，则自然就不予考虑；如果未被提出诉讼主张的争议构成前提性诉讼，“审判人员可以书面告知当事人在指定时间内提起行政诉讼。如果当事人在指定期限内起诉，行政案件已经立案，则民事诉讼中止审理。如当事人在指定期限内未提起行政诉讼，可以视为当事人放弃了行政诉讼的权利，民事审判不再等待当事人提起行政诉讼，民事案件可以继续审理，并可以对具体行政行为进行形式审查，但不宜进行实体审查。”这就是理论界提出较多的“法院释明义务”的行使。这里的问题在于，只对行政行为进行形式审查而不进行实体审查，难以对行政行为的合法性进行认定，无法解决前提性问题。所以，笔者认为这种处理方式还是有待商榷的。
当然，如果案件已经在行政庭或者民事庭审理，发现了前提性行为是另一行为，原则上应当终止原审理程序而将案件转移至另一审判庭审理，待前提性行为裁判后开始审理另一行为，而不必再交由另一审判庭审理。当然，如果该行为复杂、或者该案件重大，则还是应当交由专门审判庭审理。
对于交叉案件中的关联附带诉讼，实践中一般有直接认定和裁判式、建议式和内部移送式等方式。所谓直接认定和裁判式，即法院在诉讼中对交叉问题直接审核认定，并据此作出最终裁判。所谓建议式，即法院对在一争议中出现的关联的另一争议，建议相关机关进行复查或者建议当事人另行提起诉讼，同时原诉讼的审理，这通常用行政争议为前提的交叉案件。所谓内部移送式，即法院对在诉讼中出现的交叉问题，通过内部移送的方式直接移送至相关业务审判庭进行审理，同时中止原诉讼的审理。笔者认为，相应审判庭审理了前提性行为后对关联的附属争议一并审理，这是最直接有效的方式。“立足当事人权益的充分及时保护需要，在民事诉讼或者行政诉讼中，基于当事人的同意，对相关的行政争议或者民事争议通过一定诉讼程序制度的设置，将两种有关联的争议一并解决，给相关当事人以完全的充分而又无矛盾的双重救济的程序，无疑应当成为解决民事、行政交叉程序问题的核心思路。”
四、小结
对于行政问题与民事问题交叉案件如何审理，理论界尚未达成一致；应当承认，行政诉讼与民事诉讼各有其局限性，单纯依靠任何一种诉讼都难以圆满地解决相互民事与行政交叉的的双重法律关系。对于民事与行政交叉案件，如何进行审查立案、适用何种程序和方式进行审理、如何衔接等，我国的法律都没有作出明确的规定。在审判实践中，对这类案件的审理，不同的法院采取了不同的审理方式。对同一事实不同法院审理就会得出不同的结论，甚至裁判结果大相径庭，这在一定程度上造成司法混乱，影响法院裁判的权威。因此，对于民事审判与行政审判交叉问题的解决已经迫在眉睫，这有待我国立法的不断完善和法制的不断健全。
