案情
80年代中期，农村承包责任制落实到户，村民们守着一亩三分地，千方百计想发家致富，政府也急之所急到处找门路找项目，双方搞活经济的热情都很高涨。大搞经济的阳光一样普照到登封某乡，村民组和当地工商局一拍即合，由村民组出地，工商局租下来建房盖楼发展个大市场。听起来前景广阔的伟大事业，没想到还不到三年就触了礁，市场是建起来了，可农民连地租都没收齐，有的建房户还通过关系拿到了房产证，村民不干了，找工商局理论，工商局毕竟法律法规掌握充分一些，知道这市场建得“先天不足”，没有合法用地手续，于是同意把土地退回去，“尘归尘，土归土”。协议好签，履行难，商户已经建房经商了，扒房没门，村民于是以多种形式向国土资源局反映，要求国土局出面对商户违法占地情况进行查处。国土局知道这是个烫山芋，除了下去调查作过笔录外，对村民反映的问题迟迟不予答复，对占地情况更未做任何处理，村民眼睁睁看着自己的地别人挣着钱，到处上访告状，最终以村民组的名义正式起诉国土局不作为。
分歧
在处理该案一审二审申诉审过程中，法院对村民的起诉期限存在不同意见。
一种观点认为，起诉期限是60日加上3个月。《行政诉讼法》第三十九条的规定是行政诉讼起诉期限的原则性规定，在没有特别规定的情况下应当适用第三十九条的规定，因此，从行政机关接到申请之日起60日，再加上3个月，即为行政不作为案件的起诉期限。
第二种观点认为，起诉期限是60日加上2年。《若干解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”由于行政主体或“不予答复”或“拖延履行”，自然也不会告知当事人的起诉期限。因此，公民、法人或者其他组织的起诉期限应当在《若干解释》规定的60日届满后的2年内。
第三种观点认为，起诉期限是60日加上20年或5年。《若干解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容的，其起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对于涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由于行政主体“不予答复”或“拖延履行”，当然也不会告知当事人的起诉期限。因此，起诉期限的计算应当适用该条规定，即公民、法人或者其他组织的起诉期限应当在《解释》规定的60日届满后的20年或者5年内。
评析
将起诉期限界定为60日加3个月、60日加2年60日加20年或5年，适法错误。
我们来看上述三个观点适用的法条，分别是行政诉讼法三十条及《若干问题解释》四十一条、四十二条的规定。我们仔细分辨一下他们的用词，《行政诉讼法》中第三十九条规定的是“……应当在知道作出具体行政行为……”，《若干解释》第四十一条第一款规定的是“行政机关作出具体行政行为时……”，《若干解释》第四十二条规定的是：“……不知道行政机关作出具体行政行为的内容的……”从上边的表述中不难看出《行政诉讼法》第三十九条、《若干解释》第四十一条与第四十二条都是针对“作为”的具体行政行为提起诉讼的期限，与不作为行为并不一个概念。行政不作为是行政主体“拒绝履行”其法定职责，或者是“不予答复”的行为，是没有内容的一种行为，行政主体不可能告知行政相对人诉权，行政相对人更不可能知道其内容，因此上述关于作为的起诉期限规定不能完全适用于不作为案件，上述三种观点都忽略了：在行政不作为案件中，被诉的是一个“不作为的具体行政行为” 这样一个基本事实，适法前提有误。
基于上述理由，法院采纳了第三种观点，认为对国土局的不作为行为应适用二十年最长起诉期限，所以村民组的起诉没超过法定起诉期限。最后，国土局也认识到自己工作的不足，对村民的举报进行了查处，村民对这个结果表示满意，撤回了对该案的申诉，至此这起官司得到了结。
正确适用需要注意的几个问题
