存款保险制度一般是指国家为了保护存款人的利益和维护金融秩序的稳定，通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的制度，是一种特殊的保险制度。一个设计良好的存款保险体系有助于保护中小存款人的利益，提高公众对银行系统的信心,使银行安全网的功能得到最大程度的发挥。
一、存款保险制度介绍
存款保险制度最早产生于美国,其雏形为1829年纽约州建立的安全基金，设立此基金的目的就是为了给予倒闭银行的存款人一定补偿。此后，美国的许多州都建立了存款保护方案，但由于这些方案基金规模小，财务压力大，一旦遇到大批银行倒闭便捉襟见肘，最终都失败了。直到20世纪30年代世界经济危机，美国银行大量倒闭，有关存款保险的话题才被重新提上日程。1933年美国国会通过了《格拉斯·斯蒂格尔法》，成立了联邦存款保险公司，建立了全国性的存款保险体系。
依据存款保险的参与方式，各国存款保险的方式基本上有三种形式：第一种是强制保险，即依法规定金融机构必须向存款保险机构投保，如日本、加拿大等国。第二种是自愿投保方式，如德国、意大利等国。第三种是强制与自愿相结合，如美国法律规定所有联邦储备体系成员的州银行必须参加联邦存款保险公司存款保险，非联邦储备体系的银行以及其他金融机构可自愿参加。
根据存款保险的保护程度，存款保险可以分为部分存款保险制度和完全存款保险制度。由于实行完全保护所要求的基金规模和赔付金额巨大，大多数国家实行部分保护的存款保险。迄今为止只有土耳其、日本、韩国、厄瓜多尔和墨西哥等为数不多的国家实行过完全保护的存款保险，而且除土耳其外，其它国家都是将完全保护作为应对金融危机的一种过渡安排，如韩国在2000年、厄瓜多尔和哥伦比亚在2001年取消了完全保护。
二、建立存款保险制度的必要性与可行性
长期以来，我国银行所有制形式单一，国有银行在银行体系中占有绝大多数比重。银行信用以国家信用为支持，因而存款保险制度一直没有被提上议事日程。自1995年以来，我国开始对国有银行进行股份制改革，随着竞争机制的建立，适时建立存款保险制度非常必要。
（一）建立存款保险制度是稳定金融的需要
实行存款保险制度，是防范金融危机，稳定金融秩序的需要。20世纪90年代初以来，国际金融市场动荡加剧，频频发生金融风波。如1994年的墨西哥金融危机，1995年的巴林银行倒闭事件，1997年席卷东南亚和日韩的亚洲金融风暴等等，不仅严重影响了本国经济的正常运转和社会安定，还给国际金融市场带来了巨大冲击。我国目前虽然没有发生大规模系统性的金融风波，但随着我国“入世”，随着金融市场化、国际化进程的加快，金融创新产品逐渐增多，在中小型商业银行纷纷成立而监管部门又明显乏力、商业银行内控制度不健全的情况下，银行自身风险在逐渐增加，这从近几年来银行不良资产率持续上升中可见一斑。我国要防范风险，稳定金融，就必须“防患于未然”，建立存款保险制度，并建立相关存款保险机构。
我国银行负债以存款为主，负债结构单一，缺乏稳定性。资产品种缺乏，流动性较差。资产负债期限互不匹配，长期负债比重低而长期资产比重高。资产负债期限与结构不对称使银行业存在着较大的潜在支付风险。随着经济改革的深入，“破产法”的实施，因经营管理不善等因素导致的破产企业还会增加。企业破产必然使金融企业坏帐上升，降低金融企业抵御风险的能力。银行业的资产业务已经出现了高风险的趋势，一旦其经营不善，将直接威胁存款人的利益，如果出现问题，就有可能对社会产生连锁性的破坏影响。如果商业银行参加了存款保险制度，在出现问题时，可以避免挤提风潮，进而避免整个金融体系受个别破产银行的影响出现大的震荡，将银行经营失败的社会成本降低到最小。
（二）建立存款保险制度是保护广大储户利益的需要
