市场经济条件下，法院的内外环境均发生了深刻变化。随着各种利益集团的冲突、碰撞，社会矛盾纷呈，新问题、新情况层出不穷，加之案件激增，人员整体素质的岂待提高，超审限，人情案、关系案等司法不公问题使司法权面临种种困境。为重树威严，全国法院将“公正与效率”作为世纪主题，展开了一场影响深远而广泛的自我改革之路。1999年10月，最高人民法院出台了《人民法院五年改革纲要》为人民法院绘制了改革的宏伟蓝图，各级法院紧紧围绕“立审执”三个分立改革现有体制。郑州中院顺应趋势，积极采取各种措施对传统管理体制进行有益尝试，并首先在立案领域进行了大幅度改革。

    一、革新除弊  科学分化审判权

    改革开放以来，人民法院在社会生活中起的作用越来越大，但社会矛盾复杂化，面临的压力也越来越大，旧有的审判管理体制暴露出种种弊端。

    1、管理手段带有浓厚行政色彩。法官-合议庭-庭长-院长-审委会，一个案件要逐级请示汇报，层层审批，审者不判判者不审备受质疑，在案件激增的情况下，成为制约审判效率的一大因素，超审限案件一度成为关注焦点。

    2、管理分散，未成体系。法官收到案件后，什么时候审，怎么审，何时结，怎么结，全由各业务庭自己控制，各庭又有各庭的管理方式，有的甚至制定自己的土规矩。告状难、申诉难，乱收费、乱立案、争管辖、裁判不公等问题严重损害了法院的威信，同时，由于对案件流向缺乏科学分配控制，造成案件分配不均，各庭室、各个法官收存案差别很大。

    3、程序公正问题未得到应有重视。以往观念总认为只要实体不错就可以了，诸如案件该开庭不开庭、证据不质证、私下接触当事人、办案延误等等问题，或多或少不时出现，但总是能以“实体不错”为由找到开脱的籍口。随着法律意识的深入民心，老百姓学法懂法的日渐增多，对程序问题也提出了要求。借口无法使老百姓信服，判决的社会效果、公信力打了折扣。其实，司法的权威也是渗透在程序中的，一个公开、公正、透明的程序只能使人更加尊重法官，服从法律，信仰法治，因此正确的选择不言自明。

    4、法官群谱化，个性不足。由于旧体制下案件除受来自外界权力干涉外，内部还要层层审批，造成部分人员惰性十足，顺从权力成为省心、推责的挡箭牌。加之竞争激励机制不够，素质高下难以区分，有的效率高却没案件办，有的案件堆积却还在分案，法官整体素质不适应现代审判的要求。独立、公正，信仰法律、不屈从权威是时代赋予法官应有之崇高形象。

    程序公正也是审判的生命力所在。法院的各级领导充分认识到“重实体轻程序”的旧的行政式管理方式已不能适应现代审判要求，最高法院通过分析论证，明确提出了要高标准、高要求，建立适应现代审判的管理模式。”三个分立”正是在反省旧管理体制的基础上所作的科学创新，是建立现代审判管理体制的重大举措。所谓“三个分立”，即立审、审执、审监分离，“立、审、执、监”分别由不同的机构或人员进行，立者不审，审者不立；审者不执行，执行者不审判；审者与监督者分离。“三个分立”是现代分权制衡原则在司法领域运用的实例，它通过对审判权进行科学分解，即启动-决策-执行-监督四个重要的权力环节分工配合，互相制衡，从制度层面上使审判效能最大化。

                              借鉴与创新  构建大立案管理体系

    郑州中院经过多次论证，并到多个外地市法院进行考察，通过对比、甄别，吸取其中成熟经验，并结合自身情况 , 确立了“大立案、精审判、强执行、重审监”的改革目标。首先进行了立审分立，成立立案庭，统一立案，统一收费，然后扩充立案职能，除原有立案、信访接待基本职能外，赋予立案庭再审启动审查权、对审判流程的管理权、监督权。立案庭管理职能加强，通过统一安排开庭时间、开庭地点、送达，对结案、归档、审限等各个环节进行全程动态地管理、组织、监督，从而促进审判程序的科学、公开、公正。