要重视法律思维方法在审理此类案件中的作用。同民事诉讼相比，行政诉讼起步晚，加上行政法律法规的浩大、繁复及立法技术不周，实际给审判人员的素质提出了较高要求。而现实中行政审判人员的素质相对较弱一些，同样的法律事实，理解千差万别，造成一个审级一个样，甚至用的同样一个法条，结果却有根本的不同。这就要求我们不但要有发现事实的本领，更重要的是运用法律理论去“驯服”行政成文法变动不羁的个性。在具体的办案中，我们知道，我们实际上适用的是法律规则，我们面前的每条法律条款并不等同于法律规则，每个条文并不一定完整表达我们所要的法律规则，需要我们运用法律思维、法律推理去寻找。而每一个法律规则有其内在逻辑结构，一般由假定、模式、后果三要素组成，其中假定（或称条件）是指法律规则中指出适用法律规则的条件或情况的部分包括法律规范的适用条件及行为主体的行为条件，假定条件常被省略；模式（或称为处理或指示、行为模式）指法律规则所规定的行为规则部分，分为可为，应为，勿为模式；后果（或称制裁）是指法律规则中规定的、人们在作出符合或者违反规则行为时，会带来什么法律后果的部分，包括合法后果和违法后果，往往多个法条才能整合出一个法律规则。通常我们会自觉或不自觉得运用三段论去适用法律规则，即从大小前提推出结论，大前提是法律规则，小前提是法律事实，法律事实首先必须要和大前提提供的法律情境吻合才能推出正确的结论。我们甄别适用法律规则的思维过程决定着司法人员判断的准确性，只有思维清晰、理论扎实才能判断准确而富有理性。
准确定性不作为案件。司法实践中，经常将行政不作为案件与不履行法定职责案件混为一谈，行政不作为案件与不履行法定职责案件有着密切联系，但两者在性质上和处理程序方面也有着重大区别。处理这两类案件时，只有明确两者的联系及区别，才能选择最合适的判决方式来保障行政相对人的合法权益。行政不作为案件与不履行法定职责案件的共同点在于都是行政机关的一种不作为行为。行政不作为是指是指行政主体应当履行行政义务而没有履行，比如，行政机关与行政相对人基于行政管理而产生的合同、行政机关对行政相对人的申请在法定期间延迟、推诿、不予答复等。不履行法定职责是指行政主体不履行法律、法规、规章规定的职责，是行政主体对行政相对人权利义务的调整，本质上体现一种实体行政法律关系，比如，行政机关决绝履行法律、法规规定的义务等。行政不作为案件与不履行法定职责案件区别主要表现为两者的性质不同、对两者的处理方式不同。其一，两类案件的性质不同。行政不作为是相对于作为而言的，是行政行为所表现出来可被人感知的形式，行政不作为与作为都是人们从形式上便可感知的行政行为的结果。就本文所涉案例而言，笔者认为，行政机关针对当事人的投诉举报不处理不答复，就是一种典型的仅从形式上就可感知的结果。无论行政作为或不作为，从形式上就可判断，并不涉及行政行为的内容，不履行法定职责，本质上体现为一种实体行政法律关系。由于它主要反映行政主体对行政相对人权利义务的调整，这种调整必须通过行政主体实施一定的行为来实现。人民法院对行政主体的这种作为行为进行司法审查，能为当事人实现实体诉讼利益（取得某种资格、享受某种福利、满足某种请求），从某种角度上说，不履行法定职责案件具有更多的诉讼意义，更为当事人所关心。由此，笔者认为，不履行法定职责案件应当是行政主体不履行行政法律关系实体义务的案件。其二，对这两类案件的处理方式不同。因为行政不作为案件是行政主体程序上的消极不为，而不履行法定职责案件是对实体内容的不为，所以两种行为如果给行政相对人的权益造成损害，其救济方式也各不相同。对行政不作为的救济方式主要有：1.确认判决，主要是确认行政不作为违法；2.责令判决，主要是责令行政机关为某种行为，但不涉及行为内容（如上述案例的判决方式）。对不履行法定职责的救济方式主要有：1.履行判决，主要是法院直接判决行政机关履行法律、法规所规定的法定职责；2.