作为信用中介的银行，其基本特征是高风险性和不稳定性，即银行大部分资金是以负债的形式吸收的机构和个人存款，自有资金只占全部资本的小部分，在经营管理不善或其他因素作用下导致不能按时清偿债务时，就易引起银行信用危机。我国金融业目前的现状是国有商业银行经营机制尚未完全转变，资产负债结构不合理，风险抵御能力较差，再加上金融配套改革未取得实质性突破，“居民高债权、企业高债务、银行高风险、政府高成本”的社会资金恶性循环仍未打破，在自我完善、自我发展和提高风险抵御能力方面尚未形成良性循环机制。而储蓄一直是我国居民的首选金融投资方式，存款人限于财力和技能难以对银行资产质量和复杂财务状况做出正确评价，一般并不知道银行是否在从事风险较大的活动，这种信息不对称（Information as ymmetric）使存款人的利益有可能得不到保护，建立存款保险制度，其本意就是保护存款人，特别是中，低储额户的利益，进而起到维护社会稳定的作用。
（三）存款保险是完善银行业监管体系的需要
实行存款保险制度，是保障银行业安全经营、对银行业监管的主要措施。国际上通常将其划分为三大类。（1）预防性措施：应用于日常的银行开业登记管理，资本充足性管理，银行清偿能力的管理、银行业务活动的管理和贷款集中程度的管理，来有效地减少风险和隐患。（2）临时救援措施：当某一银行发生清偿困难时，根据该银行的情况，采取救援措施。例如，可以由中央银行或政府出面组织力量，或由金融监管机构向该银行提供紧急资金，帮助它渡过难关，并使整个全融体系不受冲击。（3）事后补救措施：主要指存款保险制度。当投保银行（或存款机构）经营破产不能支付存款时，由存款保险机构为其付现，提供事后补救，保护存款人的利益，减少存款人的损失，并防止挤兑风潮，来稳定金融体系。从这个意义上说，存款保险制度是银行业监管体系的最后一道屏障。
1997年下半年爆发的亚洲金融危机和其波及的世界金融动荡。自那以后，我国进一步加快了金融改革的步伐，1999年3月，参加世界贸易组织后，我国政府宣布将加快银行业开放和保险业开放的进程。在这一背景下，为进一步完善金融监管，特别是银行业监管体系，有必要考虑在我国建立银行业监管三大措施之一的事后补救性措施，即建立存款保险制度的问题。建立存款保险制度后，存款保险机构可以分担银监会的部分金融监管职责，减轻政府负担，对被保险银行的具体业务进行监管。当出现严重信用危机或资不抵债的银行宣布被接管或破产后，存款保险机构又可以具体办理接管或破产事宜，存款保险机构建立后，为减少保险赔偿金的支出，必定会认真地履行其职责，对投保银行的经营活动进行必要的监督和检查。因此，可作为中央银行进行金融监管的补充手段和重要的信息来源，从而有助于金融监管水平的提高。
（四）存款保险制度是银行业对外开放的需要
实行存款保险制度，也是适应我国金融对外开放的需要。随着“入世”进程的不断深入，我国金融对外开放正在全面、纵深推进，越来越多的外资银行进入中国市场开拓业务。从这一点讲，也有必要抓紧建立存款保险制度，与国际惯例接轨。至1998年2月，已有150家外国银行在华设立分支行，已批准13家外资或合资银行经营人民币业务。这些外资银行，大多是私营银行，其经营状况除受自身业务的影响外，还要受其母国的政治、经济以及其总行和其他分支机构经营状况的影响。为了保护我国存款人的利益，保证整个金融体系的正常运转，有必要由中国的存款保险机构对它们某几类存款进行保险。外资银行为了使业务得到更好的发展，也很有可能会提出希望中国建立存款保险制度的要求。同时，随着我国金融体制改革的逐步深入，我国各大商业银行也纷纷向海外拓展业务，面临着日益激烈的竞争，他们也有实行存款保险这一愿望。
从另一方面来说，通过这些年的金融改革，我国已具备了建立存款保险制度的基本条件，有了一定的可行性基础。第一，建立存款保险制度的微观基础已经存在，我国国有商业银行开始实行股份制改造，农村改革试点全面铺开，其他商业银行内部产权制度深化，金融体系运行平稳，股权多元化、风险自负体系基本形成。第二，银行业监督管理委员会的建立，实现货币政策与银行监管职能的分离，使我国对金融监管能力进一步加强，也使存款保险制度中实行差别保费成为可能。第三，设计存款保险制度的国际经验相对丰富，借鉴别国经验，通过控制保险费率的高低、保险额度的大小，设计出符合我国国情的存款保险制度。