    在不影响效率的情况下，立案庭通过摸索，从局部到全方位，由框架搭建到向纵深延伸，初步建立起了大立案体系。

    1、立案庭内部职能的重组整合。

    流程管理模式下，立案庭进行了大的重组变动，点、线、面急剧拉大，人员由最初的10几个人扩充到现在的39人，定岗定责，并根据各自特点，内部进行了划片管理，初步形成了立案、信访、申诉复查、违法审判四大岗位管理区，各个管理区具体分工如下：

    立案组  负责对各类案件进行立案审查，决定立案的，通知当事人缴纳诉讼费，向当事人送达受案通知书、诉讼须知、举证须知，对不符合起诉条件的，裁定不予受理或告知解决部门；负责审查及进行诉前财产保全；负责诉讼费的减、缓、免审批。立案后还要将受案信息输入微机，由排期法官排定合议庭、开庭时间、开庭地点，最后案件移送业务庭。

    裁定类案件审判组  负责审理对不予受理、管辖权异议、驳回起诉裁定不服上诉的案件，合议庭经合议或维持或改判或移送。

    信访组  负责群众来信来访的登记及接待、申诉复查立案登记，负责上访老户的息诉工作及三级法院的调卷工作。

    复查组  负责刑、民、行三类案件的申诉复查，合议庭经合议，符合再审条件的报庭长、院长批准裁定进入再审；对不符合条件的，书面通知驳回。

    违法审判组  负责对全院审判人员违法审判行为的认定及提请处理。

    综合组  负责信息调研、司法统计、督办催办案件、指定、交办案件及日常庭务管理。

    立案庭集服务、审判、管理、监督于一体，内部分工合作，外部构筑起衔接审判庭的运转枢纽，立案职能作用得到全面扩展。

    2、建章立制，形成长效管理机制。

    立案庭为适应职能变化要求，高度重视工作规范化，先后制定《流程管理规则》、《信访工作暂行规定》、《再审立案暂行规定》、《案件移送规定》、《审限督办暂行规定》、《岗位目标管理实施办法》，全庭工作始终有章可循，高效而有序。

    3、强化软环境，加强硬件建设。

    好的管理模式有赖于高素质的人员去贯彻执行。立案庭针对人员素质参差不齐状况，狠抓内功，充分发挥主观能动性，扬长避短。充分利用每个星期的政治学习时间，一方面进行职业道德教育，密切联系实际，积极传达新形势、新政策，并组织讨论，使大家对自己的职责、荣誉有了全新的认识。接待工作不论亲疏、不论贫富，都给予平等对待，爱岗敬业，清正廉明成为大家共同遵守的操守。同时，狠抓业务素质，不但积极传达立案方面的法律法规，还适时组织学习新法规及司法解释，使每个人的业务素质由面延伸及里，培养了大家对工作的职业敏锐性。

    加大办公自动化进程。给全院配备电脑，并斥巨资购买清华紫光电脑软件，特别给立案庭配足电脑，装配打印机、车辆，办公自动化程度大大提高。微机输入输出，法规查询，案件动态管理，方便了当事人方便了工作，立案工作有了全新变化。

    三、顺应时代  彰显公正与效率

    近年来，以流程管理为核心的大立案体系在各地法院迅速铺开，虽然尚有岂需解决的问题，但大的方向已广为接受，并成为不可逆转的趋势。凡是采取大立案体系的，总是在有相关配套改革措施情况下进行的，诸如职能的调整、主审法官制、审判长负责制等等，可以说力度之大、涉及面之广是以往无法比拟的。实践证明大立案体系是符合审判实际的先进管理模式，具有重大时代意义。

    1、是同国际接轨的需要，是建立公正、文明、进步的现代审判制度的需要。随着加入世贸组织，世界了解了中国，中国也了解了世界。中国司法界具有海纳百川的魄力，发达国家先进的诉讼观念无疑给了我们改革的契机。

    2、审判权得到合理分工制约。立、审、执三个分立，实现了审判资源的科学分工。一个案件的审判工作以开庭为中轴，开庭前的准备工作由立案庭去完成，是服务性的、辅助性的；开庭以后的审理、裁判、文书制作由业务庭承担。这既改革了审判权过于集中带来的审判随意性和武断性，又充分激发了全体审判人员的专长和工作积极性，保证了法官专事审判，程序管理科学化，司法资源得到合理配置，节约了诉讼成本。

    3、审判程序秩序化。案件各个环节丝丝入扣，有始有终，繁简得到合理分流，程序更加透明。立案庭统一立案、统一排期开庭和审限警告，既促进了当事人遵守诉讼程序规定，正确履行诉讼权利和义务，又监督了法官按程序审理，案件先立的先审，后立的后审，先审的先结，克服了先易后难、先小后大、先亲后疏等挑案、推案的无序现象。

