行政调解是指由行政主体作为民事纠纷当事人之外的第三者，以国家法律政策为依据，在自愿的基础上通过教育、劝解、说服等方法，促使双方友好协商、解决纠纷的诉讼外调解活动。它主要有公安行政调解和司法行政调解两种形式。公安行政调解是指公安机关依据治安管理处罚条例规定，对民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等情节轻微的治安管理案件进行的调解处理。司法行政调解是指基层人民政府根据司法部颁布的《民间纠纷处理办法》调解处理民间纠纷的行为。在行政调解中，如果当事人不愿意调解、调解不成，达成调解协议又反悔，或者不履行调解协议的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。

    由于行政机关具有的行政管理职权优势和在纠纷发生时第一出现现场，对案件相关事实、情况更为熟悉的便利条件，行政调解曾经在我国纠纷解决中发挥了重要的作用，但随着近年的社会改革，行政调解功能却日渐萎缩。其中的主要原因除了行政调解协议不具有法律效力，还有以下三个因素：

    一是基层政府开展的有偿调解服务制度。由于司法行政调解工作没有得到基层政府的重视，大多乡镇司法所在人员配置、办公经费方面存在着严重的不足，为了促进自身发展，他们大多开展有偿服务，一般每例案件收费100元，这个数字远远超过了诉讼收费10元—50元的规定，自然限制了民众对司法行政调解的选择。

    二是法律授予行政机关在案件调解不成时享有的决定权，因缺乏直接的法律效力和决定存在的执行难问题，行政调解组织惰于行使此权，造成调解功能的软化。

    三是部分案件行政调解前置程序的撤消弱化了行政调解的功能。如2004年5月颁布的《道路交通安全法》第74条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”该规定撤消了该行政调解前置程序，行政调解功能因此弱化。

    针对行政调解制度中存在的问题，笔者认为可以从以下方面完善：

    一是对部分案件设置必要的行政调解前置程序。如宅基地、相邻权案件的解决不仅需要专门的土地管理知识，还需要土地档案等材料来佐证，如果设置由基层政府的土地管理所预先进行调解的制度，就能实现既充分发挥土地管理所职业优势，又能减轻法院调查取证工作的双重益处。当事人对行政调解不服的，可以提起诉讼。法院在审理此类案件时可以着重于裁判，而不必再勉为其难地进行调解。

    二是授予行政机关相应的调解意见决定权及其确认制度。根据《民间纠纷处理办法》的规定，基层人民政府享有对调解不成的案件的决定权，而公安机关不享有此权。笔者认为应当授予公安机关同样的决定权，以便提高公安机关的调解热情和纠纷的解决效率。如果一方当事人不服调解意见，可以在规定时间内提起诉讼，否则，则由权利人持意见书及生效证明到法院申请执行。法院经审查，认为意见书不存在实体和程序差错，可以作出裁决，赋予意见书法律效力，案件由此进入执行程序。

    三是废除行政调解收费制度。建立和谐社会已经成为国策，调解制度必将成为促进和谐社会的重要手段。为了充分发挥行政调解的功能，国家应当承担行政调解所需经费，有偿收费制度必须废除。

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