三、我国建立存款保险制度的法律体系设计
如上分析，我国只是具备了一定的可行性基础，存款保险制度要得以有序的实施，还需要配套法律措施的完善，使这一制度与相关措施相互配合，成为一个完整的法律体系。
（一）完善银行监管法规建设
历史形成的低水平监管手段和高度的行政监管措施使银行监管法律基础薄弱，现行监管规则的内容需要进行协调，并且现行的监管规定大多是一些综合性规定，监管法律过于原则化，缺乏配套的实施细则，可操作性和实施意义不大，涵盖内容不全面，已经无法满足监管标准国际化趋势的需要。因此，需要对现行的银行监管法律制度进行相应的调整、补充和完善，以便在法律框架上与世贸组织的规则体系相适应。
（二）健全银行业产权法
产权包括各种生产要素的所有权、债权、股权和知识产权等各类财产权。银行业产权法是关于银行产权的界定、运营、保护等法律规范的总称。目前我国银行业的产权法很不完善，以至国有和股份制银行资产大量流失，不良资产长期超出世界平均水平数倍，资本充足率低下，负盈利能力或低盈利能力等。为防止存款保险制度的失败，我国应尽快通过健全产权法明晰银行自有产权概念，银行产权受到严格保护，银行的投资人拥有与其出资额相称的正当股权并受到严格保护，经营管理人员应对银行的投资人和债权人承担资产保值增值的诚信责任，银行的投资人应多元化及其股权交易自由化，特别应注意提高私有投资人的股权比例，从而促进他们对银行的经营施加市场纪律。
（三）加强最后贷款人制度建设
现实生活中常出现某家或某几家银行在遇到季节性或突发性现金需求冲击时因挤兑而头寸枯竭。个别或几家银行的挤兑又很容易导致更大范围公众心理上的恐慌。如果对此情形听之任之，则银行的破产概率将大大提高，再富足的存款保险机构也将难以招架。因此，成功的存款保险制度需要完善的最后贷款人制度与之配套，解决纯粹恐慌导致的银行短期支付危机以减轻存款保险机构的压力。
建立我国的的存款保险制度后显然应当加强最后贷款人制度方面的建设，使最后贷款人制度既能消除或抑制非理性集体金融恐慌传染导致的支付系统崩溃，又能避免通胀、货币贬值及来源于商业银行及其债权人的道德风险等负面问题。为此，我国应当严格最后贷款人的功能条件，即中国人民银行只能限额向那些具有偿债能力而暂时缺少以合理条件获得流动资金且一旦破产将会产生系统风险的银行提供最后贷款人的贷款，并且在提供贷款时附加交存合理的法定准备金、良好足够的抵押财产和适度的贷款利率或贴现率、将采取适当的纠正行动处理本身的流动资金问题以及限时还款等要求。至于对那些由于过度风险经营而资不抵债的银行不仅不提供最后贷款人的贷款，而且应尽快予以关闭以防问题的进一步恶化和存款保险机构的更大损失。
（四）建立完善的金融机构推出市场的法律制度
存款保险制度实际是金融机构退出市场的一种安全防护体系，因而完善的金融机构退出机制是建立存款保险制度的前提。新《破产法》中将金融机构的破产纳入了破产法的范围，但银行破产应遵循怎样的程序，《破产法》并未明确规定。银行是国民经济的枢纽行业，银行破产的影响重大，其破产程序应有别于一般企业破产程序。因此，国务院应尽快制定有关银行破产的细则，使银行破产的程序具有可操作性。
（五）银行业公司治理制度措施的完善与深化
