我国是农业大国，人口中的80%是农民，农民和农业为我国社会主义建设事业做出了巨大贡献。近年来，随着中央一系列惠农政策的实施，农业税的免除和粮食补贴政策的出台，农民从土地上获得的收入显著增多，这也导致了农民日益珍惜自己的土地，从而在农村中有关土地承包合同的纠纷也大大增加。而法院在审理这种案件时处理是否得当对促进农村土地的合法高效使用、保护农民的合法权益从而维护农村的稳定起着非常重要的作用。笔者想在此谈一下自己对农村土地承包合同签订和履行过程中出现的几个问题谈谈自己的看法和意见。
一、土地承包经营纠纷的可诉性问题
农村土地承包经营权纠纷不同于土地权属纠纷，农村土地承包经营权纠纷受《中华人民共和国农村土地承包法》及其相关的法规规章和司法解释调整，土地承包经营法律关系已成为脱离其他土地法律关系的一种新的民事法律关系。
《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”这里的起诉指的是指提起民事诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”因此，在实际司法实践当中，如果当事人起诉符合第一款规定的五种情况的，人民法院应当受理。
二、关于诉讼权利问题
有人认为根据最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二条之规定：“发包方所属的半数以上村民，以签订承包合同时违反《土地管理法》和《村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提起诉讼的，人民法院应当依法受理，并可通知承包方作为第三人参加诉讼。”据此认为，提起此类诉讼的适格当事人必须是发包方所属农村集体经济组织半数以上村民，单个或者达不到半数的村民无权提起。还有人认为，根据《农村土地承包合同法》第四十八条的规定，必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意方可提起这类民事诉讼。笔者认为，只要符合《民事诉讼法》的规定，任何单个村民都可以提起农村土地承包合同纠纷之诉，而无需“发包方所属的半数以上村民”，更无需经过“村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。理由如下：
第一，关于对当事人诉讼权利的审查，应当依据《民事诉讼法》的相关规定进行。我国《农村土地承包合同法》不属于诉讼程序法，而是实体法，其第四十八条等规定，是订立农村土地承包合同时应当遵循的原则以及程序，而不是审查起诉时应当遵循的诉讼程序。因此，法院应依据《民事诉讼法》规定的起诉条件去进行程序审查，从而做出是否立案的裁定。因此，当事人的起诉只要符合《民事诉讼法》所规定的起诉条件，人民法院则应予以受理，而不受原告人数的限制。
第二, 赋予单个村民予以起诉权，是实行民主监督的简便、有效的司法救济途径，也是村民自治制度的应有之义。村民自治的内容包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。建立健全以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主决策制度，使得村民自治逐步走向一种更为全面、更为系统的真正的乡村民主。但是，一旦缺乏监督，民主决策即失去了保障，将会形同虚设。所以，建立合法有效的基层民主监督机制，显得十分必要。司法监督则是加强农村法治建设、解决村民自治的社会法治环境问题的迫切需要和内在要求，是民主监督机制的有效保障。单个村民的诉讼，则是司法监督的一种形式，其具有简便、及时的特点，能对恶意承包或恶意投资行为做出快速反应，可将损失降至最低限度，对民主决策起着快捷、高效的监督作用。
第三，于2007年10月1日施行的《物权法》第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”据此，当其“决定”所侵害的是某个集体成员的合法权益时，该单个集体成员就享有撤销请求权，此时，如果受侵害的单个集体成员提起民事诉讼，人民法院应予受理。
三、有关承包期内承包土地调整问题
随着农村税的取消、粮食价格的上涨、粮食补贴政策的实施和城市务工环境的恶化，部分农民回流农村要求实际耕种人，而实际耕种人在利益面前不愿轻易交回承包土地，引发了一些纠纷。另外，在有的地方，在承包合同履行过程中，新一届村委班子上任后，否认原合同的效力，私自变更合同条款或对标的物重新发包，侵害了承包户的合法权益，导致纠纷发生。关于在土地成本期限内能不能重新发包或者调整承包地的问题，有不同的看法。有人提出，经过多数承包方要求调整的可以调整承包土地，有人认为，只要有三分之二以上村民代表要求或同意调整，可以对承包耕地进行小调整。有人则认为土地承包合同一经签订，承包方即取得土地承包权，除非出现特殊情况，发包方无权对承包土地进行调整。
长期以来，通过行政手段频繁变动和调整承包地是不少地方的惯常做法，承包土地“三年一小动，五年一大动”更是司空见惯。频繁变动和调整承包地，影响了农村土地承包关系的稳定，使广大农民对土地缺乏预期，生产积极性不高，不敢或不愿对土地进行长期投资，甚至进行掠夺式经营，破坏了地力。为了切实保障承包方的土地承包经营权，维护农村土地承包关系的长期稳定，让农民定下心来，在自己的土地上进行长期投入、长期经营。所以，我国土地承包法和物权法相继做出明确规定，除非特殊情况，承包期内发包方不得收回或调整承包地。
农村土地承包法第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”。第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”