形成判决，主要是法院对案件的处理享有与被告行政机关相同的地位和权限（司法实践中处于对行政权的保护，此种判决方式较少用到）；3.撤销判决。综上，行政不作为案件与不履行法定职责案件虽然有着密切联系，但也存在着不容忽视的差别。区分两类案件有利于廓清行政主体的应答义务与法定职责的分界线，本质上，对行政不作为提起诉讼是一种排除行政主体对行政相对人的申请置之不理的诉讼，是一种侵害行政相对人知情权的程序违法行为。而对不履行法定职责提起诉讼则直接关系到行政相对人被授予的权利或者给予第三人设定的义务，是关系到行政相对人实体权利义务的行为。司法实践中普遍将这两类案件混为一谈，使相当多的行政案件在审理上走上了弯路，我们一定注意将这两类案件加以区分，以实现其不同的诉讼价值。
区分不作为的具体情况。在确定行政不作为案件的起诉期限时，应当区分两种情况：
第一种情况是行政不作为行为尚未终了的，当事人可以在《解释》规定的60日期限届满后的任意时间内，随时提起诉讼。因为不作为行为具有持续性特点，“拒不履行”或“不予答复”行为往往处于一种持续状态。根据诉讼时效的一般原理，时效应当在该侵权行为终了后起计。如果该不作为行为尚未完结，实体结论尚未确定，自然就无法确定相对人的救济方式和途径。所以，在不作为行为持续的过程中就开始计算起诉期限，显然没有法律根据。
第二种情况是行政不作为行为实际已经实行终了的，即“拒不履行”或“不予答复”行为已经实施完毕，当事人可以依照行政诉讼法第三十九条规定以及《解释》第三十九条第一款的规定确定起诉期限。比如当事人遇到危险时，请求公安机关履行保护人身权、财产权的法定职责，该公安机关拒不履行的，申请人在该公安机关拒不履行职责期间均可提起行政诉讼；但如果该保护人身权、财产权的必要性已实际丧失（比如已经发生侵害结果，或者威胁已经自然消除），这时的“拒不履行”行为已实际实行终了，实体后果实际已经发生。在这种情况下，我们则可以依照行政诉讼法以及《解释》的规定确定相对人的起诉期限。
不作为案件起诉期限举证责任的分担 在确定起诉期限时，容易面对对期限问题举证责任分担问题，实践中不但有过于苛刻要求原告举证的现象存在，还有“不分青红皂白”“眉毛胡子一把抓的情况。
行政诉讼法第四十一条第（三）项规定，原告提起行政诉讼应当有事实根据。这实际上是要求原告在起诉时应提供必要的证据，以证明其依法享有诉权的事实。
在行政作为的案件中，原告起诉时的举证责任主要是证明被诉的作为行为存在。而证明被诉具体行政行为的合法性的举证责任则由被告承担。但在行政不作为案件中，原告起诉时的举证责任则更大些。对于相对人提出要求行政主体履行法定职责的申请或者请求，而行政主体“拒不履行”职责或者“不予答复”的行政不作为案件，原告除了提供证明被诉的不作为行为存在的证据外，还提供其他根据。主要包括以下情形：
1.拒绝颁发证照或者不予答复的案件，原告还要提供其申请“符合法定条件”的证据。
2.拒绝履行保护人身权、财产权法定职责或者不予答复的案件，原告还应提供其“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责”的证据。
3.“没有依法颁发抚恤金”的案件，原告应提供其根据《解释》第二十七条第（二）项规定的“证明其提出申请的事实”的证据。在这里，不需要原告提供其“符合法定条件”方面的证据。
而对于行政主体具有主动履行相应法定职责的义务却“拒不履行”的行政不作为案件，就无需再提出“证明其提出申请的事实”的证据。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的……”根据该款规定，在该类行政不作为案件中，原告不必提供“其在行政程序中曾提出申请的证据材料”，只需提供证明被诉行政不作为行为存在的证据即可。
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