为了对投保银行的风险进行有效度量、管理、预警和控制，就需要投保银行具有良好的治理结构，只有这样，才能对银行存款进行有效的风险溢价度量。银行公司法人治理结构改革是一个庞大的系统工程，主要应该包括以下几方面：首先，要优化商业银行股权结构，不断完善股东大会、董事会、监事会和高级管理层的机构设置，严格设定组织机构的职责边界，在董事会与管理层之间形成权力制衡，建立符合国际惯例和中国国情的组织机构框架和运行规则；其次，要构建严格的内控体系，建立完善的内部控制制度和运营约束机制和有效的内部稽查制度及应急措施等。第三，加快完善风险管理，重点管理操作风险。银行应加强对高层管理人员的权力制衡，充分发挥内外审计的作用。同时在高风险业务领域建立必要的信息管理系统。第四，建立完善的商业银行激励机制。通过股东大会对董事、监事的绩效评价、董事会对高级管理成员的绩效评价、管理层对员工的综合评价，从而形成各个层面的激励机制，充分发挥薪酬的激励作用。第五，完善商业银行的信息批漏制度，充分发挥市场约束力。在市场经济条件下，有效的金融监管离不开市场的力量。信息批漏制度作为一种事前监督制度，使储户参与到金融监管中来，是对银行监管机构监管的重要补充。
（六）存款保险制度应以法律形式确立下来
制定适合我国国情的《存款保险条例》制度的设计应从这几个方面考虑：
第一，组织形式。迄今为止，已实行存款保险制度的国家共有三种形式：一是由政府建立，如美国、加拿大和英国等；二是政府与商业银行共同建立，如日本和比利时等；三是政府支持下民间建立的，如德国、法国和荷兰等。鉴于我国中央银行高度统一，应由政府建立非赢利性的存款保险机构与银监会、中央银行共同构成我国金融安全网。
第二，投保主体的范围。实施存款保险制度的国家大多数是以典型的“领土论”为基本原则，即保险对象的确定以其所在空间地域为原则。因此按照这一原则，存款保险对象应包括本国领土内的全部经营存款业务的金融机构以及合资、外资金融机构。中外合资银行及经营人民币业务的外资银行也应当成为存款保险机构的投保人。
第三，保险费率的确定。关于保险费率的确定，实行存款保险制度的不同国家（或地区），没有统一的标准，长期以来，西方各国均实行固定存款保险费率制度，固定存款保险费率虽然简便易行，但是在风险控制方面存在着天然缺陷。保险费率应当体现银行经营的风险，实行差别费率，经营好的银行和经营差的银行在保险费率上应该不一样，而且，实行差别保费费率可以促进银行加强自身业务和风险控制，提高资本充足比率，增强资产流动性，努力提高经营管理水平。浮动保险费率取代固定保险费率已成为存款保险公司费率的发展方向，为此，我国在确定保险费率时，应依银行经营的风险程度和存款类型的不同实行差别费率，这样还可以减少商业银行因参加存款保险而产生的道德风险。根据参加存款保险的金融机构的风险评估来确定不同的浮动保险费率，对风险程度较大的银行实行较高的保险费率，增加其经营成本，强化银行的风险意识，促使银行稳健运营。
第四，存款保险的范围。保险重点应是居民储蓄。其次是企业存款。我国企业存款65720亿元，占金融机构存款总额的34%。这两部分存款占金融机构存款总额比重高达86%以上，这两部分存款有了保障，银行压力就将大为减轻。由于我国居民的金融风险意识尚不很强，在保险金额上不宜实行全额保险，而应采取比例与最高限额方式，促使储户对银行的经营进行监督。同时，要实行实名制储蓄，这既可以防止存款过分集中于大银行，又可对存款人的存款来源进行合法监督。
第五，存款保险的参与方式。现阶段我国的存款保险制度，可以考虑采取强制保险方式，这是因为在中国，行业自律比较差，加之我国居民及银行的风险意识不强，一旦采取自愿参加的形式，许多银行为了降低经营成本极有可能不参加存款保险，这样，存款保险制度就达不到预期的目的，也就失去了存在的意义；因此，应当强制银行参加存款保险，这样也可确保所有的银行业机构在同一水平上竞争，有利于金融市场的健康发展。
存款保险作为一种新的制度即将出现在中国的金融体系中，将会给中国金融体系带来深刻的影响，这是不应该怀疑的。但存款保险制度将在多大程度上发挥作用要看我们选择的存款保险制度的模式是否与中国国情相适应，要看与之配套的制度措施的完善程度。只有各种安全防范措施相互配合，共同作用，才能最大限度的保障金融体系的稳定。
责编/小黄