物权法第一百三十条再次规定了“承包期内发包人不得调整承包地，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。”同时，我国物权法将农村土地承包经营权规定在第三编《用益物权》当中，这意味着承认土地承包权的物权性质，承包人一经承包农村土地，就具有排斥包括发包方在内的其他一切人的非法干涉的特性。将农村土地承包经营权作为用益物权法定化，目的使农民具有长期且有保障的土地使用权，最终使农民更充分、有效、合理地利用土地，从而保障和促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。
一些地方提出，现阶段，土地不仅是农民重要的生产资料，也是他们的生活保障。30年承包期内情况会发生很大变化，承包合同期内承包地不得调整，但是村里可以用于调整的土地极少，大部分村委会或村民小组，既没有承包权人交回的耕地，也没有余留的机动地和依法开垦的耕地，根本无地可供调整。随着时间的推移，有些农户人少地多，耕种不了，另一些农户人多地少，甚至无地可耕，完全不允许调整承包地不利于公平合理地保护农民的利益和农村的社会和谐稳定。因此，建议在特殊情况下应当允许按照法律规定的程序进行必要的小调整。对这个问题，2001年6月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上，全国人民代表大会农业与农村委员会副主任委员柳随年在关于《中华人民共和国农村土地承包法（草案）》的说明中认为过去土地承包关系不稳定，主要原因在于通过行政手段频繁调整承包地，带来不少问题，农民群众意见很大。因此，承包期内必须坚持“增人不增地，减人不减地”。今后出现人地矛盾，主要应当吐过土地流转、开发新土地资源、发展乡镇企业和第二、三产业等途径。用市场的方法解决，不宜在用行政手段调整承包地。只有在个别情况下，经过批准，才可以适当调整承包地。在2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十八条规定：下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：
（一）集体经济组织依法预留的机动地；
（二）通过依法开垦等方式增加的；
（三）承包方依法、自愿交回的。
四、关于最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条第二款的适用问题
最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条第二款规定：“属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。”有人认为，此款的规定同《农村土地承包合同法》和物权法的有关规定矛盾，因此，在具体司法实践中不能决定如何适用，笔者认为，《试行规定》第二十五条第二款以承包人的投资量或者签订承包合同经过的时间作为违法发包行为合法化的根据是不正确的。理由如下：
第一，从制定时间看，最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》于1999年7月8日施行，当时《农村土地承包法》还未出台，《农村土地承包法》自2003年3月1日起施行后，则《试行规定》第二十五条第二款同《农村土地承包法》第七条、第四十八条的强制性规定相抵触。司法解释在前，法律在后，当司法解释与法律相抵触时，司法解释不应再予适用。由于《试行规定》第二十五条第二款与《农村土地承包法》第七条、第四十八条的强制性规定相抵触，依据最高人民法院《关于司法解释工作的若干规定》第十二条“司法解释在颁布了新的法律，或在原法律修改、废止，或者制定了新的司法解释后，不再具有法律效力”的规定，《试行规定》第二十五条第二款不宜适用。
第二，从法律位价看，法律优先于司法解释。《农村土地承包法》为法律，《试行规定》为司法解释，当《试行规定》第二十五条第二款的规定与法律相抵触时，理应适用法律的规定。
第三，从内容看，《试行规定》第二十五条第二款中的内容自由空间过大，存在诸多缺陷，而且规定不明确，容易造成执法上的混乱。同时，承包方投入资金的数额难以确定。承包方投入资金必须经过有关机构的评估，这就增加了执法难度。
第四，从社会效果看，更不能适用《试行规定》第二十五条第二款的规定。
从《试行规定》第二十五条第二款的“但承包人已实际做了大量的投入的”之规定来看，适用《试行规定》第二十五条第二款规定的结果，必然会刺激承包方进行恶意承包以及恶意投资，并且刺激承包方在投资数额方面报虚数，蓄意造假，随意扩大投资数字，既可促使法院认定其为“大量投入”而确认承包合同有效，也可以防止承包合同万一被法院确认无效后，以增加赔偿数额
如果废止《试行规定》第二十五条第二款，发包、承包行为因为违反了《农村土地承包合同法》等法律、行政法规的规定而被认定为无效，那么，恶意承包、恶意投资便无所遁形，所有发包、承包行为都必然要遵循《农村土地承包合同法》等法律、行政法规的规定进行，从而抑制“村官”擅自发包土地的行为，有效避免践踏民意现象的发生，从更大程度上保护农民的合法权益，给民主决策、民主管理、民主监督以有力的保障。
可见，《试行规定》第二十五条第二款以承包人的投资量或者签订承包合同经过的时间作为违法发包行为合法化（确认违法合同为合法有效）的根据，以及在没有诉讼请求的情况下法院依职权对合同内容进行变更，不但存在着诸多缺陷，而且于情、于理、于法皆不合。所以《试行规定》第二十五条第二款不宜适用。
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