    4、完善了审判监督机制。流程管理方式把一个案件的不同审判环节或工作分别由不同的工作部门或岗位上的不同法官去完成，变事后监督为事前、事中、事后全程式监督，预防加惩治，克服了以往空泛而监督乏力的局面。

    5、为法院人员管理序列化奠定基础。流程管理方式下，审判的辅助人员和审判法官的分界就会分明，随着经验的累积，《五年纲要》所倡导的法官助理、书记员单独序列制必然水到渠成，从而避免改革中急进、突兀的弊病。

    6、能够保证法院独立、公正行使审判权。流程管理整个程序的设计全方位围绕如何保证法官独立办案，专事审判，不被程序性事项分心。立案庭庭前辅助性工作的操作，在当事人和法官之间形成一道屏障，避免了单方接触等现象，司法公正、司法权威得以彰显。

    7、有利于重塑法官形象。旧体制下审者不判判者不审的现象使法官处于从属地位，大立案体系的实施使法官独立审判权得到落实，法官角色正发生巨大变化，个性化日见显现。同时通过加大对违法、违规办案者的责任追究，使责权利相适应，法官之间就会出现分层，优胜劣汰，有利与培养高素质的法官。

    四、积极成效

    实行大立案模式以来，立案庭走在全院改革的前沿，取得了有目共睹的成绩。

    1、服务意识提高，切实保障当事人行使诉权。民事、行政、刑事三大审判，从一审至再审，各类案件立案工作效率全面提升。立案便捷，服务公开透明，从反馈的监督卡显示当事人满意度上升，对法院工作也有了正确的理解与认识。立案尺度的把握更加科学、统一，对立案工作中的新情况、新问题有了更直观的感受，对集团诉讼等复杂问题适时总结研讨，指导诉讼正确方向。

    2、超审限现象得到遏止。立案庭对案件审理定人定时间，实行审限通报制度，从程序上限制了关系案、人情案的发生，构架起当事人与业务庭之间的一道屏障。暗箱操作变成阳光作业，案件执结率有了根本改观，当事人对审限问题的投诉率已大大下降。

    3、调卷网络形成。调卷工作艰苦而繁杂，一度成为我院“三讲”工作的热点。为彻底改观调卷难局面，下发文件规定由立案庭统一负责上下级间的调卷工作，立案庭指定专人负责，并配备专车，目前已建立起三级法院的调卷网络，立案庭对所有卷宗统一移送，改变了卷宗多头无序现象，审判工作得以顺畅进行。

    4、阳光听证，有错必纠。承担申诉复查工作之后，为规范再审行为，衡定再审尺度，根据我市申诉案件现状，明确了听证案件范围及程序。凡是决定听证的案件，及时调卷、阅卷并通知当事人到庭听证，听证程序采取直奔主题式，简洁高效，快的半个小时内便能开完，同时加强驳回通知的说理性，以理服人，复查案件审结率呈良性循环。再审立案的公开透明化，增加当事人的参与性，收到良好的社会效果，坚持了有错必纠同维护生效判决严肃性的高度统一。

    4、信访通畅，化解矛盾。信访工作曾被人形象地称之为“老人工作”，其窘状可见一斑。立案庭现任领导上任伊始即从改善办公环境着手，方便群众，体现人文关怀。经市委、市政府验收，中院信访接待室被命名为“人民来访标准接待室”。实现办公硬件达标的同时，狠抓信访制度建设，积极同上级信访部门协作，走联合信访的路子。对上访老户实行包案制，专案专办，作好服判息诉工作。除作好老户工作外，还积极采取措施降低上访量，定期研究信访工作，分析信访苗头，掌握各案动向，一案一策，积极协调，耐心疏导。坚持院长接待日制度，院长接待日挂牌预约、公示，对院长接待批办案件，逐一登记，件件督办。通过上述做法，全市法院信访量明显下降，摆脱了多年来我市滞京来省上访大户的困境，多次受到省法院和市委、市政府的好评和肯定。

    流程管理总的运行良好，但随着时间的推移，也暴露出一些细节问题，诸如分案如何更加科学化，程序如何更加衔接顺畅，等等。但有挑战，才有动力，立案庭上下一定会直面困难，开创立案新局面，为司法公正高效贡献力量。

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